О некоторых условиях применения контрмер в современном международном праве

О НЕКОТОРЫХ УСЛОВИЯХ ПРИМЕНЕНИЯ КОНТРМЕР В СОВРЕМЕННОМ МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ <*>

К. О. КОНОНОВА

Кононова Ксения Олеговна, ведущий консультант, отдел анализа и обобщения практики Конституционного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В представленной статье автором проанализирована дефиниция "контрмер", их понимание и восприятие на практике с точки зрения современного международного права как с позиций российской школы международного права, так и с позиций зарубежных ученых с учетом содержания проекта Статей об ответственности государств. Критическому исследованию подвергаются аргументация обоснованности контрмер и формирующаяся система их классификации и условий применения. В рамках статьи автором также прослеживается соотношение контрмер с гуманитарной интервенцией.

Ключевые слова: контрмеры, ответственность государств, Комиссия международного права ООН, международная безопасность, Организация Объединенных Наций.

The author of the article analyses the definition of "counter measures", their understanding and perception in practice from the viewpoint of contemporary international law both from the positions of Russian school of international law and foreign scientists with a glance to the contents of draft Articles of responsibility of states. The author criticizes arguments of feasibility of counter measures, forming system of classification thereof and conditions of application. Within the frames of the article the author also follows the correlation of counter measures and humanitarian intervention.

Key words: counter measures, responsibility of the states, Commission of International Law of the UNO, international security, United Nations Organization.

При наличии развитой системы санкций Совета Безопасности ООН обращение к институту контрмер <1> обусловлено тем фактом, что не всегда действенное функционирование некоторых элементов механизма Организации побуждает к применению контрмер. В таких обстоятельствах они рассматриваются как более действенный по временным и целевым характеристикам метод. Кроме того, в соотношении с принудительными мерами Совета уровень их применения является менее сложным, а потому позволяет более оперативно разрешать возникшие ситуации до их перерастания в стадию, подпадающую под компетенцию Совета Безопасности. -------------------------------- <1> В российской международно-правовой литературе данная проблематика изучена крайне недостаточно. Отдельные вопросы затрагиваются Ю. Н. Ждановым, Г. И. Курдюковым, С. К. Маринич. Наиболее проработан данный вопрос И. И. Лукашуком, Н. А. Мухаммед.

Выявившаяся необходимость отграничения санкций, применяемых международными организациями, и односторонних действий государств от контрмер привела к урегулированию этого вопроса в проекте Статей об ответственности государств (далее - проект Статей), достаточно четко разграничивающих данные категории. Контрмерам посвящена гл. II части третьей "Имплементация международной ответственности государств" <2>. -------------------------------- <2> См.: Тексты проектов статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния. URL: www. un. org/ law/ ilc/ texts/ State_ responsibility/ responsibility_ articles(r).pdf.

Характерной чертой невооруженных принудительных мер является то, что они могут применяться государствами - членами ООН не только по решению Совета Безопасности, но и при определенных условиях индивидуально отдельными государствами в качестве ответной меры на нарушения международного права <3>. -------------------------------- <3> См.: Михеев Ю. Я. Виды и характер принудительных мер, предусматриваемых Уставом ООН // Вопросы истории, экономики, философии и права. Издательство ИМО, 1958. С. 33.

Французский ученый Д. Алланд характеризует контрмеры как, по сути, противоречащие праву, но оправданные ссылкой на изначальный порок в отношениях между государствами, которому они послужили ответом. Контрмеры - механизм частного правосудия <4>. При этом необходимо особо подчеркнуть, что эти действия должны быть пропорциональны и не являться мерами превентивного характера. Пропорциональность в том числе заключается в существенном характере совершенного международно-противоправного деяния, выступающего основанием для принятия контрмеры. Сказанное тесно связано с так называемыми взаимными контрмерами, влекущими приостановление исполнения обязательств по отношению к ответственному государству, "если такие обязательства относятся к нарушенному обязательству либо находятся в непосредственной связи с ним" <5>. -------------------------------- <4> Alland Denis. Countermeasures of General Interest // EJIL. 2002. Vol. 13. N 5. P. 1221, 1234. <5> См.: Комментарий к ч. 3 гл. II, п. 5. Ответственность государств за международно-противоправные деяния. Контрмеры (Часть 22, глава II документа A/CN.4/L.600). URL: http:// untreaty. un. org/ ilc/ reports/ 2001/ russian/ chp4.pdf.

Применительно к рассматриваемой терминологии мы следуем из понимания контрмер как ответной меры в отношениях между государством-нарушителем и потерпевшим государством и исходим из того, что анализируемая категория является более адекватным термином, поскольку исключает возникновение властеотношений между указанными субъектами <6>. -------------------------------- <6> В литературе, посвященной контрмерам, используют как термин "санкции", так и термин "ответная реакция". Исторически обычно прибегали к использованию терминов "законные репрессалии", меры "самообороны" или "самопомощи". Термин "санкции" использовался для мер <...> особенно на основании гл. VII Устава ООН несмотря на то, что в самом Уставе используется слово "меры", а не "санкции". Термин "репрессалии" перестал широко использоваться в данном контексте из-за ассоциативной конструкции с правом военных репрессалий, связанных с применением силы (арбитражное решение по делу о воздушных перевозках США против Франции, 1979 г.).

Как отмечал в § 27 доклада на 43-й сессии Комиссии международного права спецдокладчик Г. Аранжио-Руис, "термин "контрмеры" представляется самым нейтральным и потому наиболее емким для описания различных видов мер, которые потерпевшие государства могут на законных основаниях принимать индивидуально или совместно в отношении государства или государств, являющихся правонарушителями" <7>. -------------------------------- <7> Arangio-Ruiz Gaetano. Special Rapporteur. Third Report on State Responsibility Yearbook of the International Law Commission, 1991. Vol. II (Part one). URL: http:// untreaty. un. org/ ilc/ publications/ yearbooks/ Ybkvolumes(e)/ ILC_1991_v2_p1_e. pdf.

В отличие от целей, преследуемых в ходе проведения т. н. вмешательства из гуманитарных соображений, цели контрмер являются достаточно конкретизированными и рассматриваются как обоснованные и правомерные. Обоснованность контрмер заключается в том, что они являются адекватным средством реагирования, как правило, содержащим эквивалентную меру в отношении предпринятых ранее действий государством-делинквентом. Будучи ответом на международно-противоправное поведение другого государства, контрмеры могут быть оправданы только по отношению к этому государству. Какое-либо действие, направленное против третьего государства, не подпадает под это определение и не может рассматриваться в качестве контрмеры. Кроме того, контрмеры не следует смешивать с реторсией, т. е. "недружественным поведением", которое не противоречит международно-правовым обязательствам государства, даже если оно является реакцией на международно-противоправное деяние. Независимо от мотивации, до тех пор, пока такие действия не идут вразрез с международно-правовыми обязательствами того государства, которое предпринимает их против государства-объекта, они не являются контрмерами и не подпадают под сферу охвата проекта Статей <8>. -------------------------------- <8> См.: Комментарий к ч. 1 ст. 22 гл. V и ч. 3 гл. II Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния. Контрмеры (Часть 2.2, глава II документа A/CN.4/L.600). URL: http://untreaty. un. org/ilc/reports/2001/russian/ chp4.pdf.

Как отмечает в своей работе И. И. Лукашук: "С учетом имеющегося опыта особо подчеркивалось (в Комиссии международного права ООН. - К. К.), что контрмеры не должны использоваться как одна из форм возмездия, наказания или санкций. Они не должны иметь последствий, способных поставить под угрозу международный мир и безопасность; ни при каких обстоятельствах они не должны быть связаны с применением силы в нарушение принципов Устава ООН" <9>. -------------------------------- <9> См.: Лукашук И. И. Право международной ответственности. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 327 - 328.

В основу классификации контрмер, представленной в проекте Статей, положено два основных критерия: их ненасильственный характер и международная противоправность действий, в ответ на которые они совершаются. Учитывая, что существует возможность злоупотребления контрмерами, разработчики Статей определили условия и ограничения их принятия потерпевшим государством <10>. -------------------------------- <10> См.: п. 54 проекта Статей об Ответственности государств за международно-противоправные деяния. Контрмеры (Часть 2.2, глава II документа A/CN.4/L.600). URL: http:// untreaty. un. org/ ilc/ reports/ 2001/ russian/ chp4.pdf.

Отсутствие закрепления допустимых видов контрмер в проекте Статей, которые могут применяться пострадавшим государством, является оправданным, подтверждая природу этого института как прерогативы потерпевшего субъекта. Разнообразие форм, воплощающих в своем содержании контрмеру, представляет собой материализацию реакции государства на неправомерные действия. Указанная черта контрмер воплотилась в зарубежной науке международного права через ее понимание как института многофункционального характера. Предложенная идея многофункциональности отражает существующую необходимость определять в рамках действующего международного правопорядка, каким из имеющихся в арсенале средств государство может обеспечить защиту его прав и интересов. Соответственно значение пропорциональности может существенно меняться согласно выполняемой функции, заложенной в конкретной контрмере. Вместе с тем сказанное не исключает при обращении к контрмере более чем одной функции <11>. -------------------------------- <11> См., например: Alland Denis. Justice privee et ordre juridique international. Pedone, Paris, 1994. 503 p.; Cannizzaro Enzo. The Role of Proportionality in the Law of International Countermeasures // EJIL. 2001. Vol. 12. N 5. P. 895; Katselli Elena. Countermeasures by Non-Injured States in the Law on State Responsibility // European Society of International Law. Agora Papers. Florence Founding Conference of the ESIL. 2005. P. 5 - 8.

Статья 51 Проекта содержит условие соразмерности контрмер. В частности, они должны быть соразмерны причиненному вреду с учетом тяжести международно-противоправного деяния и затронутых прав. Исходя из диспозиции ст. 51, здесь прослеживается единая задача, отстаиваемая и в рамках доктрины гуманитарной интервенции. Реализация двух вышеуказанных категорий соприкасается с необходимостью учета соразмерности будущих последствий и их эффективности в соотношении с положением, имевшим место до начала реализации действий <12>. -------------------------------- <12> См., например: Chinkin Christine. The State That Acts Alone: Bully, Good Samaritan or Iconoclast? // EJIL. Vol. 11. N 1. P. 32.

Статья 50 устанавливает перечень запрещенных контрмер. Пункт "a" запрещает прибегать к угрозе силой или применению силой, как оно воплощено в Уставе ООН (косвенное соотношение с интервенцией). Пункт "b" содержит запрет прибегать к контрмерам, своим действием нарушающим основные права человека. Дополняющим это положение является обязательство гуманитарного характера, запрещающее репрессалии, не затрагиваемые контрмерами (п. "c"). В отличие от концепции гуманитарного вмешательства, где нарушение прав человека рассматривается в качестве основания для начала применения соответствующих мер, обязательства государств в области международного гуманитарного права и прав человека в целом выступают в проекте Статей условием и гарантией использования контрмер в строго определенных международным правом рамках. Основная цель - недопущение изначальных или ответных нарушений в этой области. Иные обязательства, вытекающие из императивных норм общего международного права (п. "d" ст. 50), затрагивают значительную область и позволяют отнести к этой категории ряд дополнительных положений, препятствующих осуществлению контрмер в соответствии с международным правом. В частности, в качестве такой недозволенной ответной акции государства может рассматриваться обращение к крайнему экономическому или политическому принуждению с целью поставить под угрозу территориальную целостность или политическую независимость государства, совершившего международно-противоправное деяние (непосредственное соотношение с интервенцией). К числу запрещенных контрмер относятся также действия в сфере дипломатического права, основывающиеся на соблюдении принципа необходимости уважения неприкосновенности дипломатических и консульских должностных лиц, помещений, архивов и документов (п. 2 "b" ст. 50). Более того, перечень таких ограничений может быть расширен до их соотношения и соответствия с целями и принципами Устава ООН, поскольку настоящие статьи не могут и не затрагивают его положения (ст. 59 проекта Статей). Обратимый характер контрмер, в случае возможности его достижения, позволяет рассматривать их как законную "гуманную санкцию", реализуемую пострадавшим государством во взаимоотношении с ответственным государством. Практическая обусловленность данной характеристики определяется на практике возможностью стабилизации нарушенной связи в результате причиненного ущерба обоюдными действиями государств. В отличие от односторонних действий государств, правомерность существования контрмер находит подтверждение и в судебных решениях <13>. При этом большинством государств, принявших участие в разработке проекта Статей, указывалось на особый характер института контрмер, хотя и связанного с ответственностью государств, но занимающего отдельную нишу в сфере международно-правового поведения основных субъектов <14>. -------------------------------- <13> В частности, речь идет о делах Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, Second Phase; "Naulilaa" (Responsibility of Germany for damage caused in the Portuguese colonies in the South of Africa; "Cysne" (Responsibility of Germany for acts committed subsequent to 31 July 1914 and before Portugal entered into the war); Air Services Agreement of 27 March 1946 (United States v. France). См.: Ответственность государств за международно-противоправные деяния. Контрмеры (Часть 2.2, гл. II документа A/CN.4/L.600), п. п. 51, 55; п. 4 комментария к гл. I ст. 1, п. п. 2 и 3 комментария к гл. V; п. 2 комментария к ст. 22 гл. V. URL: http:// untreaty. un. org/ ilc/ reports/ 2001/ russian/ chp4.pdf. <14> Ряд государств выступил с инициативой о необходимости размещения положений о контрмерах в отдельной части Статей для исключения возможности понимания контрмер как проистекающих из ответственности. См.: Лукашук И. И. Указ. соч. С. 326.

В дополнение к сказанному в пп. 2 "a" ст. 50 проекта Статей закреплено, что контрмеры не могут затрагивать какую-либо процедуру разрешения споров, которая действует между двумя государствами и применима к данному спору. Контрмерам должно предшествовать обращенное к ответственному государству требование потерпевшего государства о выполнении обязательств части второй проекта Статей; они должны сопровождаться предложением провести переговоры и приостанавливаться, если международно-противоправное деяние прекратилось и спор добросовестно передан на рассмотрение суда или трибунала, компетентного выносить обязательные для сторон решения (п. 3 ст. 52). В разрезе установления возможности закрепления контрмер в национальном законодательстве полагаем необходимым подчеркнуть следующее: отсутствие схожего по своим основным характеристикам института на уровне правовой системы отдельного государства создает определенные трудности в его применении и соотношении внутригосударственного и международно-правового режимов. Нормативное закрепление контрмер должно преследовать цель достижения подлинного, реализуемого в рамках закона, баланса, эквивалентного потенциальному правонарушению.

Название документа