Право, действующее на территории, арендуемой одним государством у другого

ПРАВО, ДЕЙСТВУЮЩЕЕ НА ТЕРРИТОРИИ, АРЕНДУЕМОЙ ОДНИМ ГОСУДАРСТВОМ У ДРУГОГО

Д. Н. ЧЕРНЫШЕВ

Чернышев Д. Н., стажер сектора международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук, член Ассоциации международного права.

А. Основные элементы правовой системы арендуемых территорий. На территории, предоставленной в аренду иностранному государству, обычно действует сложная система правового регулирования. Базис ее создается основным договором. Схема создания такой системы регулирования хорошо видна на примере Договора между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой о сотрудничестве в военной области от 5 июля 1993 г. В Преамбуле Договора зафиксирована приверженность целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций, Хельсинкского Заключительного акта и других документов по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также содержится ссылка на соглашения по военным вопросам, заключенные в рамках Содружества Независимых Государств, и на соответствующие международные договоры, участниками которых являются стороны. Это значит, что в качестве первого элемента системы названо международное право, как оно зафиксировано в договорах. В ст. 1 сразу же признается важность национальных законодательств: "Стороны будут сотрудничать в военной области с учетом принятых в обоих государствах законов и решений о создании собственных Вооруженных Сил". Значит, вторым элементом должно быть названо национальное законодательство. Подобные же формулы включены и в другие договоры, которые можно считать договорами об аренде. Большую роль в системе регулирования арендных отношений играет именно национальное законодательство, в силу того что при сохранении суверенитета государства-арендодателя часть его юрисдикций переходит на договорной основе государству-арендатору. Юрисдикции в различных целях осуществляются государствами в соответствии с их собственными правовыми системами, а потому наряду с правом государства-суверена здесь действует в установленных пределах право государства-арендатора, т. е. два национальных законодательства. Нужно учесть также, что в соответствии с международным частным правом каждого государства на этой территории может применяться и право третьего государства. Эта сложная система правового регулирования непосредственно закрепляется договорами об аренде. Примером типовой клаузулы может служить ст. 3 Договора между Российской Федерацией и Республикой Армения о российской военной базе на территории Республики Армения от 16 марта 1995 г., в которой сказано, что Договор осуществляется на основе взаимных договоренностей Сторон, Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г., Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Российской Федерацией и Республикой Армения от 29 декабря 1991 г. и в соответствии с законодательством Сторон.

Б. Распределение юрисдикций государства-арендатора и государства-арендодателя. Самый простой подход к разграничению юрисдикций - это пространственное установление пределов их действия. Например, автор статьи "Территория, аренда" в весьма уважаемом издании - электронной версии Энциклопедии международного права, издаваемой Обществом Макса Планка в Германии, пишет: "Аренда территории по международному праву - это соглашение, в соответствии с которым субъект, обычно государство, предоставляет иному субъекту, также обычно государству, право использовать и осуществлять контроль над частью его территории" <1>. -------------------------------- <1> Ronen Y. Territory, Lease. URL: mpepil. org.

Однако практика государств показывает, что они сами не считают такой подход достаточным. Хотя разграничение в пространстве производится практически в каждом случае аренды, стороны принимают целый ряд соглашений, в которых производится не пространственное, а функциональное разграничение, т. е. распределение юрисдикций. Обозначение границ участков производится сторонами в каждом случае и включается в договор чаще всего в виде приложения. Так, в ст. ст. 1 и 2 Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о параметрах раздела Черноморского флота прямо предусмотрено, что перечень и параметры объектов, используемых каждой стороной, содержатся в приложениях 1 и 2 соответственно. Такая же формулировка использована в Соглашении между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой от 25 января 2002 г. о статусе, принципах и условиях использования Габалинской радиолокационной станции (РЛС "Дарьял") <2>. -------------------------------- <2> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Функциональное разграничение юрисдикций производится как в самом арендном соглашении, так и в сопровождающих его документах. В. А. Некрасов, исследовавший отношения между Россией и Казахстаном в области таможенного регулирования в связи с арендой комплекса "Байконур" и изучивший множество документов, действующих между двумя странами, утверждает, что соглашения, непосредственно направленные на улаживание арендных отношений, только заложили основу этих отношений. Он пишет, что международно-правовая база насчитывает сегодня свыше 100 международных договоров различного уровня <3>, которые касаются очень разных вопросов, хотя границы участков определены в Соглашении. -------------------------------- <3> См.: Некрасов В. А. Таможенное регулирование на арендуемых Российской Федерацией территориях (на примере комплекса "Байконур"): Монография. М., 2008. С. 43.

Понимание необходимости дополнительного регулирования закрепляется во многих соглашениях об аренде в виде намерения. Так, в Соглашении между Россией и Азербайджаном о Габалинской РЛС, с одной стороны, ст. 2 установлено: "Границы арендуемых земельных участков устанавливаются согласно приложению N 2, которое является неотъемлемой частью настоящего Соглашения". С другой стороны, далее в Соглашении специально предусмотрено заключение еще целого ряда соглашений. Так, по п. 2 ст. 1 отдельным документом должны быть оформлены условия передачи в собственность Российской Федерации движимого имущества; по п. 2 ст. 2 отдельным соглашением будет определяться обеспечение информацией азербайджанской стороны; по договоренности между сторонами должны решаться "вопросы использования информационно-аналитического центра для научных, хозяйственных и других нужд Азербайджанской Республики" (п. 2 ст. 8); сторонам предстоит совместная разработка методик совместного проведения мониторинга здоровья населения и состояния окружающей природной среды (п. 4 ст. 10); в 2004 г. уже заключено российско-азербайджанское Соглашение о взаимной защите секретной информации <4>. -------------------------------- <4> Там же.

Приведенные данные по отношениям между Россией и Азербайджаном по поводу аренды радиолокационной станции показывают, как сложно на самом деле стоят вопросы распределения юрисдикций, хотя в данном случае мы имеем дело с очень ограниченным явлением, несравнимым, скажем, с условиями пребывания в Севастополе Российского Черноморского флота. Чтобы показать сложность регулирования аренды части территории Украины для размещения там Черноморского флота России, приведем только одну статью из четырех основополагающих соглашений. В ст. 3 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о взаиморасчетах, связанных с разделом Черноморского флота и пребыванием Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, прямо сказано: "Отдельными соглашениями между уполномоченными органами Сторон определяется порядок: взаиморасчетов за совместно используемые объекты, а также за аэронавигационное обслуживание при использовании Черноморским флотом Российской Федерации воздушного пространства над территорией Украины и акваторией Черного моря, где ответственность за безопасность полетов и организацию воздушного движения возложена на Украину, и использование объектов, средств и инфраструктуры навигационно-гидрографического и гидрометеорологического обеспечения мореплавания в Черном и Азовском морях; использования Черноморским флотом Российской Федерации радиочастотного ресурса и территориальных вод (полигонов боевой подготовки); обеспечения экологической безопасности и экологического контроля в местах базирования Черноморского флота Российской Федерации". Отметим, что заключение дополнительных соглашений зачастую поручается не самим государствам, а их ведомствам. Соглашения об аренде и развивающие их документы имеют комплексное содержание: в них включены нормы, как излагающие материальные обязательства сторон, так и устанавливающие распределение юрисдикций, причем последние зачастую превалируют. Можно привести приблизительные статистические данные по Соглашению между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 7 апреля 2010 г. об объединенной Российской военной базе на территории Республики Абхазия. В 25 статьях этого Соглашения удалось насчитать 54 положения, разграничивающих права сторон. Изложить все сферы разграничения вряд ли возможно, отметим хотя бы некоторые. На российскую сторону возлагается: определение штатного расписания, назначение командира и личного состава базы; утверждение плана действий в угрожаемый период; принятие решения об использовании формирований базы; проведение гидрографических работ, строительство и размещение объектов (стационарных и плавучих) на морском дне; использование воздушного пространства Республики Абхазия для полетов российских воздушных судов в целях реализации Соглашения; использование морских пространств, на которые распространяется суверенитет Республики Абхазия, как открытого моря; пользование статусом, предусмотренным Венской конвенцией о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. для дипломатических представительств; освобождение от всех видов налогов, сборов, пошлин и других подобных платежей, в том числе в отношении земельных участков и прочего недвижимого имущества объединенной российской военной базы. В то же время предусмотрено, что личный состав объединенной российской военной базы, члены их семей, подрядчики и персонал подрядчиков объединенной российской военной базы уважают суверенитет, соблюдают Конституцию Республики Абхазия и ее законодательство, не вмешиваются во внутренние дела Республики Абхазия. Абхазская сторона имеет право: требовать согласования планов действий формирований военной базы в угрожаемый период, а также состава базы и планов боевой подготовки; сохранять право собственности на передаваемое российской базе недвижимое имущество; для базы обязательно соблюдение норм и требований экологической безопасности, установленных законодательством Республики Абхазия. В Соглашении также установлены правила возмещения ущерба, который может быть нанесен обеим сторонам и регулируется применение трудового законодательства обеих сторон. В Договоре аренды комплекса "Байконур" от 10 декабря 1994 г. используется принцип детального функционального распределения юрисдикций. Так, ст. 10 Договора называется "Вопросы юрисдикции Республики Казахстан над комплексом "Байконур" и устанавливает, что "за гражданами Российской Федерации и Республики Казахстан, проживающими на комплексе "Байконур", сохраняются их конституционные права", причем право контроля за соблюдением этих прав предоставлено представителям обоих государств. Национальное законодательство на арендуемых территориях не может не применяться, поскольку для нормального функционирования любой организации необходимо постоянно решать множество задач, связанных с правовым положением личного состава Вооруженных Сил, с вопросами подсудности, социального обеспечения, правилами доставки, содержания и передвижения военной техники, а также и множество вопросов жизни и деятельности членов семей военнослужащих и наемного персонала - граждан как государства-арендодателя, так и государства-арендатора. Например, по Соглашению между Российской Федерацией и Киргизской Республикой от 22 сентября 2003 г. о статусе и условиях пребывания российской авиационной базы на территории Киргизской Республики личный состав российской авиационной базы, а также члены семей личного состава российской авиационной базы соблюдают законодательство Киргизской Республики и не вмешиваются в ее внутренние дела (ст. 11), а также в случае привлечения граждан Киргизской Республики для работы по найму в качестве обслуживающего персонала на российской авиационной базе оплата их труда производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде (ст. 25). Юрисдикция, присвоенная одному из государств - участников арендных отношений по соглашению между ними, является исключительной в том смысле, что другая сторона обязана воздерживаться от вмешательства в осуществление этой юрисдикции. Например, по Соглашению о взаимодействии правоохранительных органов Российской Федерации и Республики Казахстан 1997 г. установлена фактически исключительная юрисдикция правоохранительных органов каждого государства в отношении своих граждан. При этом возможно выделение зон совместной юрисдикции. Именно такая ситуация создается вследствие намерения сторон "регулировать по соглашению". Например, по ст. 13 Договора между Российской Федерацией и Республикой Армения от 16 марта 1995 г. о российской военной базе на территории Республики Армения общая численность личного состава, количество вооружения и техники воинских формирований российской военной базы определяется сторонами по согласованию.

В. Конкурирующие юрисдикции. Вопросы определения действующей юрисдикции в условиях совпадения или пересечения юрисдикций разных государств <5> возникают время от времени в практике международных отношений и разрешаются обычно по соглашению сторон или национальными конституционными органами. -------------------------------- <5> Это не только случаи договорного допуска государства на иностранную территорию, но и случаи военной оккупации или даже незаконного захвата. За недостатком места не будем останавливаться на этом специально.

В международной практике были случаи споров об установлении того, юрисдикция какого государства осуществляется в том или ином случае. Первым широко известным случаем было решение Международного суда по спору о военных и полувоенных действиях в Никарагуа и против нее. Обращаясь к Международному суду, Никарагуа просила Суд признать США ответственными за действия вооруженных бандформирований на территории Никарагуа на том основании, что США направляли и финансировали их деятельность. Международный суд решил, что для установления ответственности государства за действия негосударственных воинских формирований на чужой территории необходимо наличие факта осуществления этим государством эффективного контроля. Общепризнанного или документально определенного понятия эффективного контроля в международном праве нет. Если толковать его не в бытовом смысле, как фактически имеющий место контроль, а попытаться формализовать его, то Международный суд считал установленным наличие эффективного контроля в силу того, что США не пресекали, т. е. признавали правомерным, финансирование, снабжение, обучение вооруженных групп, действовавших на чужой территории. Позднее примерно такой же вопрос был поставлен перед Международным уголовным трибуналом по бывшей Югославии <6>, когда слушался вопрос о действиях сербской милиции на территории Боснии и Герцеговины. Трибунал заявил, что концепция "эффективного контроля не соответствует логике и понятиям права". С точки зрения Трибунала, даже полувоенные формирования, т. е. неправительственные объединения с юридической точки зрения, могут действовать вполне автономно, но в то же время фактически оставаться органами государства. Достаточно, по мнению Трибунала, установить наличие общего контроля (overall control). Наличие такого контроля может быть констатировано в том случае, если одна из сторон играет роль в организации, координации или планировании военных действий вооруженных групп, в дополнение к финансированию, обучению, снабжению или предоставлению оперативной поддержки таким группам <7>. Некоторые авторы считают, что это решение было развитием концепции эффективного контроля, хотя применение его к случаю Боснии и Герцеговины было ошибочным <8>. Международный суд раскритиковал концепцию "общего контроля" в своем решении по делу "О применении Конвенции о предотвращении преступления геноцида и наказании за него" <9>, посчитав главным ее недостатком неоправданное расширение рамок ответственности государства по сравнению с тем, который заложен в самом принципе ответственности государств. Комиссия международного права поддержала позицию Международного суда и включила концепцию "эффективного контроля" в Проект статей об ответственности государств за неправомерные действия по международному праву <10>, однако определения его не сделала. -------------------------------- <6> Международный трибунал для судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории бывшей Югославии с 1991 г., был учрежден Резолюцией 827 (1993) Совета Безопасности от 25 мая 1993 г. <7> См.: Prosecutor v Tadi (Appeal Judgment on Allegations of Contempt against Prior Counsel, Milan Vujin) ICTY-94-1 (27 February 2001). <8> См.: Lamb S. Tadi Case. URL: mpepil. org. <9> См.: Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide Case (Bosnia and Herzegovina v Serbia and Montenegro). Judgment of 26 February 2007. URL: http:// www. icj-cij. org/ icjwww/ idocket/ ibhy/ ibhyjudgment/ ibhy_ ijudgment_ 20070226_ frame. htm. <10> См.: UNILC 'Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with Commentaries' (2001) GAOR 56th Session Supp 10, 43.

Понятие эффективного контроля не было квалифицировано и в решении Комиссии Совета Европы по правам человека <11>, которая применила его в деле "Кипр против Турции" <12>. В жалобе, поданной в Комиссию, Турция обвинялась в нарушении Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на территории так называемой Турецкой Республики Северного Кипра. Комиссия сочла жалобу приемлемой, т. е. считала, что Турция действительно несет ответственность за такие нарушения, на том основании, что эта территория фактически находится под эффективным контролем Турции. -------------------------------- <11> Комиссия по правам человека была одной из инстанций рассмотрения жалоб на нарушения Европейской конвенции по правам человека и перестала существовать в 1998 г. в соответствии с Протоколом 11 к Конвенции о реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией. См.: официальный сайт Совета Европы. <12> См.: Cyprus v. Turkey, App. Nos. 6780/74 & 6950/75, 2 Eur. Comm'n H. R. Dec. & Rep. 125, 137 (1975).

В межамериканской системе правосудия Комиссия по правам человека применила практически тот же принцип к делу Coard <13>, которое касалось нарушения Соединенными Штатами прав 17 граждан Гренады, задержанных властями США и находившихся, таким образом, под их эффективным контролем. -------------------------------- <13> См.: Case 10.675, Inter-Am. C. H.R. 550, OEA/ser. L/V. II. 95 doc. 7 rev. (1997).

Таким образом, эффективный контроль означает, что государство осуществляет или имеет полномочия осуществлять определенные права юрисдикции, и применительно к арендным отношениям зону эффективного контроля государства следует определить как зону его исключительной юрисдикции.

Название документа