Полицейские профсоюзы Франции: история и современность

ПОЛИЦЕЙСКИЕ ПРОФСОЮЗЫ ФРАНЦИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ <*>

И. А. АНДРЕЕВА

Андреева И. А., доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России, кандидат исторических наук.

В статье впервые в отечественной науке рассматриваются ключевые моменты истории полицейских профсоюзов Франции. Основное внимание уделяется роли профсоюзов сотрудников полиции в обновлении функционирования полицейских органов, в осуществлении реформ полиции, организации публичного обсуждения вопросов безопасности. Институционализация профсоюзного движения французских полицейских оказала серьезное влияние на развитие социального партнерства и трансформацию полицейской деятельности в социально ориентированную службу.

Ключевые слова: полицейские профсоюзы, интенсификация, Франция, комиссары, профессиональная организация.

For the first time in Russian science the article considers the key moments of history of police trade unions of France. The main attention is drawn to the role of trade unions of police workers in renovation of functioning of police agencies in execution of reforms of police, organization of public discussion of security issues. Institualization of trade union movement of French policemen made a serious impact on development of social partnership and transformation of police activity into socially oriented service.

Key words: police trade unions, intensification, France, commissioners, professional organization.

Современные полицейские органы всех стран, в том числе и органы внутренних дел России, столкнулись с беспрецедентным ростом преступности параллельно с увеличением запросов общества в сфере обеспечения безопасности. Недостаточность количественного, экстенсивного ответа заставила искать более эффективные модели полицейской деятельности, породив в последние десятилетия череду полицейских реформ. Интенсификация полицейской работы по-новому поставила на повестку дня и традиционную проблему кадрового обеспечения, определяя человеческий фактор как движущую силу и необходимое условие качественного преобразования системы в целом. Представление о том, что личный состав полиции является главным ресурсом и самым большим потенциалом для развития полицейской службы, нашло отражение в официальной позиции руководящих органов практически всех государств. В этом контексте обращение к историческим аспектам деятельности профессиональных союзов сотрудников полицейских органов Франции, играющим значительную и не всегда однозначную роль в развитии и обновлении политики и системы безопасности, представляется весьма актуальным. Во Франции институционализация добровольных объединений работников, создаваемых для защиты их социальных прав и интересов, началась с принятием Закона от 21 марта 1884 г., разрешившего объединяться в профессиональные союзы (синдикаты) рабочим фабрик и заводов <1>. Но лишь в 1946 г. право создавать профсоюзы было распространено на государственных служащих, в том числе и на сотрудников полиции <2>. Идея о том, что государственные служащие могут иметь свои частные интересы, отличные от публичных, а главное, имеют право их отстаивать, утверждалась в острых общественных дискуссиях. Непримиримым противником синдикализации государственных служащих выступил авторитетный социолог Э. Дюркгейм, предрекавший в 1908 г. полное разрушении власти, которая разрешит защищать свои интересы тем, кто по долгу службы "имеет своей задачей представление интересов общества" <3>. Тем не менее различные формы объединений представителей государственной администрации получили значительное распространение в начале XX в., а после окончания Первой мировой войны представители высшей власти все больше склонялись к необходимости законодательного регулирования сложившейся ситуации. Так, в 1919 г. палата депутатов одобрила распространение норм Закона 1884 г. на государственных служащих, правда, исключая военных и полицейских <4>. Сложные общественно-политические процессы межвоенных лет отсрочили окончательное разрешение вопроса до 1946 г. -------------------------------- <1> Louis P. Histoire du mouvement syndical en France. 1789 - 1910. BiblioBazaar, LLC, 2008. P. 55; La loi du 21 mars 1884. URL: http: //mjp. univ-perp. fr/ france/ 1884syndicats. htm (дата обращения - 18.05.2009). <2> Loubet Del Bayle J.-L. Le syndicalisme policier en France // Revue internationale de criminologie et de police technique et scientifique. 2007. N 2. P. 226. <3> Cindric O. Le syndicalisme policier. Memoire de l'Universite de Lille 2 // URL: http: //edoctorale74.univ-lille2.fr/ fileadmin/ master_recherche/ T_l_chargement/ memoires/ travail/ cindrico01.pdf (дата обращения - 12.05.2009). <4> Siwek J. Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu'a la guerre froide. Presses Univ. Septentrion, 1989. P. 234.

Борьба полицейских за признание их права на объединения была частью профсоюзного движения государственных чиновников и имела особенности, поскольку полиция всегда рассматривалась как особая государственная служба. Не вдаваясь в рассмотрение сложнейшей проблематики соотношения полиции и политики, отметим, что полиция является важнейшим инструментом государственной власти, наделенным правом легитимного насилия, можно сказать, что сущность полицейской функции имманентна сущности самого государства в веберовском понимании. Неустранимость политического характера полицейской деятельности являлась главным препятствием легализации полицейского профсоюзного движения. Процесс бюрократизации французской полиции, ставший особенно интенсивным во второй половине XIX в., сопровождавшийся определенной демилитаризацией службы, стал фактором, способствующим становлению и развитию корпоративного сознания <5>. Солидарность кадрового корпуса выковывалась в процессе осмысления важнейших проблем его существования, выявления потребностей и выдвижения насущных требований по улучшению его положения. Первоначально это привело к созданию союзов на основе дружеских связей. -------------------------------- <5> Vogel M. Police et espace urbain: Grenoble 1880 - 1930 // Revue d'histoire moderne et contemporaine. 2003. N 50/1. P. 142.

Первыми на этом пути, причем не случайно, стали комиссары полиции <6>. Статус комиссара определялся тем, что он находился в двойном подчинении: центральной (префекту) и местной власти (муниципалитету и мэру). В ведении префекта находились вопросы назначения (до 1906 г. он назначал комиссаров городов численностью менее 6 тыс. жителей без доклада правительству, в более крупные города комиссаров назначал министр внутренних дел из числа кандидатов, представленных префектом), перемещения, увольнения и служебной дисциплины. Представитель центральной власти (префект) и центральная полицейская власть (управление общей безопасности постепенно сосредоточило в своих руках вопросы набора, подготовки, перемещения по службе и увольнения комиссаров) не осуществляли постоянного руководства деятельностью начальников муниципальной полиции. При необходимости они могли разрешать конфликты между комиссаром и мэром, возникавшие чаще всего по вопросам финансирования полиции <7>. В ведении мэра находились вопросы материального обеспечения комиссара: по его представлению муниципальный совет мог предоставить премии, дополнительные выплаты на наем квартиры, ее отопление и т. п., решить вопрос о пенсии. Именно мэр осуществлял повседневное руководство полицией. Вместе с тем комиссар в своей профессиональной деятельности оставался достаточно автономным, что было обусловлено значительным увеличением подразделений муниципальной полиции и усложнением ее задач. Комиссар муниципальной полиции, выступая одновременно как агент государства и агент территориальной общности, оказывался в состоянии неустойчивого равновесия, что в зависимости от обстоятельств заставляло его либо отдавать предпочтение выполнению задач, поставленных центральными органами власти, либо выполнять указания органов муниципального управления. В силу разных обстоятельств комиссары предпочитали выступать в роли представителей государства. Это желание совпадало со стремлением центральных властей превратить их в свою опору: "Правительство пользуется обдуманно центральным комиссаром, чтобы подорвать или по крайней мере ослабить враждебный муниципалитет" <8>. Уже в 1880-е годы комиссары выступили активными сторонникам идеи "огосударствления" полиции, чему активно сопротивлялись муниципальные власти. В 1911 г. проект "этатизации" полиции всех городов численностью более 10 тыс. был подготовлен бывшим комиссаром полиции С. Энньоном, по инициативе которого в 1905 г. была создана профессиональная ассоциация комиссаров полиции (L'Amicale professionnelle des commissaires de police) <9>. Эта реформа активно продвигалась союзом комиссаров полиции на протяжении нескольких десятилетий и была осуществлена в 1941 г. <10>. Закон от 23 апреля 1941 г., основываясь почти полностью на предложениях профсоюза комиссаров полиции 1911 г. <11>, распространил модель "государственных полиций" на все города численностью более 10 тыс. жителей. Все полицейские службы были подчинены Министерству внутренних дел. Централизация полицейских служб казалась в то время залогом модернизации полицейской системы, рационализации ее функционирования, профессионализации полицейского корпуса и обеспечения республиканских ценностей. По словам Ж. Дарна, председателя комиссии по подготовке Закона о муниципальной полиции 1999 г., "огосударствление полиции было инструментом ее растущей и непрерывной модернизации и эффективности. Даже если эта цель кажется сегодня не вполне реализованной, это позволило обеспечить в вопросе предоставления услуг безопасности относительное равенство граждан" <12>. -------------------------------- <6> Cindric O. Указ. соч. С. 18. <7> Там же. P. 127. <8> Tanguy J.-F. Autorite de l'Etat et libertes locales // Maintien de l'ordre et polices en France et en Europe au XIXe. Paris, Creaphis, 1987. P. 178. <9> Berliere J.-M. La loi du 23 avril 1941 portant organisation generale des services de police en France. URL: http: //www. crimino-corpus. cnrs. fr/ article335.php. <10> Berliere J.-M. La loi du 23 avril 1941 portant organisation generale des services de police en France. URL: http: //www. crimino-corpus. cnrs. fr/ article335.php (дата обращения - 22.12.2008). <11> Berliere J.-M. La loi du 23 avril 1941 portant organisation generale des services de police en France. URL: http: //www. crimino-corpus. cnrs. fr/ article335.php (дата обращения - 29.04.2009). <12> Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la legislation et de l'administration generale de la republique sur le projet de loi (n 815) relatif aux polices municipales, par M. Jacky Darne. URL: http: //www. assemblee-nationale. fr/ 11/ rapports/ r0857.asp (дата обращения - 24.01.2009).

Таким образом, профессиональные объединения сотрудников полиции, отстаивая собственные интересы, первыми выдвигали и инновационные модели полицейской деятельности в целом. Первые инициативы по созданию специальной профессиональной подготовки принадлежали также полицейским профсоюзам <13>. -------------------------------- <13> Berliere J.-M. Le monde des polices en France. 1996. P. 74.

Закон от 1 июля 1901 г. разрешил гражданам Франции свободно объединяться в ассоциации, что благоприятствовало их развитию в полицейской среде, поскольку теперь для их образования сотрудникам полиции не требовалось получать разрешение руководства. Несмотря на сильнейшее сопротивление властей, опасавшихся вовлечения полицейских в политическую деятельность, особенно в столице, их ассоциации постепенно развивались в сторону настоящих профессиональных союзов. С приходом в 1920-е годы к власти блока левых партий, декларировавших свою поддержку полицейскому синдикализму, ассоциации стали преобразовываться в профсоюзы, т. е. такие организации, которые непосредственно создаются с целью представительства и защиты социально-трудовых прав и интересов его членов. Личный состав Парижской префектуры полиции организовался в Главный синдикат (Syndicat General du Personnel de la Prefecture de Police - SGPP). В 1925 г. создан Главный синдикат полиции (Syndicat General de la Police). Диалог полицейских профсоюзов с властью, особенно плодотворный в 1920-е годы, и в период после победы в 1936 г. Народного фронта способствовал осуществлению многих реформ, касающихся как условий и оплаты труда полицейских, так и полицейского управления в целом, но не завершился юридическим закреплением статуса полицейских профсоюзов. В период с 1940 по 1945 г. деятельность профсоюзов в полиции была запрещена. Закон от 19 октября 1946 г., определивший положение государственных служащих, признал за ними (ст. 6) право образования профсоюзов и определил порядок их регистрации <14>. Статья 20 ввела принцип совместного управления в деятельность государственных учреждений. На центральном уровне (министерства), на уровне департамента и на уровне конкретного учреждения предусматривалось создание административных паритетных комиссий, которые в равной пропорции включали представителей администрации, назначенных Министерством, и представителей от профсоюзов, избранных сотрудниками. Это соуправление институционализировано и в национальной полиции, где комиссии низового уровня принимают решения, касающиеся назначения на должность, любого изменения, понижения и продвижения по службе, применения дисциплинарных взысканий и т. д. Профсоюзы постепенно приобрели значительное влияние на деятельность комиссий, так, степень вовлечения французских полицейских в профсоюзное движение высока, в настоящее время три четверти сотрудников являются членами профсоюзов. Выборы в эти комиссии, так называемые профессиональные выборы, показывают влияние профсоюзов, которых во Франции достаточно много <15>. Это соуправление представлено и на центральном уровне: процесс выработки управленческих решений Министерством внутренних дел предполагает согласование, переговоры с профсоюзами, прежде всего с консультативной комиссией, в состав которой входят представители самых влиятельных профсоюзов. Ж.-Л. Любе дель Бейль, оценивая сложившееся положение неоднозначно, приводит для его характеристики слова чиновника Министерства, сказанные еще в 1980 г., но сохраняющие свою актуальность: "Министры внутренних дел имеют особые отношения со всеми профсоюзными руководителями, они не имеют возможности управлять полицией без постоянного и напряженного диалога с профсоюзами" <16>. -------------------------------- <14> Loi no 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut general des fonctionnaires. URL: http: //www. ladocumentationfrancaise. fr/ dossiers/ fonction-publique/ loi-46-2294.shtml (дата обращения - 24.01.2009). <15> Loubet Del Bayle J.-L. Le syndicalisme policier en France // Revue internationale de criminologie et de police technique et scientifique. 2007. N 2. P. 227. <16> Там же.

В 1948 г. были введены важнейшие ограничения для полицейских профсоюзов - им было запрещено принимать участие в забастовках. В этом же году был создан Независимый национальный синдикат полиции (SNIP-CRS). Через год - Национальный профсоюз полицейских в форме (SNPT). В начале 1950-х годов появился новый профсоюз - FO Police. В 1969 г. ряд профсоюзов (SGP, SNIP, SNPT) объединились и создали Независимую федерацию полицейских профсоюзов (FASP). Каждый из профсоюзов, вступивших в федерацию, работал в своей географической нише: SGP - в столичном регионе, SNPT - в провинциальных городах, SNIP - в сельских районах Франции. В течение двадцати лет федерация имела огромное влияние, смогла добиться радикального улучшения условий труда полицейских. В 1980-е годы ни одна реформа полиции не проводилась без поддержки FASP. Закон о модернизации полиции от 7 августа 1985 г. <17> представлял собой практическое воплощение проекта FASP под названием "Комиссариат 2000". FASP опубликовала livre blanc и представила свое видение реформы полиции. Реформы полиции 1995 г., 2004 г. также широко заимствовали положения разработанной федерацией в 1990-е годы концепции развития полиции. В 1996 г. были изменены условия проведения первого тура профессиональных выборов, так как профсоюзы не могли в них участвовать, если не входили в состав крупной федерации, то они более активно стали объединяться в конфедерации, альянсы и т. д. В 1997 г. FASP была распущена, а большая часть профсоюзов, входивших в нее, создали Национальный союз независимых профсоюзов полиции (Union Nationale des syndicats Autonomes de la Police - UNSA-Police), придерживавшийся, так же как и предшествующая федерация, левой политической ориентации. В 2003 г., когда Национальный профсоюз полицейских в форме (SNPT) покинул UNSA-Police, впервые в истории полицейского профсоюзного движения Франции "левые" профсоюзы в результате профессиональных выборов потерпели поражение. В 2004 г. Национальный союз независимых профсоюзов полиции был преобразован в единый профсоюз и изменил название - UNSA-Police Le Syndicat Unique. В последующие годы он отчасти восстановил свое влияние. Если UNSA Police - это "левый" профсоюз рядовых полицейских, то вторым по популярности среди этого сегмента полицейского корпуса стал проправительственный Alliance. Профсоюзы комиссаров полиции являются влиятельными в административных кругах не в силу своей численности, а в силу высокого профессионального статуса его членов. Ведущий среди них, существующий с 1925 г., - Профсоюз комиссаров и высших чинов полиции (SCHFPN). Офицеры полиции объединены на сегодняшний день в два профсоюза, представляющие вместе 97% офицерского состава (Национальный профсоюз офицеров полиции - SNOP и Synergie-officiers). -------------------------------- <17> Loi no 85-835 du 7 aout 1985 relative a la modernisation de la police nationale. URL: http: //www. legifrance. gouv. fr/ jopdf/ com-mon/ jo_pdf. jsp? numJO= 0&dateJO= 19850808&numTexte= &pageDebut= 09046&pageFin= (дата обращения - 20.05.2009).

Характеризуя современное состояние профсоюзного движения в полиции, известный французский социолог Ж.-Л. Любэ дель Бейль выделил несколько его особенностей. Во-первых, "это профсоюзное движение является исключением во французском профсоюзном движении, которое тоже является исключением. Французский специфика заключается в том, что доля наемных работников, являющихся членами профсоюза, составляет менее 10%. В этом контексте полиция стала профессиональной средой, где уровень синдикализации наиболее высокий - около 70% персонала Национальной полиции" <18>. Во-вторых, полицейские профсоюзы в своей деятельности автономны и изолированы и от других профсоюзов, и от единых профсоюзных национальных организаций. В-третьих, это чрезвычайно раздробленное профсоюзное движение, распадающееся на десяток организаций в соответствии с территориальным признаком, политической ориентаций, историческими корнями. В-четвертых, в силу этой раздробленности и конкуренции, которая существует среди профсоюзов, полицейская администрация достаточно успешно их контролирует, оказывая поддержку то одной, то другой. В-пятых, конкуренция между профсоюзами приводит к необходимости менять стратегию и тактику действий, что зачастую вызывает несовпадение реальных действий с официальной позицией организации <19>. -------------------------------- <18> Loubet Del Bayle J.-L. Le syndicalisme policier et les citoyens: l'archipel francais // La police et lescitoyens. C. 1; URL: http: //www. cicc. umontreal. ca/ activites_publiques/ colloques/ police_citoyens/ texte_conferenciers/ (дата обращения - 19.05.2009). <19> Loubet Del Bayle J.-L. Le syndicalisme policier en France // Revue internationale de criminologie et de police technique et scientifique. 2007. N 2. P. 228 - 229.

История полиции Франции содержит немало примеров, когда профессиональные организации сотрудников полиции выступили инициаторами масштабных реформ полицейской системы. Профсоюзное движение комиссаров полиции способствовало реформе огосударствления муниципальных полиций накануне Второй мировой войны, в немалой степени благодаря FASP началась разработка деонтологии профессии в 1980-е годы. Профсоюзы нередко выступали в качестве силы, тормозящей или даже блокирующей правительственные мероприятия, если они приводят к ухудшению положения полицейских, как это произошло в связи с реформой "близкой полиции" начала 2000-х годов. Но наиболее важным является то, что они, являясь своеобразным посредником между обществом и полицией, стали инструментом организации широкого обсуждения вопросов безопасности. Определение безопасности в качестве цели общественной политики требует от общества выработки согласованного решения о степени безопасности, признанной достаточной, а значит, о затратах на обеспечение безопасности. Речь идет и о материальных ресурсах общества, которые нельзя будет направить в другие сферы, и об изменении баланса между отраслями власти в сторону усиления исполнительных органов, и об ограничении некоторых прав и свобод личности. Ведь противоречие между правами человека и обеспечением общественной безопасности, актуализированное современными угрозами безопасности, имеет имманентный характер. Общественное согласие по этому вопросу принципиально, так как обеспечивает готовность членов общества брать на себя эти затраты, без чего невозможна эффективная полицейская деятельность

Название документа