Институт апелляции в административно-юрисдикционном процессе Украины: доктринальный, нормативный и правоприменительный аспекты

ИНСТИТУТ АПЕЛЛЯЦИИ В АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОМ ПРОЦЕССЕ УКРАИНЫ: ДОКТРИНАЛЬНЫЙ, НОРМАТИВНЫЙ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ

Т. А. КОЛОМОЕЦ, П. С. ЛЮТИКОВ

Коломоец Татьяна Александровна, декан юридического факультета Запорожского национального университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Украины.

Лютиков Павел Сергеевич, заместитель декана юридического факультета Запорожского национального университета, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена анализу теоретических, нормативных и правоприменительных аспектов апелляции в административно-юрисдикционном процессе как сферы ее объективизации. По результатам проведенного исследования выделены проблемные аспекты и сформулированы пути их решения.

Ключевые слова: административно-юрисдикционный процесс, апелляция, кодифицированные акты, производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам граждан, дисциплинарное производство.

Institute of appellation in administrative-jurisdiction procedure of Ukraine: doctrinal normative and law application aspects T. A. Kolomoecz, P. S. Lyutikov

The article is devoted the analysis of theoretical, normative and legal using aspects of appeal in administratively jurisdiction process as spheres of its object union. As a result of the conducted research the aspects of problems are selected and the ways of their decision are formulated.

Key words: administrative-jurisdiction procedure, appellation, codification acts, proceeding on the cases of administrative violations, proceeding on petitions of citizens, disciplinary proceeding.

Как свидетельствует современная правоприменительная практика, составляющие административно-юрисдикционного процесса как своеобразного правового феномена сферы объективизации защиты прав и свобод человека и гражданина, в первую очередь во взаимоотношениях с органами публичной администрации и ее должностными лицами, требуют своего нормативного урегулирования в четком соответствии с обновленной - "человекоцентристской" концепцией административно-правовой науки, которая призвана обеспечивать права и свободы человека в сфере публично-правовых отношений на Украине. Стоит отметить, что в процессе разработки новых кодифицированных актов в этой сфере, в частности Кодекса Украины об административных проступках (далее - КоАП Украины), Административно-процедурного кодекса, новой редакции Закона Украины "О государственной службе" и других актов, актуализируется фундаментальная научно-исследовательская работа, направленная на устранение возможных противоречий и несогласованностей в законодательстве по соответствующим вопросам. Именно институт апелляции как гарантия соблюдения конституционных прав человека требует глубоких научных исследований, целью которых должна стать оптимизация и повышение эффективности апелляционного механизма и института обжалования в целом в административно-юрисдикционном процессе. Все это, в контексте реформирования общих принципов административного процесса на современном этапе, предопределяет необходимость пересмотра и принципов апелляции в соответствующей составляющей административного процесса и существенно актуализирует необходимость научного исследования этой проблематики. Целью статьи является анализ теоретических, нормативных и правоприменительных аспектов апелляции в административно-юрисдикционном процессе как сферы ее объективизации, определение проблемных аспектов и поиск путей их решения. Непосредственно проблематике института апелляции в рамках административно-юрисдикционного процесса внимание ученых-юристов, к сожалению, не уделялось. В основном их усилия концентрируются на исследовании общих положений административного процесса, его юрисдикционной составляющей и ее особенностях, в разрезе изучения которых и исследуются, достаточно фрагментарно, лишь отдельные принципы апелляции. Следует упомянуть украинских и российских ученых-административистов, которые в той или иной мере исследовали общую проблематику административного процесса и его составляющих, работы которых и были положены в основу данного научного исследования: В. Б. Аверьянова, Н. В. Александрову, О. Ф. Андрийко, О. М. Бандурку, А. А. Банчука, Д. Н. Бахраха, В. Н. Бевзенка, Ю. П. Битяка, И. Л. Бородина, А. С. Васильева, С. В. Ващенко, И. П. Голосниченка, В. М. Горшенева, Е. В. Додина, С. В. Кивалова, Л. В. Коваля, Ю. М. Козлова, В. К. Колпакова, Т. А. Коломоец, А. Т. Комзюка, И. Б. Колиушко, О. В. Кузьменко, Р. А. Куйбиду, Д. Н. Лукьянца, А. И. Миколенко, В. Г. Перепелюка, Г. И. Петрова, В. Г. Полищука, Л. Л. Попова, Н. Г. Салищеву, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, Н. Ф. Стахурского, В. С. Стефанюка, Н. М. Тищенко, А. П. Шергина и других. Анализ основных взглядов ученых-юристов относительно сущности и структуры административно-юрисдикционного процесса как сферы объективизации свидетельствует об их разнообразности и разновекторности. Приверженцами классического подхода являются А. М. Бандурка и Н. М. Тищенко, которые среди признаков административной юрисдикции выделяют: наличие правового спора (правонарушение), детальное процессуальное оформление; состязательность процедуры; обязательность принятия итогового юридического акта; многообразие правоприменительных органов. При этом к административно-юрисдикционным производствам ученые-юристы относят: производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам граждан, дисциплинарное производство <1>. -------------------------------- <1> Бандурка А. М. Административный процесс: Учебник для вузов / А. М. Бандурка, Н. М. Тищенко. К.: Литера ЛТД, 2001. С. 17 - 18.

И. Л. Бородин в своей монографии "Административно-юрисдикционный процесс" придерживается такой же точки зрения, раскрывая понятие "административно-юрисдикционное производство" как урегулированные нормами права действия участников административно-юрисдикционного процесса по решению конкретных дел, возникающих в процессе административно-юрисдикционных отношений. К таковым он относит дисциплинарное производство, производство по жалобам граждан, производство по делам об административных правонарушениях <2>. При этом административное судопроизводство, отмечает И. Л. Бородин, не охватывается понятием "административно-юрисдикционный процесс" <3>. -------------------------------- <2> Бородiн I. Л. Адмiнiстративно-юрисдикцiйний процес: Монографiя. К.: Алерта, 2007. С. 11, 39. <3> Там же. С. 40.

Э. Ф. Демский в целом поддерживает традиционный взгляд относительно понимания и структуры административно-юрисдикционного процесса, дублируя признаки административной юрисдикции, предложенные А. М. Бандуркой и Н. М. Тищенко, и отмечает, что административная юрисдикция - это определенная действующим законодательством компетентность (совокупность полномочий) органов публичной администрации (должностных лиц) осуществлять свои функции в сфере публичного управления и рассматривать любые административные дела в определенной административными актами административно-процессуальной форме, принимать по ним решения с применением в необходимых случаях мер административного принуждения <4>. Хотя тем самым Э. Ф. Демский противоречит тем признакам административно-юрисдикционного процесса, на которые он ссылается. Потому сформулированное Э. Ф. Демским определение административной юрисдикции больше подпадает по признакам под административный процесс в целом. -------------------------------- <4> Демський Е. Ф. Адмiнiстративне процесуальне право Украiни: Навчальний посiбник. К.: Юрiнком iнтер, 2008. С. 139.

А. И. Миколенко уточняет, что Д. Н. Бахрах в административно-юрисдикционном процессе выделяет производство по жалобам об административных правонарушениях, производство по применению мер административного пресечения, дисциплинарное производство, А. С. Васильев - производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам <5>. Достаточно интересной является позиция В. К. Колпакова, которую, кстати, и поддерживает А. И. Миколенко <6>. В своей монографии "Административно-деликтный правовой феномен" В. К. Колпаков отмечает, что административная юрисдикция, в отличие от гражданско-правовой, уголовно-правовой, дисциплинарной, делится на три вида: административно-регулятивную (установленную законодательными актами компетентность органа (должностного лица) рассматривать и решать административные дела, которые возникают в сфере публичного управления позитивного характера), административно-судопроизводственную (установленную законодательством компетентность административных судов по решению административных споров) и административно-деликтную (установленную законодательством компетентность органов (должностных лиц), судов по рассмотрению и решению дел об административных правонарушениях и применении административных взысканий) <7>. -------------------------------- <5> Миколенко А. И. Административный процесс и административная ответственность: Учеб. пособие. Харьков: Одиссей, 2004. С. 117 - 118. <6> Там же. <7> Колпаков В. К. Адмiнiстративно-делiктний правовий феномен / Нацiональна академiя внутрiшнiх справ Украiни. К.: Юрiнком iнтер, 2004. С. 380 - 381.

По мнению И. П. Голосниченко и Н. Ф. Стахурского, административно-юрисдикционный процесс - это процессуальная деятельность государственных органов и органов местного самоуправления относительно решения административно-правовых споров и реализации административной ответственности за нарушение норм материально-административного права. Другой составляющей административного процесса И. П. Голосниченко и Н. Ф. Стахурский называют административно-процедурную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в случае выполнения последними делегированных государством исполнительных функций. Непосредственно к административно-юрисдикционной составляющей они относят решение административных споров и применение мер административного принуждения. При этом И. П. Голосниченко и Н. Ф. Стахурский отмечают ошибочность подхода, характерного для советской науки административного права, в соответствии с которым понятие и содержание административной юрисдикции связываются лишь с рассмотрением дел об административных правонарушениях <8>. В свою очередь, коллектив авторов учебника "Административный процесс Украины" под общей редакцией А. Т. Комзюка, отмечает, что административный процесс - это правовая категория, которая имеет место исключительно в пределах деятельности специального органа (административного суда), а административная процедура - правовая категория только внесудебного характера <9>, при этом административная процедура, по мнению ученых, - это установленный законодательством порядок рассмотрения и решения административных дел субъектами публичной администрации. Более того, в своих последующих трудах эти же ученые-административисты настаивают на целесообразности формирования исключительно судебной доктрины административно-процессуального права, одной из предпосылок которой является учение об административной юстиции. Такой вывод они формулируют, исходя из содержания административной юстиции <10>. Подобный подход является не совсем оправданным, поскольку административный процесс включает в себя и внесудебную деятельность (например, дисциплинарное производство, производство по жалобам граждан и т. п.). И вообще, если рассматривать административный процесс именно таким образом, то к какой из предложенных выше категорий можно отнести административно-деликтное производство? А. А. Селиванов в фундаментальном научном труде "Правовая система Украины: история, состояние и перспективы" разграничивает административное судопроизводство и административный процесс. В частности, он отмечает, что достаточно сложными являются случаи, когда административное судопроизводство конкурирует с административным процессом. Кроме того, он предлагает предпосылки для нового толчка теоретической мысли относительно развития административного судопроизводства в структуре административного процесса <11>, с чем, собственно говоря, следует согласиться. -------------------------------- <8> Голоснiченко I. П. Адмiнiстративний процес: навч. посiб. / За заг. ред. д. ю.н., проф. I. П. Голоснiченка. К.: ГАН, 2003. С. 22 - 27. <9> Комзюк А. Т. Адмiнiстративний процес Украiни: Навч. посiб. / А. Т. Комзюк, В. М. Бевзенко, Р. С. Мельник. К.: Прецедент, 2007. С. 53. <10> Комзюк А. Т. Адмiнiстративна юстицiя в Украiнi: Навчальний посiб. / Г. О. Пономаренко, А. Т. Комзюк, В. М. Бевзенко, Р. С. Мельник. К.: Прецедент, 2009. С. 95 - 96. <11> Правова система Украiни: iсторiя стан та перспективи: Т. 2: Конституцiйнi засади правовоi системи Украiни i проблеми ц вдосконалення / За заг. ред. Ю. П. Битяка. Харкiв: Право, 2008. С. 383.

Таким образом, анализ административно-правовой литературы позволяет выделить такие признаки административной юрисдикции, которые позволяют отличать ее от неюрисдикционных производств: наличие спора; детальное процессуальное оформление, состязательность процедуры, обязательное принятие итогового решения, широкий круг уполномоченных органов. Именно с учетом этих признаков к административно-юрисдикционной составляющей административного процесса вполне логично следует относить такие производства: административно-деликтное производство (определяет порядок привлечения к административной ответственности лиц, виновных в совершении административных проступков); дисциплинарное производство (определяет порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих); производство по жалобам лиц (регулирует процесс обжалования юридическими и физическими лицами действий (бездеятельности), решений государственных органов, органов местного самоуправления и т. п.), административно-судопроизводственный процесс (рассмотрение административного дела в порядке административного судопроизводства). При этом в последнее время в юридической литературе все чаще встречаются предложения относительно выделения в административно-юрисдикционном процессе, правда, с определенными предостережениями, исполнительного производства. Усматривается, что такие выводы являются достаточно логичными, поскольку исполнительное производство является завершающей стадией всего процесса (производства) по рассмотрению конкретного дела. При таких обстоятельствах действительно можно вести речь о том, что исполнительное производство следует относить к административно-юрисдикционному процессу, однако рассматривать его нужно не как самостоятельный составной элемент последнего, а в первую очередь лишь как определенную стадию соответствующего производства - административно-судопроизводственного или административно-деликтного. Административно-юрисдикционное производство характеризуется определенной стадийностью. В административно-правовой литературе принято выделять такие стадии административной юрисдикции: возбуждение производства по делу, рассмотрение дела, принятие решения по результатам рассмотрения, обжалование и пересмотр решения (апелляция) и выполнение. Апелляция при этом рассматривается как факультативная, необязательная стадия, хотя недооценивать ее нельзя. Исследование института апелляции в административно-юрисдикционном процессе предполагает учет ее признаков. Таковыми является: 1) основание обжалования - несогласие апеллянта с определенным решением, действием или бездеятельностью соответствующего субъекта правоотношений (как-то: орган государственной власти или орган местного самоуправления, суд, орган, уполномоченный рассматривать дело об административном правонарушении, и т. п.); 2) апеллянтом выступает лицо, которое считает, что принятое решение, совершенное действие или бездеятельность соответствующего субъекта нарушают его права и законные интересы или принятое решение (постановление) не отвечает требованиям материального и процессуального законодательства; 3) апелляция подается в вышестоящий орган соответствующей юрисдикции, который уполномочен рассматривать дело и решать его; 4) предметом обжалования выступают акты, решения, действия или бездеятельность соответствующих субъектов, которые, по мнению апеллянта, нарушают его права и охраняемые законом интересы, или принятое решение (постановление) не соответствует нормам материального или процессуального права; 5) выполнение обжалуемого решения или принятого акта, как правило, приостанавливается на время рассмотрения апелляции; 6) институт апелляции регулируется широким спектром нормативно-правовых актов, в частности: Кодексом административного судопроизводства Украины (далее - КАС Украины), Кодексом Украины об административных правонарушениях, Законом Украины от 2 октября 1996 г. "Об обращении граждан", Законом Украины от 21 декабря 2000 г. "О порядке погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетами и государственными целевыми фондами" и т. д. Все эти признаки находят свое проявление с определенной особенностью и в административно-юрисдикционном процессе, его составляющих. Институт апелляции в рамках деликтной составляющей предусматривает как административный, так и судебный порядок обжалования постановления о применении административного взыскания. При этом так называемая судебная апелляция на постановление суда о наложении взыскания является новым институтом для производства, который был внедрен в конце 2008 г. путем внесения соответствующих изменений в КоАП Украины (в частности, в ст. 294). Модернизация судебного порядка апелляции главным образом была связана не только с необходимостью реформирования института привлечения к административной ответственности за деликты, связанные с нарушением Правил безопасности дорожного движения, но и с обеспечением защиты прав и законных интересов лица, принятием КАС Украины и необходимостью приведения действующего законодательства, в том числе и административно-деликтной его составляющей, в соответствие с положениями Конституции Украины. В частности, с п. 8 ст. 129 Основного Закона, в соответствии с которым одним из основных принципов судопроизводства является обеспечение апелляционного и кассационного обжалования решения суда. Достаточно интересными в этом смысле являются статистические данные Верховного Суда Украины, отображающие возрастающую динамику использования апелляционного способа обжалования. Так, к примеру, председатели апелляционных судов и их заместители (в данном случае уместно отметить, что до внесения соответствующих изменений в КоАП Украины непосредственно апелляционного порядка обжалования постановлений местных судов о наложении административных взысканий не предусматривалось, а существовал лишь институт отмены таких постановлений председателями и заместителями вышестоящих судов) в I полугодии 2008 г. рассмотрели 10,8 тыс. представлений прокуроров и жалоб от лиц на постановления местных судов по делам об административных правонарушениях <12>. После же введения в сентябре 2008 г. судебного порядка обжалования постановлений суда о наложении административных взысканий за три последних месяца 2008 г. (октябрь, ноябрь и декабрь) судьями судебных палат апелляционных судов по уголовным делам (а именно таким образом теперь происходит пересмотр обжалуемых постановлений) было рассмотрено приблизительно 19,5 тыс. жалоб на постановления местных судов по делам об административных правонарушениях, что почти в два раза больше, чем за I полугодие 2008 г. -------------------------------- <12> Анализ работы судов общей юрисдикции в I полугодии 2008 г. [Электронный ресурс]. URL: http:// www. scourt. gov. ua/ clients/ vs. nsf.

В дисциплинарном производстве относительно государственных служащих, так же как и в административно-деликтном производстве, предусмотрены институты судебного и административного порядка обжалования решения о наложении дисциплинарного взыскания вышестоящему должностному лицу или органу. Апелляция в таком производстве регламентируется нормами административно-процессуального права, поскольку между сторонами этого производства возникает публично-правовой спор, а сами стороны являются участниками публично-правовых отношений. При этом в случае избрания государственным служащим судебного способа обжалования указанная стадия автоматически подпадает под признаки административно-судопроизводственного процесса и последующие действия на этой стадии всех субъектов осуществляются не по правилам дисциплинарного производства, а исключительно в порядке административного судопроизводства. Другими словами, подача государственным служащим административного иска об обжаловании решения о наложении на него дисциплинарного взыскания является основанием для возбуждения административного дела, которое является начальной стадией другого юрисдикционного процесса - административного судопроизводства. При этом административный порядок (представление жалобы вышестоящему органу или должностному лицу) обжалования государственным служащим мер дисциплинарной ответственности, которые применены относительно него, осуществляется непосредственно по правилам дисциплинарного производства, которые закреплены специальными нормативно-правовыми актами (дисциплинарные уставы, положения, приказы и т. д.). Производства по жалобам лиц вообще можно рассматривать как самостоятельный институт апелляции в рамках административно-юрисдикционного процесса, а среди его стадий следует выделять отдельную процедуру - апелляцию на решение по результатам рассмотрения жалобы. То есть институт апелляции в пределах этого производства является сложно структурированным, который характеризуется, так сказать, "двухэтапностью" процессуальной деятельности по обеспечению прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере публично-правовых отношений. Если вести речь об апелляции в административном судопроизводстве, то следует отметить ее детальную регламентацию в главе I раздела IV КАС Украины, что в целом достаточно положительно влияет на правоприменение. Хотя отдельные нормы все же нуждаются в своей оптимизации. Общий обзор апелляции в указанных производствах в целом дает основания говорить о необходимости дальнейшего усовершенствования ее механизма (особенно в административно-деликтном производстве и в производстве по жалобам лиц). В частности, необходимо внести изменения в КоАП Украины, которые призваны урегулировать принципы апелляции в административно-деликтном процессе (в частности, расширить круг лиц, которые имеют право на апелляционное обжалование; предоставить потерпевшему, наряду с лицом, относительно которого вынесено постановление, возможность подачи заявления о возобновлении срока на обжалование в случае его пропуска; модифицировать порядок исчисления такого срока с целью обеспечения реализации права лица на обжалование; привести в соответствие нормы КАС Украины и КоАП Украины относительно порядка судебного обжалования постановлений о наложении административных взысканий; предусмотреть отдельные статьи, которые устанавливают требования к апелляционной жалобе, основания для отмены или изменения постановления, уточнение положений относительно полномочий апелляционного суда по результатам рассмотрения дела и т. д.). Кроме того, предлагается нормативные основы производства по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц закрепить в рамках одного кодифицированного нормативно-правового акта. Таким образом, все вышеизложенное позволяет сформулировать определение апелляции в административно-юрисдикционном процессе как законодательно урегулированного порядка обжалования физическим или юридическим лицом (апеллянтом) в вышестоящий орган соответствующей юрисдикции, пересмотра таким органом актов, решений, действий или бездеятельности соответствующих субъектов, которые, по мнению апеллянта, нарушают его права и охраняемые законом интересы, или решения (постановления), принятого на основании неправильного и неполного установления фактических обстоятельств дела или на основании несоответствия решения требованиям материального и процессуального права, с целью обеспечения защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, обеспечения права на судебную защиту и соблюдения принципа законности и правопорядка. В перспективном украинском законодательстве, направленном на закрепление принципов административно-юрисдикционного процесса, в целом предполагается достаточно содержательное урегулирование конституционного права лица на обжалование решений, действий и бездеятельности органов публичной администрации. К примеру, положительно следует оценить нормопроектную работу разработчиков проекта Административно-процедурного кодекса Украины N 2789 от 18 июля 2008 г., в первую очередь в стремлении унифицировать нормы, определяющие принципы административного обжалования как для физических, так и для юридических лиц. Кроме того, заслуживают поддержки и соответствующие нормы проекта Закона Украины "О государственной службе", разработанного Главным управлениям государственной службы Украины, которые направлены на детальную и унифицированную регламентацию административного порядка обжалования решений органов публичной администрации о применении дисциплинарных взысканий к государственным служащим. Вместе с тем нельзя позитивно оценить результаты соответствующей законопроектной работы в сфере апелляции в административно-деликтном процессе, поскольку ни один из разработанных проектов кодифицированного административно-деликтного акта не ориентирован на урегулирование на соответствующем уровне (например, как это предусмотрено в законодательстве Российской Федерации, Республики Казахстан и Республики Беларусь) указанных вопросов. Все это и предопределяет необходимость концентрации научных исследований и нормативных усилий именно в этой сфере общественных отношений с целью надежного обеспечения прав и свобод человека.

Название документа