Методологические основы антикоррупционного мониторинга в криминологическом значении

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АНТИКОРРУПЦИОННОГО МОНИТОРИНГА В КРИМИНОЛОГИЧЕСКОМ ЗНАЧЕНИИ

И. В. СТОРОЖЕНКО

Стороженко И. В., ведущий научный сотрудник НИИ Российской правовой академии Минюста России.

Статья посвящена методологическим основам антикоррупционного мониторинга, дается понятие антикоррупционного мониторинга, раскрываются его цели и задачи.

Ключевые слова: коррупция, мониторинг, антикоррупционный мониторинг.

The article is devoted to the methodological bases of anti-corruption monitoring, given the notion of anti-corruption monitoring reveals its goals and objectives.

Понятие мониторинг (от английского monitoring - отслеживание, имеющего латинский корень - monitor - надзиратель, надсмотрщик) стало широко использоваться во второй половине XX века. В современной политической, социологической, юридической и экономической специальной литературе используются самые различные определения мониторинга. Их общий смысл сводится к обозначению мониторинга как системы регулярного (с заданной периодичностью) сбора информации, ее анализа и оценки с использованием заранее выбранных индикаторов за состоянием каких-либо процессов. До 80-х годов прошлого столетия мониторинг применялся в естественных науках и получил широкое распространение в метеорологии, экологии. С середины 80-х годов мониторинг начал активно входить в общественные науки, обозначая систему отслеживания социальных процессов с целью своевременного выявления неблагоприятных тенденций и предупреждения нежелательных событий. В энциклопедических словарях можно встретить и более развернутые описания "мониторинга", представляющего собой систему сбора и обработки информации, используемой для улучшения процесса принятия решения, а также для информирования общественности (как инструмент обратной связи в целях реализации проектов, оценки стратегий или выработки политики в той или иной сфере жизнедеятельности). В таком содержании мониторинг выполняет несколько функций: - выявляет текущее состояние, тенденции и вектора изменения исследуемых процессов и явлений, в отношении которых предполагается разрабатывать программу действий на будущее; - устанавливает связи с различными элементами исследуемой среды, формируя каналы обратной связи с целью получения информации о плюсах и минусах реализуемой политики, проектов или программ; - проверяет соответствие предмета исследования существующей законодательной и нормативно-правовой базе, утвержденным правилам и процедурам, контрактным обязательствам и т. д. В сфере социального управления мониторинг рассматривается как способ познавательной и предметно-практической деятельности, обеспечивающей комплексную оценку социальных ситуаций, позволяющую осуществлять эффективное прогнозирование и выработку оптимальных управленческих решений <1>. При этом выделяются следующие функции мониторинга в управлении общественными системами и процессами: -------------------------------- <1> Кривобоков И. А. Социальный мониторинг: теоретико-методологическое обоснование, статистический анализ. М.: РАУ, 1994.

- определение состояния предмета исследования по заданным параметрам в определенных временных интервалах и выявление на этой основе динамики и направленности его развития; - выявление причинно-следственных связей и зависимостей между наблюдаемыми явлениями, а также возникающих в ходе их развития возможных дисфункций и противоречий; - прогнозирование развития исследуемых процессов на основе данных мониторинга; - информационное обеспечение постановки управленческих задач, разработки программ и проектов; - систематический контроль за ходом процессов и их коррекция в желательном для управляющей системы направлении <2>. -------------------------------- <2> Добреньков В. И., Ефимов Н. И., Нечаев В. Я. Методологические основы организации социологического мониторинга угроз информационной безопасности региона России. Ломоносовские чтения. 2002. Том 1.

Таким образом, мониторинг можно рассматривать как эффективный инструмент информационного сопровождения управленческой деятельности, в особенности если этот вид деятельности представляет собой более или менее продолжительный, характеризующийся этапами или циклами процесс. С учетом того что мониторинг все более широко применяется при анализе общественных явлений и процессов, принято выделять мониторинг, в основе которого используется конкретно-социологический инструментарий исследования. Под вниманием такого исследования могут быть криминологически значимые явления. Решающим фактором, определяющим состояние и развитие политики, экономики, социальной сферы, обеспечения прав и свобод граждан, во многом является деятельность органов власти в области противодействия коррупции. В определенном смысле здесь можно говорить о внутреннем и внешнем "аудите" деятельности органов государственной власти. И тот, и другой априори имеют как достоинства, так и недостатки и сами по себе не могут рассматриваться как универсальный и исчерпывающий инструмент мониторинга. Поэтому вряд ли уместно противопоставлять мониторинг деятельности органов власти, проводимый государственными организациями, аналогичным исследованиям, осуществляемым неправительственными и общественными структурами. Скорее следует говорить об их взаимном дополнении. Цели проведения "внутреннего" и "внешнего" мониторинга деятельности одного и того же объекта во многом зависят от задач, которые ставят перед собой субъекты мониторинга. В этой связи целями мониторинга деятельности органов власти, осуществляемого государственными организациями, обычно являются: - оценка состояния системы управления процессами и явлениями, которые находятся в компетенции проверяемых органов власти; - оценка расходования бюджетных финансовых средств и других материальных ресурсов соответствующими органами власти; - оценка компетентности руководства соответствующих органов власти, их соответствия занимаемым должностям; - контроль за выполнением планов или программ, обеспечением исполнения решений, принятых вышестоящими органами власти, соблюдением требований законодательства; - подготовка предложений по возможной корректировке существующих планов и программ; - создание механизмов, направленных на предупреждение негативных последствий деятельности соответствующих органов власти; - разработка на основании результатов проведенного мониторинга рекомендаций по повышению эффективности деятельности соответствующих органов власти; - совершенствование механизмов обратной связи между нижестоящими и вышестоящими органами власти. Мониторинг, осуществляемый негосударственными организациями, предполагает достаточно системное описание деятельности органов власти, проводимое с целью обнаружения тех или иных нарушений в деятельности органов власти, например нарушения прав граждан, неэффективного расходования бюджетов, неисполнения решений вышестоящих органов власти, обещаний избранных руководителей перед выборами и т. п. На основании результатов проведенного мониторинга его организаторами могут вырабатываться рекомендации законодательного и иного характера, направленные на улучшение деятельности соответствующих органов власти, государственного или муниципального управления <3>. -------------------------------- <3> Римский В. Л. Методы мониторинга деятельности органов власти. Серия "Защита общественных интересов". Артем, 2009.

Допустимо полагать, что мониторинг органов власти, государственного или муниципального управления, проводимый правозащитными, некоммерческими и общественными организациями, является формой гражданского контроля деятельности этих органов <4>. -------------------------------- <4> Там же.

При проведении мониторинга органов власти одной из ключевых задач является получение объективных результатов, которые не будут вызывать недоверия и подозрений в предвзятости как со стороны представителей самой системы государственного управления, так и гражданского общества. С тем чтобы избежать подобных обвинений, при проведении мониторинга принято соблюдать ряд обязательных требований: - репрезентативность мониторинга, достигаемая правильным выбором объектов мониторинга, которые не только являются носителями всех значимых для целей мониторинга данных, но и представляют собой типовые элементы системы с присущими им структурными связями, что позволяет распространить результаты исследования практически на все аналогичные органы власти; - надежность мониторинга, позволяющая обеспечить устойчивость и сопоставимость его результатов при повторении мониторинга, а также провести проверку результатов мониторинга другими организациями; - аргументированность и легитимность мониторинга, предполагающая научную обоснованность используемых методик, точность передачи собранной информации и корректность выводов, сделанных по результатам исследования. Социологи выделяют следующие основные методы исследования деятельности органов власти: - изучение документов, готовящихся органами управления, включая нормативные акты, регламентирующие их деятельность; - анализ и сопоставление ключевых статистических показателей; - анализ публикаций СМИ, касающихся предмета мониторинга; - социологические исследования; - анализ типичных случаев (case studies); - проведение экспертиз. В зависимости от целей и задач мониторинга перечисленные методы могут применяться как выборочно, так и в комплексе. Разумеется, более точные и полные результаты дает мониторинг, проводимый с использованием нескольких методов. Очевидно также, что перечисленными методами наблюдения существующие методики мониторинга в социальной сфере не исчерпываются, однако отмеченные выше, не только являются общепринятыми, но и обеспечивают возможность выполнения основных требований, предъявляемых к мониторингу. Статистические показатели, характеризующие деятельность органов власти, которые аккумулируются не только в учреждениях государственной статистики, но и в других государственных структурах, располагающих контрольными и надзорными функциями, можно использовать в качестве элементов сравнительного анализа при условии, что мониторинг охватывает продолжительные временные периоды, позволяющие отслеживать тенденции. При этом, однако, организаторам мониторинга необходимо учитывать, что государственная статистика оперирует, как правило, ограниченным набором показателей, перечень которых жестко регламентирован ведомственными приказами или другими нормативными документами. По мнению В. Л. Римского, определенный консерватизм государственной статистики, организаторы мониторинга, исследующие органы управления, могут в некоторых случаях компенсировать путем введения собственных показателей деятельности этих органов <5>. С этим соображением, в особенности принимая во внимание традиционную для органов власти тягу к лукавой статистике, можно было бы согласиться, при том понимании, что показатели мониторинга будут основаны на четких критериях, достоверной информации и открыты для проверки. -------------------------------- <5> Там же.

Оценка органов власти путем анализа публикаций об их деятельности в СМИ является одним из наиболее распространенных методов мониторинга. В современных условиях при огромном разнообразии СМИ, задача проведения качественной оценки деятельности органов власти является гораздо более сложной задачей, чем представляется на первый взгляд. От правильного выбора СМИ во многом зависит качество мониторинга и соответствие его результатов основополагающим требованиям, предъявляемым к мониторингу: репрезентативности, надежности, аргументированности. Так, соблазн опереться в исследовании на оппозиционные СМИ может привести к политизированности мониторинга и серьезным искажениям результатов. Стремление взять за основу официальные СМИ априори ведет к недоверию к результатам мониторинга. Формализованные социологические методы отличаются тем, что они жестко структурированы и ориентированы на реализацию заранее разработанной программы, которая не может изменяться в ходе исследования. Одним из типичных формализованных методов является анкетирование. Анкетный опрос осуществляется по заранее разработанному вопроснику и предполагает получение ответов респондентов на вопросы, которые обычно подразделяются на закрытые и открытые. Закрытые вопросы содержат перечень вариантов ответов, и респондент обязан выбирать наиболее подходящий из предлагаемого списка либо остановиться на варианте "затрудняюсь ответить". При наличии открытых вопросов интервьюируемый предлагает свой вариант ответа. Открытые вопросы дают респондентам большую свободу выбора, но результаты такого анкетирования сложнее обрабатывать и анализировать. Формализованные методы социологических исследований в основном используются для получения количественных оценок изучаемых процессов, т. е. процентного соотношения ответов респондентов на вопросы, поставленные в ходе анкетирования. В зависимости от поставленных задач могут применяться и более сложные методы социологического анализа количественной информации: факторный, кластерный, корреляционный, регрессионный анализ. Из неформализованных методов социологических исследований наибольшее распространение получили фокус-группы, углубленное интервьюирование и экспертные интервью, когда респонденты отбираются из числа лиц, являющихся признанными специалистами по исследуемой проблеме. Фокус-группа - это беседа в небольшой группе, которую ведущий проводит по заранее разработанному сценарию, выводя участников на обсуждение выбранных для исследования тем. Для получения качественных результатов проводимых исследований к вышеупомянутым неформализованным методам принято добавлять экспертные интервью с признанными специалистами по изучаемой проблеме, которые проводятся примерно по схеме углубленного интервьюирования. Еще одним широко используемым неформализованным методом является метод исследования "конкретного случая" (от английского "case study"). В социологической науке его основателем считается французский ученый Фредерик Ле Плэ, который разработал его на примере изучения жизни отдельной семьи и взаимоотношений между ее членами. Последующее обобщение полученных данных, экстраполяция сделанных выводов на более широкие слои населения позволяет с помощью глубокого и комплексного анализа отдельного конкретного социального феномена выявить общие закономерности, присущие той или иной социальной сфере. Антикоррупционный мониторинг является на сегодняшний день относительно новым направлением социального мониторинга, что во многом объясняется объективными причинами. Основные международно-правовые документы в сфере противодействия коррупции: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенция ООН против коррупции, Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных сделок были разработаны более 10 лет тому назад. Международный мониторинг, призванный отслеживать выполнение участницами конвенций обязательств в сфере противодействия коррупции, соответственно, имеет непродолжительную историю. Принимая во внимание, что коррупция представляет собой весьма сложное социально-экономическое явление, представляющее реальную угрозу поступательному развитию общества, наличие четкого представления о ее уровне, эффективности предпринимаемых властями мер по борьбе с ней, является важнейшим условием формирования государственной антикоррупционной политики в России. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" понятие противодействие коррупции определяется как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений <6>. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 30.12.2008.

Необходимость разработки мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее причин, отмечается в Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. Принимая во внимание складывающуюся в России систему мер по противодействию коррупции, важно определиться хотя бы на операциональном понятийном уровне с важнейшим элементом политики государства - "антикоррупционным мониторингом". Под таковым предлагается понимать социально-криминологический вид деятельности органов государственной власти, направленный на непрерывный сбор, комплексную обработку и анализ информации, касающейся: - эффективности антикоррупционного законодательства и предпринимаемых государственными органами мер против коррупции; - состояния правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции; - восприятия и оценки уровня коррупции структурами гражданского общества; - разработки предложений по совершенствованию мер противодействия коррупции. Исходя из этого определения, двумя ключевыми составляющими антикоррупционного мониторинга являются исследование коррупции с точки зрения криминологии и изучение детерминации коррупции в контексте социально-политических и экономических процессов. Под методикой криминологических исследований понимается определение, данное в учебнике криминологии под редакцией академика В. Н. Кудрявцева: "...система конкретных способов, приемов, средств сбора, обработки, анализа и оценки информации о преступности, ее причинах и условиях, личности преступника, мерах борьбы с преступностью, методов криминологического прогнозирования ее развития и планирования мер борьбы с ней, реализация рекомендаций по совершенствованию практики предупреждения преступлений и возможностей оценки эффективности этой деятельности" <7>. -------------------------------- <7> Криминология: Учебник / Под ред. В. Н. Кудрявцева, В. Е. Эминова. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009.

Итогом антикоррупционного мониторинга является получение достоверных данных, характеризующих состояние коррупции и борьбы с ней на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, соответствие имеющегося антикоррупционного законодательства задачам минимизации этого явления. Антикоррупционный мониторинг должен ставить своего рода "диагноз" и обеспечивать необходимые предпосылки для последующей выработки уполномоченными органами власти необходимых мер по повышению эффективности законодательства и корректировке правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции. В соответствии с нормами основополагающих международных антикоррупционных конвенций (Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию), страны, присоединившиеся к этим международно-правовым документам, обязаны имплементировать в свое национальное законодательство содержащиеся в них положения, касающиеся криминализации коррупционных составов преступлений. Это должно обеспечивать универсальную трактовку и единые подходы, в том числе в применении санкций по одинаковым составам преступлений. Характерно, что Группа государств против коррупции (ГРЕКО) в качестве предмета 3 раунда мониторинга определила тему "криминализация коррупции". В соответствии с установленными в ГРЕКО процедурными правилами (Россия входит в эту организацию с 1 февраля 2007 г.) в процессе мониторинга группа оценщиков должна будет дать заключение о степени соответствия российского уголовного законодательства нормам, прописанным в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а также в дополнительном протоколе к этой Конвенции, касающимся целого ряда коррупционных правонарушений (активный и пассивный подкуп в частной, публичной и международной сферах). Согласно требованиям ГРЕКО, страна, проходящая мониторинг, должна не только предоставить содержащееся в национальном уголовном законодательстве определение применительно к каждому из перечисленных составов преступления, а также информацию о характере и уровне применяемых санкций, но и дать судебную статистику по каждому из вышеперечисленных коррупционных правонарушений. На сегодняшний день официальная статистика, которую ведут ГИАЦ МВД России и Судебный департамент при Верховном Суде России, охватывают лишь часть из перечисленных коррупционных составов преступлений, что затрудняет задачи проведения антикоррупционного мониторинга. Принимая во внимание, что в последние годы российское антикоррупционное законодательство претерпело качественные изменения, криминологическая составляющая мониторинга коррупции также нуждается в совершенствовании, что потребует и расширения перечня статистических показателей применительно к коррупционным правонарушениям. При анализе статистики коррупционных преступлений принято исследовать динамику следующих деяний, предусмотренных УК РФ: ст. 201 - "Злоупотребление полномочиями", ст. 204 - "Коммерческий подкуп", ст. 285 - "Злоупотребление должностными полномочиями", ст. 289 - "Незаконное участие в предпринимательской деятельности", ст. 290 - "Получение взятки", ст. 291 - "Дача взятки". Принимая во внимание, что коррупционные преступления и правонарушения не исчерпываются вышеупомянутым перечнем статей УК РФ, при проведении антикоррупционного мониторинга, применительно к его криминологической составляющей, целесообразно анализировать правоприменительную практику, касающуюся других, не уголовно наказуемых, но спряженных с криминальными формами коррупции деяниями: конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, участие юридических лиц в коррупционных правонарушениях. Следовательно, создание системы антикоррупционного мониторинга предусматривает необходимость решения нескольких задач, включая организационно-правовые и научно-методические. От качества решения этих задач будет во многом зависеть эффективность системы, а также степень доверия к результатам проводимых исследований. В этой связи важной является задача по определению (созданию) организации, на которую будут возложены функции мониторинга. Исходя из предложенного определения мониторинга коррупции, предусматривающего использование криминологических и конкретно-социологических методов исследования, можно предположить, что такая структура должна включать экспертов в области уголовного, гражданского и административного права, государственного управления, социологов и экономистов. Базовой площадкой мог бы, например, выступать специализированный научный центр. Обеспечение научно-методических основ организации антикоррупционного мониторинга должно быть связано с выработкой концепции будущей исследовательской работы, основных целей мониторинга и его предметного содержания. Программа мониторинга должна включать в себя как методические положения, характерные для проведения социологических исследований, так и методику сбора и обработки криминологической информации, обоснование выборки объектов мониторинга и методики его проведения, определение технических средств, индикаторов, порядка обработки полученной информации, формата представления результатов. Одним из ключевых элементов в подготовке программы является определение индикаторов мониторинга, которые представляют собой полученные в ходе исследования измерения. В ходе мониторинга может возникать проблема необходимости корректировки индикаторов в ходе каждого следующего цикла мониторинга. Сравнительные данные на основе одних и тех же индикаторов более убедительны. Уточнение индикаторов в каждом следующем цикле исследований позволяет точно реагировать на динамику изменений объекта мониторинга, корректировать его задачи. Учитывая, что борьба с коррупцией часто становится инструментом в политической борьбе, когда нередко возникают попытки использования результатов антикоррупционного мониторинга в интересах отдельных групп влияния, которые заказывают исследования, задача обеспечения достоверности исследований приобретает особое значение. Представляется важным изучение имеющегося на сегодняшний день лучшего международного опыта организации антикоррупционного мониторинга, как осуществляемого в рамках антикоррупционных конвенций, так и исследований в этой области, проводимых Всемирным банком и "Транспэренси Интернэшнл". Часть апробированных и доказавших свою эффективность методик, инструментов и механизмов может быть адаптирована к отечественным условиям и использована при разработке национальной системы антикоррупционного мониторинга в Российской Федерации.

Название документа