Вопросы совершенствования механизма правового регулирования труда в Кыргызской Республике

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

К. С. РАМАНКУЛОВ

Раманкулов Кубанычбек Советович, исполняющий обязанности профессора, заведующий кафедрой трудового права Кыргызского национального университета им. Ж. Баласыгана, кандидат юридических наук.

Развитие экономики в условиях переходного периода, связанное со снижением эффективности хозяйства и падением производства, обусловили существенное снижение уровня жизни населения. Поэтому современная социально-политическая ситуация диктует необходимость повышения эффективности социальной политики, концентрации усилий на решении наиболее острых ее проблем, создания необходимых механизмов ее реализации. Главная задача социальной политики, проводимой в Кыргызской Республике, состоит в обеспечении социального прогресса, что предполагает стремление к наиболее полной занятости и формирование гибкой государственной системы социальной поддержки граждан. Государственная политика в сфере труда и занятости направлена на смягчение действия неблагоприятных факторов, связанных с функционированием рынка труда, предотвращение роста безработицы, исключение причин, порождающих безработицу. Необходимо более активно действовать в области создания новых рабочих мест, развития системы переквалификации, службы занятости. Нельзя забывать, что это не только экономическая, но и социально-политическая проблема, тесно связанная с обеспечением стабильности в республике, что весьма драматично показали апрельские события в Кыргызстане. Наиболее эффективным способом осуществления социальной политики и своеобразной его гарантией является право вообще, трудовое право - в особенности. Следует подчеркнуть, что в правовых нормах не только закрепляются основы государственной и общественной жизни, направления и цели ее развития, но и устанавливаются конкретные формы и методы продвижения к этим целям, определяются пути и условия социального развития на уровне личности, организаций, общества <1>. Не будет преувеличением сказать, что цели трудового права могут быть реализованы не иначе как во взаимосвязи и через спектр самых различных направлений правового регулирования общественных отношений (в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, налоговых и миграционных отношений, профессионального образования и т. д.). -------------------------------- <1> Карынов Ч. К. Социальная политика государства и трудовое право: теоретико-правовой аспект: Автореф. дис. ... к. ю.н. Бишкек, 2009. С. 13.

Следовательно, механизм правового регулирования труда выступает как более широкое понятие, чем трудовое право, поскольку, во-первых, охватывает собой и объективное (субъективное) право, и сферу его реализации; во-вторых, включает в себя нормы, соответствующие правоотношения и правореализацию норм других отраслей <2>. Механизм правового регулирования труда призван содействовать взаимному усилению экономической и социальной политики, созданию условий для широкомасштабного и устойчивого развития. -------------------------------- <2> Курс российского трудового права: В 3 т. Т. 1. Часть Общая / Под ред. Е. Б. Хохлова. СПб., 1996. С. 162.

При этом особо отметим сознание в системе механизма правового регулирования труда, являющееся необходимой составной частью этого механизма, способной направлять его на достижение целей правового регулирования труда. Нередко данная категория рассматривается сугубо в теоретических аспектах, далеких от проблем достижения конкретных целей в сфере правового регулирования труда. Однако современные условия развития сферы социально-трудовых отношений обозначили ее практическую значимость на всех стадиях действия механизма правового регулирования труда. Не случайно данный элемент механизма правового регулирования труда отмечается в правовых документах, направленных на реализацию государственной политики в сфере труда и занятости: "...перспективы добросовестного управления, наличие прозрачной правовой и регулятивной среды, функционирование справедливой и беспристрастной судебной и законодательной систем могут создать максимальные возможности для повышения уровня занятости. Для этого необходимо изменить сознание общества. Оно должно рассматриваться как деятельность, создающая возможность трудоустройства и роста экономического благосостояния" <3>. -------------------------------- <3> Концепция государственной политики занятости населения в Кыргызской Республике до 2010 г.: Постановление Правительства КР от 15 марта 2004 г. N 170 // Нормативные акты КР. 2004. N 5.

Современные реалии развития республики предопределили необходимость принятия ряда законов о труде для правового обеспечения отношений наемного труда в условиях многоукладной экономики. Важнейший среди них - Трудовой кодекс <4> КР, являющийся основным нормативным правовым актом, непосредственно регулирующим трудовые и связанные с ними отношения. Значение других законов заключается в том, что они дополняют и развивают положения отдельных правовых институтов, которые не получили в ТК КР развернутой регламентации. Так, раздел II ТК "Социальное партнерство в сфере труда" существенно дополнен и конкретизирован законами Трудового кодекса КР: "О социальном партнерстве в области трудовых отношений в Кыргызской Республике" от 25 июля 2003 г. N 154 <5>, "О профессиональных союзах" от 16 октября 1998 г. N 130 <6>, "О коллективных договорах" от 21 августа 2004 г. N 164 <7>, "Об объединениях работодателей" от 22 мая 2004 г. N 66 <8>. -------------------------------- <4> В Кыргызской Республике были осуществлены две кодификации законодательства о труде: первый Трудовой кодекс был принят Законодательным Собранием Верховного Совета (Жогорку Кенеша) КР 18 сентября 1997 г. и введен в действие 1 января 1998 г. Действующий ТК принят Законодательным Собранием Верховного Совета (Жогорку Кенеша) КР 25 мая 2004 г. и введен в действие 1 июля 2004 г. <5> Эркин Тоо. 1 августа 2003 г. N 57. <6> Эркин Тоо. 23 октября 1998 г. N 167 - 168. <7> Эркин Тоо. 3 сентября 2004 г. N 76. <8> Эркин Тоо. 1 июня 2004 г. N 41 - 42.

Наряду с ТК КР систему трудового законодательства образуют и отдельные специальные законы, регулирующие некоторые виды общественных отношений, входящих в предмет трудового права. Например, Закон КР "О государственных гарантиях для лиц, проживающих и работающих в условиях высокогорья" от 28 июня 1996 г. N 33 <9>. -------------------------------- <9> Ведомости Верховного Совета (Жогорку Кенеша) КР. 1996 г. N 7. Ст. 100.

Особенности регулирования труда государственных служащих предусмотрены Законом КР "О государственной службе" от 30 ноября 1999 г. N 132 <10>. -------------------------------- <10> Эркин Тоо. 17 декабря 1999 г. N 99.

Закон КР от 27 февраля 1992 г. N 765-XII "Об охране труда" (с изменениями и дополнениями) регулирует отношения, связанные с обеспечением безопасности и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности <11>. -------------------------------- <11> Ведомости Верховного Совета РК. 1992 г. N 4/1. Ст. 152.

Комплексным законом, определяющим установление и применение государственных минимальных социальных стандартов, в том числе и в сфере труда, является Закон КР "О государственных минимальных социальных стандартах" от 7 августа 2006 г. N 149 <12>. -------------------------------- <12> Эркин Тоо. 18 августа 2006 г. N 61.

В действующем ТК КР отсутствует глава, посвященная вопросам регулирования занятости и трудоустройства. Поэтому Закон КР "О содействии занятости" от 27 июля 1998 г. N 113 <13> является основным нормативно-правовым актом, определяющим юридические, социально-экономические, организационные гарантии реализации конституционного права граждан на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии. -------------------------------- <13> Ведомости Верховного Совета КР (Жогорку Кенеша КР). 1998 г. N 12. Ст. 521.

Переходя к проблемам, прежде всего следует отметить объективные причины, воздействующие на предмет и сферу правового регулирования труда. Современное общество переживает новую глобальную трансформацию - становление постиндустриального (информационного) общества, сопровождающегося изменениями взаимосвязей между трудом и капиталом, становлением новых технологий и методов управления трудом, качественно изменяющих отношения наемного труда, вызывая их необходимую гибкость, исключая в основном прежнюю монолитность и однородность. Жестко фиксированная система подчинения работника работодателю оказалась плохо совместимой с качественно иными требованиями на современных деконцентрированных производствах, требующих гибкости в использовании рабочей силы. Гибкость дополняет стабильность этих отношений, создавая возможности для наибольшего приспособления к конкретным обстоятельствам. Понятие "гибкость" включает, в частности, такие элементы, как применение места приложения труда, специфические режимы труда и отдыха, увеличение или уменьшение льгот и компенсаций, особые требования к охране труда, специальные основания прекращения трудовых отношений, которые учитывают различного рода факторы объективной действительности, отличающиеся от обычных <14>. Учет специфики этих элементов - это углубление дифференциации трудового права в зависимости от конкретных условий несамостоятельного труда. В связи с тем что трудовое право предоставляет гражданам более высокий уровень прав и гарантий по сравнению с лицами, выполняющими работу в сфере гражданско-правовых отношений, целесообразно распространить его действие на все отношения, обладающие признаками трудовых отношений, независимо от их формы. При этом должны быть установлены критерии отнесения отношений, основанных на труде, к отношениям, подпадающим под действие трудового законодательства. -------------------------------- <14> Кривой Я. В. Правовое регулирование заемного труда: международно-правовой, сравнительный и национальный аспекты: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2006. С. 13.

Необходимо отметить и другой аспект развития объективных процессов в сфере несамостоятельного труда, связанный с увеличением масштабов неформальной экономики ("черного рынка" труда), значительно охватившей сферу трудовых отношений, особенно в секторе малых и средних предприятий. Ретроспективный анализ этой сферы труда показывает, что в последнее время происходит диверсификация занятости на полную, частичную, временную и эпизодическую. Сохраняются значительные масштабы скрытой безработицы на производстве. Одновременно расширяются предложения использования рабочей силы в нелегальной (недоступной налогообложению) сфере экономики, т. е. происходит реальный рост скрытой занятости граждан. На ее характер, формы проявления и масштабы активно влияет либерализация экономики, развитие частного сектора, активизация частной инициативы. Это явление закономерно и неизбежно в условиях безработицы. При этом данный сегмент неформальной экономики находится вне правового поля, вне сферы действия норм трудового права. Соответственно, на данную категорию работающих граждан не распространяется гарантия оплаты труда, занятости и социального обеспечения, не обеспечивается защита от необоснованных увольнений и охрана труда. Легализация неформального сектора - главный путь его интеграции в экономику республики, для чего необходимо принятие соответствующего закона. Наряду с этим действенным способом легализации неформального сегмента рынка труда могло бы явиться принятие и реализация правоприменительных комплексов (обычно в форме национальных программ или концепций в сфере труда и занятости), охватывающих нормы различных отраслей права, включая публично-правовые и частноправовые средства трудового права. Данный комплекс необходим для решения отмеченных проблем посредством принятия конкретных решений в области инвестиционных, налоговых, финансово-кредитных отношений, что позволяет учитывать и реализовывать, например, в проектах размещения производительных сил, научно-технических, образовательных и других программах цели правового регулирования труда и занятости. Анализ современного состояния сферы трудовых отношений в Кыргызской Республике предопределяет необходимость совершенствования механизма правового регулирования труда при приоритете следующих направлений: - учет законодательного опыта стран СНГ (использование принятых модельных актов и др.), иных зарубежных государств в области регулирования трудовых и непосредственно связанных с трудом отношений; - реформирование трудового законодательства для укрепления рыночной экономики при обязательном соблюдении основных прав работников (право на свободу труда и защиту от необоснованного увольнения, право на справедливую оплату труда, право на охрану труда, право на забастовку и др.); - преобразования в смежных отраслях, оказывающих непосредственное влияние на состояние трудовых отношений, включая пенсионное, налоговое, миграционное законодательство, реформирование государственной службы и др.; - обеспечение правовых гарантий в сфере труда для лиц, выполняющих работу по гражданско-правовым договорам; - закрепление в законодательном порядке и развитие механизмов социального взаимодействия; - развитие механизмов урегулирования трудовых споров и способов досудебной защиты трудовых и социальных прав работников; государственная поддержка развития системы негосударственной защиты трудовых прав и самозащиты. В числе других вопросов, требующих своего разрешения, следует назвать практику широкого применения срочных трудовых договоров. В последнее время распространенной стала практика, когда работодатель, имея возможность заключить договор с неопределенным сроком, ежегодно лишь перезаключает с работником срочный трудовой договор. Поэтому, кроме имеющихся норм, потребуются и другие нормы, ограничивающие возможность работодателя злоупотреблять этим договором. В частности, в законодательстве о труде необходима дальнейшая конкретизация категорий работников, с которыми можно будет заключать срочные трудовые договоры. Следует также отметить нерешенность вопроса использования гражданско-правового механизма признания недействительным трудового договора (ст. 60 ТК КР). Правовое обеспечение трудовых отношений в данном вопросе является недостаточным и незавершенным и потребует разработки и принятия собственных трудоправовых норм с учетом гражданского законодательства о недействительности гражданско-правовых сделок. Причем речь должна идти не о механическом переносе норм гражданского права в трудовое законодательство, а об их качественной, т. е. содержательной, трансформации к нуждам трудовых отношений. Особо следует отметить среди проблем правового регулирования труда отсутствие некоторых средств и способов, т. е. правовых норм, обеспечивающих защитную функцию трудового права в области регулирования оплаты труда (заработной платы) в новых экономических условиях. Так, ст. 156 ТК КР предусматривается, что обеспечение повышения уровня реального содержания заработной платы включает индексацию заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги. Однако сам механизм индексации заработной платы не определен и не применялся. Вместо этого в соответствии с отдельными решениями Президента КР и Правительства КР проводилось централизованное изменение пенсий, пособий, повышение минимального уровня заработной платы, что само по себе не может быть признано удачным решением проблемы. Поскольку индексация заработной платы в условиях инфляции и экономического кризиса является важнейшим средством правовой защиты заработной платы, то и сам механизм проведения индексации должен быть предметом законодательного (централизованного) регулирования. При этом должна быть норма, устанавливающая, что использование более высоких индексов, чем это предусмотрено централизованным регулированием, может осуществляться в порядке, установленном коллективным договором, соглашениями или локальным нормативным актом организации. Централизованное регулирование, осуществляемое в основном посредством государственно-правового (законодательного) регулирования сферы труда, должно оставаться средством выражения общественных интересов в сфере отношений наемного (несамостоятельного) труда и легализации способов их удовлетворения. Роль централизованного регулирования и признания его правовых институтов имеет не схоластический характер, так как их последовательное применение обеспечивает интеграцию всего механизма правового регулирования труда, что и представляет собой своего рода баланс между различными методами правового регулирования труда. Особо следует отметить проблемы, связанные с организационно-правовым обеспечением рынка труда и занятости. Необходима новая редакция Закона КР "О содействии занятости", который должен предусматривать не только пассивную поддержку безработного населения, но и обеспечивать приоритет активных форм регулирования рынка труда, взаимодействие социальных партнеров в опросах занятости, адресность при определении выдачи пособия по безработице, отрыв пособия по безработице от минимальной заработной платы, соблюдение страхового принципа при назначении пособий, а также введение налоговых льгот работодателям, создающим дополнительные рабочие места для безработных граждан. Также представляется необходимым принятие нового Закона КР "Об охране труда", связанного с актуальностью разработки новых норм и правил, стандартов по охране и безопасности труда, условий труда. В данном Законе необходимо предусмотреть нормы, регулирующие порядок проведения аттестации рабочих мест, сертификации производственных объектов, продукции на соответствие их требованиям охраны труда. В нем также необходимо предусмотреть нормы, регулирующие порядок проведения охранных мероприятий за сферой труда в условиях высокогорья, отдаленности и необжитости районов республики, а также за работой в подземных условиях, на шахтах, рудниках и карьерах угольной и горнодобывающей промышленности, осуществление контроля за применением труда женщин и подростков, а также установлением льгот и компенсацией для них. С принятием данного Закона должны быть предусмотрены организационно-правовые мероприятия по совершенствованию государственной системой управления охраной труда, по созданию и восстановлению служб охраны труда на предприятиях и в организациях, независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности, а также введения обязательного страхования на предприятиях и в организациях. В числе организационно-правового обеспечения отношений по охране труда необходимо создание Межведомственного совета органов надзора и контроля за состоянием охраны и условий труда, безопасностью производства в Кыргызской Республике, который являлся бы общественным органом, обеспечивающим координацию работы по обеспечению охраны и условий труда, предупреждения аварийности и производственного травматизма на предприятиях и в организациях республики. Некоторые дополнения и изменения должны коснуться области регулирования коллективных отношений в части представительства и защиты прав работников. В частности, необходимо предусмотреть в Законе "О профессиональных союзах" норму, устанавливающую право профсоюзов выступать от имени и в защиту неопределенного круга лиц с исками в суд о признании противоречащими закону тех или иных подзаконных нормативных правовых актов. Пока действующее законодательство, по сути, исключает судебную защиту социально-трудовых прав работников по вопросам, касающимся не индивидуальных, а именно общих (коллективных) интересов трудящихся. Целесообразным является также закрепление права на обращение профсоюзов за защитой законных прав и интересов трудящихся в Правительство КР, после соблюдения примирительной процедуры, предусмотренной ТК КР. Аналогичная норма ранее имелась в ТК 1998 г., закреплявшая право работников на обращение в Правительство КР после соблюдения примирительных процедур. Согласно данной норме Правительство КР должно было рассмотреть требования и дать ответ не позднее двухнедельного срока (в прежнем ТК - это ч. 4 ст. 78). Возможность обращения к правительству считается общепринятой в международной практике <15>. Такой подход был поддержан Комитетом экспертов Международного бюро труда МОТ. -------------------------------- <15> Libente syndicale et negociation collektive. Etude d'ensemble de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations. BJT. Geneve, 1983. § 216.

Название документа