Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" как условие предотвращения коррупции

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОТ 21 ИЮЛЯ 2005 Г. N 94-ФЗ "О РАЗМЕЩЕНИИ ЗАКАЗОВ НА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ, ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД" КАК УСЛОВИЕ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ КОРРУПЦИИ

Д. А. БАЛАНДИН

Баландин Д. А., начальник кафедры экономических и финансово-правовых дисциплин Владимирского юридического института ФСИН России, доцент, кандидат юридических наук, майор внутренней службы.

И в дореволюционной России, и во всех остальных странах Европы система государственных закупок развивалась эволюционным путем. Изначально основной целью формирования механизмов размещения государственного заказа являлось сокращение расходов государственных средств и противодействие их расхищению. Самым действенным механизмом, решавшим обе эти проблемы, стало конкурсное размещение государственного заказа среди потенциальных поставщиков. Первое летописное упоминание конкурсной закупки для государственных нужд в России датируется XVII в. Известно, что в начале XVIII в. Петр I, получив сведения о том, что в сфере государственных подрядов на поставку продовольствия и обмундирования армии совершаются значительные хищения, издал ряд законов. В этих законах было указано, что все подряды следует заключать публично и гласно, при всех переговорах и обсуждении дел во всех учреждениях обязательно вести протоколы и решения принимать только большинством голосов <1>. -------------------------------- <1> См.: Овсянников Ю. М. Петр Великий. Первый русский император. М.: АСТ-ПРЕСС, 2001. С. 157.

С того времени конкурсная система российских государственных закупок развивалась и совершенствовалась <2>. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303; Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" // СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540; Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", утвердивший Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд // СПС; Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" // СЗ РФ. 1999. N 19. Ст. 2302 и др.

Следует отметить, что в настоящее время основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <3> (далее - Закон N 94-ФЗ), вступивший в силу с 1 января 2006 г. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3105.

Указанный Закон регламентирует отношения, возникающие в процессе размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также устанавливает единый порядок размещения заказов в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов. При этом его действие не распространяется на закупки товаров, работ и услуг, стоимость которых не превышает установленного Центральным банком РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке <4>. -------------------------------- <4> См.: указание Центрального банка РФ от 14 ноября 2001 г. N 1050-У "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке" // СПС.

Закон N 94-ФЗ является комплексным нормативным правовым актом прямого действия. При этом не случайно тема данной статьи посвящена рассмотрению данного Закона как условия предотвращения коррупции. Как мы знаем, вопрос о коррупции и предотвращении ее различными способами в России является весьма актуальным, что подтверждается рейтингом коррумпированности различных стран, согласно которому Российское государство находится на уровне стран типа Сьерра-Леоне (небольшое государство, расположенное на западе Африки) и попадает в число самых неэффективных государств мира <5>. -------------------------------- <5> Такие данные приведены руководителем Центра стратегических разработок М. Дмитриевым в "Российской газете" от 2 марта 2006 г. N 42(4002) в статье "Не перегнуть трубу".

Известно, что закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд могут являться весьма коррумпированной сферой и быть для отдельных чиновников и руководителей коммерческих структур значительным и весьма прибыльным источником получения незаконного дохода. Поэтому в соответствии со ст. 1 одной из целей Закона N 94-ФЗ является предотвращение коррупции. И здесь представляется уместным дополнить содержание этой статьи некоторыми данными. Руководитель Федеральной антимонопольной службы России Игорь Артемьев сообщает, что годовая экономия благодаря введению новых процедур при осуществлении государственных закупок может достигнуть 150 млрд. рублей <6>. -------------------------------- <6> См.: Дмитриев И. Придется жить по средствам // Российская газета. 2006. 29 сент.

Для справки: расходы бюджета РФ на уголовно-исполнительную систему в 2006 г. были запланированы в размере 76 млрд. рублей. В связи с этим нами в рамках данной статьи будет предпринята попытка дать анализ Закона N 94-ФЗ как условия предотвращения коррупции в рассматриваемой сфере. Целесообразно указать, что предотвращение коррупции в сфере размещения заказов достигается реализацией отдельных положений, предусмотренных в нормах данного Закона, а также принятых в соответствии с ним подзаконных нормативных правовых актах. 1. Обеспечением гласности размещения заказов. Это достигается широкой информированностью неопределенного круга лиц, путем заблаговременной подачи соответствующих сведений в определенные печатные издания (например, во Владимирской области это газета "Владимирские ведомости"), а также через сеть Интернет <7>. -------------------------------- <7> 10 марта 2007 г. Правительство РФ своим Постановлением N 147 утвердило Положение о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами // РГ. 2007. 16 марта.

2. Деятельностью соответствующих комиссий при проведении того или иного способа размещения заказов (конкурсная, аукционная или котировочная в количестве не менее пяти человек). Здесь следует остановиться на том факте, что в соответствии со ст. 7 Закона N 94-ФЗ ("Комиссии по размещению заказов") членами комиссии не могут быть физические лица, лично заинтересованные в результатах размещения заказа (в том числе физические лица, подавшие заявки на участие в конкурсе, заявки на участие в аукционе или заявки на участие в запросе котировок (далее - котировочные заявки) либо состоящие в штате организаций, подавших указанные заявки), либо физические лица, на которых способны оказывать влияние участники размещения заказа (в том числе физические лица, являющиеся участниками (акционерами) этих организаций, членами их органов управления, кредиторами участников размещения заказа). На наш взгляд, дефиниция "физические лица, на которых способны оказывать влияние участники размещения заказа (в том числе физические лица, являющиеся участниками (акционерами) этих организаций, членами их органов управления, кредиторами участников размещения заказа)" весьма пространна и размыта с точки зрения юридической техники, так как такими лицами, нам представляется, могут быть кто угодно, в связи с чем нуждается в законодательной корректировке. Считаем, что при такой корректировке возможно использование отдельных норм, предусмотренных законодательством в сфере налогообложения, и в частности п. 2, 3 ч. 1 ст. 20 "Взаимозависимые лица" части 1 Налогового кодекса РФ <8>. -------------------------------- <8> См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // РГ. 1998. 6 авг.

3. Документальной фиксацией действий уполномоченных лиц при размещении заказов (составлении письменных запросов, протоколов и т. д.). При этом минимальный срок хранения документов по конкурсу - три года. Одновременно орган, уполномоченный на ведение официального сайта РФ, субъекта РФ и муниципальных образований в сети Интернет, должен вести электронный журнал учета операций, обеспечивать контроль целостности информации и ее защиту от несанкционированного изменения, копирования и уничтожения, а также хранение информации в течение 10 лет <9>. -------------------------------- <9> См.: ст. 12 Постановления Правительства РФ от 10 марта 2007 г. N 147 "Об утверждении Положения о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами" // РГ. 2007. 16 марта.

4. Обязанностью заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации осуществлять аудиозапись вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе. При этом любой участник размещения заказа, присутствующий при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытии доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, вправе осуществлять аудио - и видеозапись вскрытия таких конвертов и открытия доступа к таким заявкам. 5. Установлением нормативов относительно размера заказа и соответствующего способа размещения заказа. При этом законодатель дополнительно предусматривает административную ответственность в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда за размещение должностным лицом государственного или муниципального заказчика, должностным лицом федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с Законом N 94-ФЗ на осуществление функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд для государственных или муниципальных заказчиков, заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги на сумму более чем двести пятьдесят тысяч рублей, подлежащую уплате в течение квартала <10>. -------------------------------- <10> См.: ст. 7.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

6. Ведением централизованных и децентрализованных банков данных относительно добросовестных и недобросовестных поставщиков продукции (в том числе реестра недобросовестных поставщиков Федеральной антимонопольной службой России и ее территориальными органами). 7. Содержанием исчерпывающего перечня требований к участникам размещения заказа и недопущением установления иных требований, чем предусмотренные законом. При этом законодатель установил ряд обязательных и дополнительных требований. 8. Четко определенными условиями допуска и отказа к участию в торгах (ч. 1 ст. 12 "Условия допуска к участию в торгах" Закона N 94-ФЗ). Отказ в допуске к участию в торгах по иным основаниям, кроме указанных в ч. 1 ст. 12 Закона N 94-ФЗ случаев, не допускается. Одновременно законодатель также предусматривает административную ответственность в размере двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда за нарушение членом конкурсной или аукционной комиссии порядка отбора участников конкурса или участников аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт, в том числе в форме отказа в допуске к участию в конкурсе или аукционе по основаниям, не предусмотренным законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд <11>. -------------------------------- <11> См.: ст. 7.30 Кодекса РФ об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Однако, на наш взгляд, такие четко определенные условия допуска к участию в торгах и отказа в нем не всегда оправданны. Приведем следующие примеры. Индивидуальный предприниматель, имеющий непогашенную судимость за мошенничество, предпринимает попытку стать партнером органа государственной власти по поставке определенного товара. Или хозяйственное общество, учрежденного каким-либо организованным преступным формированием либо так называемым вором в законе, также предпринимает попытку стать партнером по поставке какого-либо товара исправительному учреждению уголовно-исполнительной системы. При этом может преследоваться цель - последующее воздействие на оперативную обстановку в вышеуказанном учреждении или направление полученной прибыли на обеспечение совершения новых преступлений, в том числе террористического характера. Такого рода ситуации в современной российской действительности вполне возможны, в связи с чем, по нашему мнению, условия допуска к участию в торгах и отказа в участии требуют дополнительного научного осмысления и соответственно последующей корректировки Закона N 94-ФЗ. 9. Возможностью обжалования действий должностных лиц органов власти и местного самоуправления, уполномоченных в сфере закупок продукции, в суде либо уполномоченном органе, осуществляющем контроль за размещением рассматриваемых заказов (Федеральной антимонопольной службе России и ее территориальных органах). По данным начальника управления ФАС России М. Евраева, в 2006 г. предприниматели подали в антимонопольную службу более 2800 жалоб на заказчиков. Компании либо намеренно не допускали к торгам, либо, чтобы отсечь неугодных, устанавливали произвольные критерии оценки заявки и выбора победителя. 80% жалоб, подчеркнул М. Евраев, признаны "неголословными", т. е. по ним выданы предписания по устранению нарушений. А после рассмотрения жалоб аукционы по размещению государственного заказа проводились заново <12>. -------------------------------- <12> См.: Зыкова Т. Бизнес бьется об заказ // Российская газета. 2007. 23 марта.

Таковы, на наш взгляд, отдельные меры предотвращения коррупции, основанные на реализации положений, предусмотренных в нормах Закона N 94-ФЗ, а также принятых в соответствии с ним подзаконных нормативных правовых актах. И в заключение хотелось бы отметить, что детальное рассмотрение каждой из указанных мер не являлось задачей настоящей работы, и в дальнейших научных дискуссиях мы предлагаем продолжить обсуждение затронутых вопросов.

Название документа