Антикоррупционный мониторинг организации экономического сотрудничества и развития: публично-правовой аспект организации противодействия криминальным формам коррупции

АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ МОНИТОРИНГ ОРГАНИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ: ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КРИМИНАЛЬНЫМ ФОРМАМ КОРРУПЦИИ

И. В. СТОРОЖЕНКО

Стороженко Игорь Владимирович - ведущий научный сотрудник НИИ Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.

В статье рассматриваются международно-правовые основы противодействия коррупции, осуществляется анализ конвенций, имплементация положений которых может способствовать развитию административно-правовых средств противодействия коррупции.

Ключевые слова: мониторинг, коррупция, организация, противодействия, коррупционные риски, ответственность, подкуп, злоупотребление.

Anti-corruption monitoring of organization of economic cooperation and development: public law aspect of organization of measures against criminal forms of corruption I. V. Storozhenko

The article is devoted to the international law grounds of anti-corruption measures. The author analyzed the conventions and implementations of positions which can contribute to development of administrative and legal means of anti-corruption activities.

Key words: monitoring, corruption, organization, anti-corruption measures, corruption risks, responsibility, bribery, excessive use.

Важным международным документом в сфере борьбы с коррупцией, который принято относить к нормам "мягкого права", является Конвенция о борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, разработанная Организацией экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) <1>. -------------------------------- <1> Конвенция была подписана в 1997 г. 29 государствами-членами ОЭСР и 5 странами, не входящими в данную организацию, и начала действовать 15 февраля 1999 г.

Основной причиной, побудившей ОЭСР приступить к разработке Конвенции, явилось понимание серьезной опасности, которую несет в себе коррупция в условиях глобализации экономики, а также осознание того, что односторонние действия на национальном уровне не в состоянии обеспечить эффективную борьбу с коррупцией при осуществлении международных деловых операций. В качестве первого практического шага к разработке Конвенции стало проведение сравнительного анализа национального законодательства государств - участников ОЭСР в части, касающейся криминализации коррупционных преступлений, а также изучение возможности применения национальной юрисдикции в отношении коррупционных преступлений, полностью или частично совершенных за границей. Были исследованы уголовное, гражданское, административное и торговое право, нормы, регулирующие финансовую и банковскую деятельность, бухгалтерский учет и аудит, законодательство, регулирующее предоставление государством субсидий и контрактов. Подготовленный по итогам этой работы подробный обзор позволил выявить новые потенциальные возможности применения законодательства в целях уголовного преследования за преступления, связанные с подкупом иностранных должностных лиц. Разработчики Конвенции исходили из концепции "функциональной эквивалентности", суть которой заключается в признании существования структурных различий в системах уголовного права стран - участниц ОЭСР при условии, что применение правовых норм обеспечивает эквивалентные результаты, т. е. действенное судебное преследование и применение соответствующих санкций. Отличительная особенность самой Конвенции заключалась в том, что придание национальному уголовному законодательству единообразия не является жестким требованием. Напротив, в ней закреплен новый подход в многостороннем нормативном регулировании международной торговли, предусматривающий организацию борьбы с подкупом путем принятия странами - участницами Конвенции эквивалентных мер на национальном уровне при условии, что они обеспечивают достижение поставленных Конвенцией целей. Важной отличительной чертой Конвенции является предусмотренная ею система мониторинга за выполнением странами-участницами ее норм. Специальная группа ОЭСР по борьбе с подкупом была наделена многосторонними надзорными функциями, которые предусматривают периодическое проведение этой группой мониторинга в странах-участницах на предмет оценки эффективности принимаемых в соответствии с Конвенцией антикоррупционных мер. Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 года N 25, подписанным В. В. Путиным, МИД России было поручено направить обращение в адрес ОЭСР "О согласии Российской Федерации с условиями полноправного членства" в указанной группе. Руководством ОЭСР обращение России было поддержано, и Российская Федерация вошла в Антикоррупционную сеть для стран с переходной экономикой. 10 сентября 2003 г. на пятой ежегодной встрече Антикоррупционной сети, состоявшейся в Стамбуле, правительственной делегацией РФ был подписан План действий по борьбе с коррупцией, который, не являясь юридически обязывающим документом, предусматривает осуществление государствами-участниками конкретных шагов по предупреждению, профилактике и снижению уровня коррупции. В основу плана положены три главных принципа: развитие эффективной и прозрачной системы государственной службы; усиление борьбы со взяточничеством и обеспечение честности в бизнесе, включая повышение корпоративной ответственности и подотчетности, а также поддержка активного участия общества в реформах. Ключевым элементом Плана является подготовка каждой страной Доклада о состоянии законодательно-правовой и институциональной базы для борьбы с коррупцией. Общие рекомендации относительно формы и содержания, порядка представления, обзора и утверждения такого доклада (тождественны требованиям к докладам других антикоррупционных инициатив от международных организаций) <2> и состоят в том, чтобы отчет: -------------------------------- <2> См.: Стороженко И. В. Публично-правовое регулирование мониторинга коррупции, осуществляемого Всемирным банком // Административное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 63.

- охватывал как уже осуществленные, так и планируемые мероприятия по предупреждению и борьбе с коррупцией среди публичных должностных лиц, в том числе иностранных, а также предпринимаемые меры по повышению контроля за осуществлением коммерческих операций (включая международные); - был кратким, но вместе с тем детальным в отношении четкого и ясного представления существующей правовой и институциональной базы, направленной на предупреждение, профилактику и борьбу с коррупцией; - содержал сведения о наличии и содержании национального плана (стратегии) борьбы с коррупцией, а также включал в себя статистические данные о количестве проведенных уголовных расследований по коррупционным делам и числе осужденных за коррупционные правонарушения; - содержал ссылки на уголовное законодательство, инкриминирующее различные виды коррупционных преступлений, регламентирующее полномочия правоохранительных органов по выявлению, расследованию, уголовному преследованию коррупционных правонарушений и вынесению судебных решений по ним; - отражал элементы правовой системы, включая ратифицированные международно-правовые документы, касающиеся борьбы с коррупцией, другие соответствующие законы и нормативно-правовые акты, например законы о государственном управлении, государственных закупках, налоговом и таможенном администрировании, борьбе с легализацией и отмыванием "грязных" денег, экстрадиции, оказании взаимной правовой помощи, кодексах поведения государственных служащих; - содержал краткую характеристику институциональной среды, имеющихся сил, средств и ресурсов, а также перечень органов, ответственных за предупреждение и борьбу с коррупцией. Характеристика различных учреждений и органов должна сопровождаться пояснением правил и практики межведомственного сотрудничества и взаимодействия; - освещал существующие правила и процедуры, обеспечивающие независимость и свободу от ненадлежащего влияния тех сотрудников, которые участвуют в работе по выявлению, расследованию, уголовному преследованию коррупционных правонарушений и вынесению судебных решений по ним; - содержал информацию о проводимой работе по совершенствованию антикоррупционного законодательства (о том, на каком этапе находится процедура подготовки поправок в действующие законы или разработка новых правовых актов) и отражал сведения об осуществляемых или планируемых институциональных реформах, влияющих на систему предупреждения и профилактики коррупции. Содержательная часть вопросников должна отражать широкий круг вопросов относительно принимаемых законодательных мер, направленных на предупреждение, профилактику и борьбу с коррупцией, эффективность правоприменительной практики и участия различных правоохранительных органов и спецслужб в противодействии коррупции, проводимых мероприятий по административной реформе, а также участия гражданского общества в борьбе с коррупцией. В числе криминологически значимых вопросов должны быть отражены: проблемы борьбы с отмыванием "грязных" денег, доступ граждан к информации; инициативы частного сектора и участие гражданского общества в борьбе с коррупцией, криминализация активного и пассивного подкупа и других коррупционных преступлений; понятие и определение термина "государственное должностное лицо"; судебная защита и исключения; иммунитеты; вопросы юрисдикции; коррупция в частном секторе; конфискация доходов от коррупции; ответственность юридических лиц. В контексте мероприятий по присоединению к Конвенции ОЭСР первый проект доклада РФ о законодательной и институциональной базе в сфере противодействия коррупции был подготовлен в 2004 г. По результатам его изучения экспертной группой были высказаны серьезные замечания и предложения по доработке доклада и его последующего представления в рамках обзорной встречи Антикоррупционной сети ОЭСР, которая в соответствии с заранее утвержденным планом работы была назначена в штаб-квартире ОЭСР в Париже на 20 - 21 октября 2005 г. Однако презентация доклада РФ и его обсуждение не состоялись, поскольку официальная российская делегация, несмотря на поступившее из ОЭСР в установленном порядке приглашение, на мероприятие направлена не была. В феврале 2009 г. Россия официально проинформировала Генерального секретаря ОЭСР о желании присоединиться к Конвенции ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих операций. В июне 2009 г. Россия официально объявила о начале процесса присоединения к ОЭСР, что подразумевает прохождение процедур на соответствие более чем 200 правовым инструментам и стандартам этой организации. С учетом того что прохождение антикоррупционного мониторинга является одним из важных этапов подготовки к вступлению любого государства в ОЭСР, Российской Федерации в ближайшее время предстоит пройти все необходимые стадии оценки, касающейся законодательной и институциональной базы в сфере противодействия коррупции, в соответствии с методикой и вопросниками ОЭСР.

Библиографический список

1. Мицкевич Л. А. Понятие государственного управления в административном праве Германии // Государство и право. 2002. N 6. 2. Ноздрачев А. Ф. Германское законодательство о государственной службе // Государственная служба в зарубежных странах. М., 1993. 3. Николайчик В. М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США: Экономика. Политика. Идеология. 1998. N 5 - 6. 4. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. М., 1994. 5. Оболонский А. В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. N 6. 6. Оболонский А. В. Размышления о британском опыте в российском контексте. М., 2002. 7. Оболонский А. В. Бюрократия для XIX века? Модели государственной службы. Россия. США. Англия. Австралия. М., 2002.

Название документа