Сохранение пенсионных прав граждан при их переселении в другие страны: теоретические основы

СОХРАНЕНИЕ ПЕНСИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН ПРИ ИХ ПЕРЕСЕЛЕНИИ В ДРУГИЕ СТРАНЫ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

С. А. ЧИРКОВ

Чирков Сергей Александрович - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры трудового права и права социального обеспечения юридического факультета Академии труда и социальных отношений, начальник Департамента по вопросам пенсионного обеспечения лиц, проживающих за границей, Пенсионного фонда России.

В современных условиях, когда нарастает процесс глобализации, происходит интернационализация экономики, развивается региональная интеграция, создается международный рынок труда, открываются границы и, следовательно, усиливается межгосударственная миграция населения, полноценная возможность реализации гражданами пенсионных прав, приобретенных в какой-либо стране, независимо от места жительства имеет огромное значение. Исключительная важность пенсионного обеспечения для нетрудоспособных лиц обусловлена тем, что пенсия, как правило, является единственным источником их дохода. Учитывая неодинаковые условия приобретения права на пенсию в разных странах, человек, переселившийся на жительство в другую страну, без принятия государствами мер, направленных на сохранение пенсионных прав при переселении <1>, не может реализовать право на пенсионное обеспечение в полном объеме, что, в свою очередь, влечет снижение уровня его жизни. Если не будет обеспечена возможность выплаты пенсии за границу, еще в более сложных условиях может оказаться гражданин, который всю жизнь работал в одном государстве, а затем в нетрудоспособном возрасте выехал на место жительства в другую страну. -------------------------------- <1> В целях настоящей статьи под "переселением" понимается в первую очередь переезд лиц с территории одного государства на территорию другого для проживания, а под "переселенцами", соответственно, лица, покидающие по различным причинам государство своего проживания и переезжающие на место жительства на территорию другого государства.

В связи с этим представляется актуальным и важным исследовать основные теоретические вопросы сохранения пенсионных прав при переселении, в частности, рассмотреть проблему права человека на социальное обеспечение с точки зрения необходимости сохранения пенсионных прав граждан при переселении, определить международные принципы сохранения этих прав, виды международных пенсионных соглашений, коллизионные привязки (формулы прикрепления), при помощи которых в международных актах решается вопрос сохранения прав при переселении, и др. В настоящее время мир трудно представить без прав человека, базирующихся на принципах равенства, свободы, универсальности, социальной справедливости и неотчуждаемости. Права человека являются одним из высших достижений человеческой цивилизации. Под этими правами понимают определенные нормативно структурированные свойства и особенности бытия личности, которые выражают ее свободу и являются неотъемлемыми и необходимыми способами и условиями ее жизни, ее взаимоотношений с обществом, государством, другими индивидами <2>. Основные права человека охватывают различные сферы его жизни, в том числе социальную. -------------------------------- <2> Права человека: Учебник / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2009. С. 12.

В международном сообществе право человека на социальное обеспечение, относящееся к социальным правам, является общепризнанным. Во всех фундаментальных актах международного законодательства о правах человека этому праву посвящены отдельные положения. По степени подтверждения в международных документах право на социальное обеспечение при наступлении определенных социально значимых обстоятельств безоговорочно относится к базовым правам человека и гражданина, которые неотъемлемы от его личности. Соответственно, положения о необходимости представления человеку права на социальное обеспечение следует отнести к общепризнанным нормам и принципам международного права. Как правило, такие нормы и принципы создаются мировым сообществом в целом. От региональных и партикулярных (локальных) норм международного права их отличают универсальность и глобальность распространения. Международное сотрудничество в области прав человека получило активное развитие в период и по окончании Второй мировой войны. В Уставе ООН, принятом 26 июня 1945 г. <3>, Объединенные Нации договорились содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни, а одной из целей ООН провозгласили осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии. Для этого государства - члены ООН обязались предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с ООН. В Уставе ООН закреплена возможность функционирования специализированных учреждений, созданных межправительственными соглашениями, для координации деятельности государств в различных областях, в частности, в социальной. -------------------------------- <3> Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 7 - 33.

Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. была принята Всеобщая декларация прав человека (далее - Всеобщая декларация) <4>, которая в ст. 22 установила, что каждый человек имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях посредством национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства. Согласно ст. 25 Всеобщей декларации каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, а также право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам. -------------------------------- <4> Международное публичное право: Сб. документов. Т. 1. М., 1996. С. 460 - 464.

Изначально по своей правовой природе Всеобщая декларация, которую Генеральная Ассамблея при принятии провозгласила в качестве задачи, к решению которой должны стремиться все народы и все государства, имела рекомендательный характер. Но затем, согласимся с О. И. Тиуновым, ее положения стали благодаря практике государств восприниматься как обычно-правовые эталоны, согласно которым следует устанавливать законодательство и которые также стали базой для закрепления их в международных договорах <5>. Значение Всеобщей декларации для развития учения о правах человека и международного права трудно переоценить, поскольку ее нормы оказали исключительное влияние как на теорию прав человека, так и на практику нормотворчества в государствах - членах ООН. -------------------------------- <5> Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 5.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, связанный с развитием норм Всеобщей декларации, был принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (далее - Пакт) <6>. В нем международное сообщество признало, что согласно Всеобщей декларации идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться экономическими, социальными и культурными правами. Участвующие в Пакте государства утверждают в ст. 9 право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование. Тесно взаимосвязана с этим положением норма, закрепленная в ст. 11 Пакта, о признании права каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. -------------------------------- <6> Международное публичное право. Т. 1. С. 464 - 470.

На основании ст. 2 Пакта каждое государство-участник обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы постепенно обеспечить полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер. Статья 4 Пакта гласит, что можно устанавливать только такие ограничения закрепленных в нем прав, которые определяются законом, и только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе. Принимая во внимание то, что некоторые западные страны длительное время отрицали юридическую обязательность положений Пакта <7>, полагая, что они только формулируют стандарты, к достижению которых надо стремиться с учетом имеющихся в наличии ресурсов, вопросы о природе и степени юридических обязательств, взятых государствами - участниками Пакта, стали предметом обсуждения ведущих экспертов по правам человека из различных государств мира в 1986 г. в Лимбургском университете (Голландия). Они пришли к следующим основным выводам: 1) все права и свободы человека, включая социально-экономические права, неразделимы и взаимосвязаны и образуют неотъемлемую часть международного права; 2) Пакт налагает юридические обязательства на участников (государства-участники должны незамедлительно принять все необходимые меры, включая законодательные и административные, для осуществления указанных прав, в том числе предусмотреть право каждого на их судебную защиту); 3) государства - участники Пакта независимо от уровня экономического развития обязаны обеспечить социально-экономические права для всех (хотя бы в минимальной степени) <8>. -------------------------------- <7> Так, в США социальные права до сих пор не включены в текст Конституции (Современные зарубежные конституции. М., 1992. С. 23 - 45). <8> Права человека. С. 477.

Мы полностью разделяем такую позицию и считаем, что никакие ссылки на уровень экономического развития, недостаток финансовых средств и т. п. не могут служить причиной для невыполнения обязательств по осуществлению закрепленных в Пакте социальных прав. В противном случае пришлось бы говорить о некой "второсортности" социальных прав по отношению, например, к политическим правам человека, для чего не имеется никаких оснований с учетом неразрывной взаимосвязи права на социальное обеспечение с правом на жизнь, на которую, в частности, обращает внимание Е. Е. Мачульская <9>. Как справедливо отмечает Н. Б. Аленкина, "социальные права представляют собой права, позволяющие гражданину существовать в обществе" <10>. Очевидно, что человека, не имеющего средств к существованию, политические и гражданские права могут и не интересовать. В этом смысле социальные права можно считать даже первичными по отношению к иным правам человека. На современном этапе развития человеческого общества любое государство должно стремиться быть социальным. По словам Министра труда и социальных вопросов ФРГ О. Шольца, немецкое государство сильное, поскольку оно социальное <11>. И это верно: сильным может считаться только то государство, в котором обеспечены социальные права человека. Государство не может уклоняться от выполнения социальных функций, поскольку это будет означать нарушение прав человека и укажет на его несостоятельность. -------------------------------- <9> Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М., 2000. С. 19. <10> Аленкина Н. Б. О месте социальных прав в системе прав человека // Современное право. 2004. N 9. С. 26. <11> Soziale Sicherung im Uberblick. Bonn, 2008. S. 3.

Гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права равноценны, составляют единую систему прав человека без каких-либо приоритетов и иерархии. При этом с учетом того, что социальные права относятся к числу наиболее востребованных, по их реализации зачастую судят о положении с правами человека вообще <12>. Поэтому с мнением о вторичности социальных прав по отношению к политическим и гражданским, которое до сих пор встречается в литературе, согласиться нельзя <13>. Конечно, для реализации социальных прав требуются большие материальные затраты, однако это не может изменять природу права на социальное обеспечение как основного права человека. -------------------------------- <12> Михайловская И. Б. Права человека в массовом сознании населения // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. N 1. С. 32 - 37. <13> Гордон Л. А. Социально-экономические права человека: своеобразие, особенности, значение для России // Общественные науки и современность. 1997. N 3. С. 8.

Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей была принята Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1990 г. <14>. В этой Конвенции, принимая во внимание принципы, закрепленные в основных документах по правам человека, сознавая значение и масштабы явления миграции, ООН предлагает государствам принимать меры по обеспечению уважения прав трудящихся-мигрантов. В части социального обеспечения отмечается, что трудящиеся-мигранты и члены их семей пользуются в государстве работы по найму правами наравне с его гражданами в той степени, в какой они выполняют требования, предусмотренные законодательством этого государства и международными договорами. Когда законодательство не предусматривает трудящимся-мигрантам права на пособие, государства рассматривают возможность возмещения им суммы взносов, уплаченных ими в связи с этим пособием. -------------------------------- <14> Международное публичное право. Т. 1. С. 492 - 515.

В Декларации тысячелетия ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 8 сентября 2000 г. <15>, государства вновь заявили о приверженности целям и принципам Устава ООН, которые доказали неподвластность времени и универсальный характер, и подтвердили обязательства по обеспечению прав человека и развитию международного сотрудничества для решения возникающих проблем. Было заявлено о решимости: полностью уважать и поддерживать Всеобщую декларацию; добиваться полной защиты и поощрения во всех государствах - членах ООН гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав для всех; принимать меры по защите прав мигрантов. -------------------------------- <15> СПС "КонсультантПлюс".

Всеобщие нормы о праве на социальное обеспечение и защите прав переселенцев, закрепленные мировым сообществом в документах ООН, находят выражение и в региональных международных актах. В этом случае "универсальное международное право содействует прогрессу региональных систем, передавая им опыт как более развитых региональных систем, так и универсальной системы" <16>. Таким образом, можно выделить универсальные и региональные международные источники права человека на социальное обеспечение. -------------------------------- <16> Лукашук И. И. Международное право. Общая часть: Учебник. М., 2005. С. 142.

Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее - СБСЕ) было создано в 1973 г. по инициативе СССР и социалистических государств Европы как постоянно действующий международный форум представителей 33 европейских государств, а также США и Канады. Его основной целью заявлялась выработка мер, направленных на укрепление безопасности в Европе. В 1994 г. Совещание было преобразовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе. В Заключительном акте СБСЕ от 1 августа 1975 г. <17> государства-участники договорились действовать в области прав человека в соответствии с целями и принципами Устава ООН и Всеобщей декларации, а также выполнять свои обязательства, установленные в международных декларациях и соглашениях в этой области. В этом акте было обращено внимание на социальные аспекты миграции рабочей силы и воссоединения семей. Одной из целей межгосударственного сотрудничества в сфере миграции называлось обеспечение равноправия между рабочими-мигрантами и гражданами принимающих стран в том, что касается условий найма и труда, а также социального обеспечения. При воссоединении семей, требующем переезда на место жительства в другое государство, стороны взяли на себя обязательства заботиться о том, чтобы переселенцам предоставлялись равные с собственными гражданами возможности для получения медицинской помощи и социального обеспечения. -------------------------------- <17> Международное публичное право. Т. 1. С. 8 - 12.

В рамках деятельности СНГ 26 мая 1995 г. в г. Минске была подписана Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека <18>, в которой выражается приверженность государств-участников Всеобщей декларации и Пакту и подтверждены их основополагающие нормы о правах человека. Утверждается, что каждый человек имеет право на социальное обеспечение, включая социальное страхование по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, воспитания детей и в других случаях, установленных законодательством. В целях обеспечения эффективного осуществления права на социальную и медицинскую помощь стороны обязуются обеспечить, чтобы любое лицо, которое не имеет достаточных средств и которое не может добыть такие средства своими усилиями или из других источников, в частности, за счет льгот в рамках системы социального обеспечения, получало необходимую помощь, а в случае болезни - необходимый уход. Из содержания Соглашения государств - участников СНГ о сотрудничестве области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. <19> следует, что защита пенсионных прав трудящихся-мигрантов осуществляется на основании соответствующих международных договоров. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 1999. N 13. Ст. 1489. <19> СЗ РФ. 1996. N 47. Ст. 5299.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г., учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой <20>, в ст. 24 устанавливает, что стороны должны заключить социальные соглашения, обеспечивающие в том числе свободный перевод любых назначенных пенсий, за исключением специальных пособий, не требующих взносов. -------------------------------- <20> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1802.

Универсальные нормы о правах человека учтены в деятельности и такого регионального образования, как Союз России и Беларуси. Начало ему было положено Договором об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г. <21>, который предусматривал, что Сообщество основано на принципах демократии и уважения прав человека. При этом стороны договорились: обеспечивать равные права граждан сторон при получении социальных гарантий; выравнивать условия пенсионного обеспечения; унифицировать нормы в области социального страхования. В Договоре о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. и Уставе Союза от 23 мая 1997 г. <22> были подтверждены данные положения. Согласно Договору между РФ и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г. <23> гражданам России и Беларуси обеспечиваются равные права на социальное обеспечение на территориях сторон. В Договоре о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. <24>, заключение которого ознаменовало новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство, целями Союзного государства заявляются, в частности, неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. -------------------------------- <21> СЗ РФ. 1996. N 47. Ст. 5300. <22> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3596. <23> СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5625. <24> СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.

Таким образом, анализ международных актов по правам человека с очевидностью доказывает тезис о том, что право на социальное обеспечение относится к базисным правам человека. Как точно отмечают М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова, "забота о престарелых, нетрудоспособных, детях и поддержка каждого, кто потерял источник средств существования по независящим от него причинам, признается одной из общечеловеческих ценностей в цивилизованном обществе" <25>. Из их содержания вытекает обязанность государств предпринимать все возможные усилия для эффективной реализации права человека на социальное обеспечение как путем принятия собственных законодательных мер, так и через международное сотрудничество. Реализация данного права должна осуществляться исходя из принципа равноправия и всеобщности, заключающегося в равной и одинаковой для каждого возможности при наступлении социально значимых обстоятельств получить социальные выплаты и/или услуги независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других дискриминационных признаков. -------------------------------- <25> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М., 2001. С. 24.

Без создания условий для полной и безусловной реализации права на социальное обеспечение, по нашему мнению, невозможно обеспечить выполнение таких заявленных целей деятельности международного сообщества, как социальный прогресс и непрерывное улучшение условий жизни. В самом общем виде создание данных условий выражается в обеспечении государством деятельности и финансирования системы социального обеспечения, определении условий предоставления лицам материального обеспечения и социальных услуг в порядке их социального обеспечения, достижении международных договоренностей, направленных на реализацию права на социальное обеспечение. В свою очередь, специализированные международные организации, созданные мировым сообществом, вырабатывают в целях определения ориентиров и координации систем социального обеспечения различных стран принципы и стандарты социального обеспечения, которые следует выполнять и к улучшению которых следует стремиться. Право на социальное обеспечение включает в себя все виды социального обеспечения, предназначенные для защиты граждан от социальных рисков: болезнь, потребность в медицинской помощи, безработица, преклонный возраст, трудовое увечье и профессиональное заболевание, наличие детей, беременность и роды, инвалидность, потеря кормильца. Реализуется это право путем предоставления гражданам при соблюдении определенных условий различных пособий, компенсаций, социальных услуг, пенсий. Пенсии являются центральным и основным видом любой системы социального обеспечения. Это связано в первую очередь с тем, что пенсионное обеспечение затрагивает интересы абсолютно всех лиц из числа нетрудоспособных или достигших определенного возраста, а также со значимостью пенсии для жизни человека (часто у граждан пенсия является единственным источником средств к существованию). Так, только получателей трудовых пенсий в нашей стране на 1 января 2009 г. насчитывалось 35734 тыс. чел. <26>. Соответственно, право на пенсионное обеспечение - важнейшая составная часть права на социальное обеспечение, в связи с чем условия предоставления права на пенсию - крайне важный фактор с точки зрения оценки результатов выполнения и соблюдения государствами права человека на социальное обеспечение. Называть государство, в котором, например, пенсионной системой охвачено не все население, уважающим права человека не представляется возможным. Этот вывод, как мы полагаем, справедлив и в отношении государства, которым не предприняты меры по защите пенсионных прав лиц, переселившихся на территорию другого государства, в данном случае также невозможна полная реализация права на социальное обеспечение. Таким образом, сохранение пенсионных прав при переселении является необходимым условием реализации права человека на социальное обеспечение. -------------------------------- <26> Информационно-статистический бюллетень (2008 год). М., 2009. С. 8.

Изложенная позиция не только следует из сущностной части базовых документов международного права о правах человека, но и учитывает тот факт, что в ряде документов, рассмотренных выше, непосредственно затрагивается тема обеспечения социальных прав мигрантов, к которой относится и сохранение пенсионных прав лиц, работавших на территории одного государства, а затем переселившихся по каким-либо причинам в другую страну. Вопрос сохранения пенсионных прав граждан при переселении становился все более актуальным по мере роста в мире миграционных потоков. Е. Е. Мачульская и Ж. А. Горбачева отмечают, что процесс миграции трудящихся между европейскими странами в целях поиска работы приобрел устойчивое развитие с начала XX в. и привел к возникновению ряда острых проблем в области социального обеспечения <27>. В дальнейшем события, связанные с открытием границ, изменением геополитической обстановки, только усиливали процессы международной миграции населения. -------------------------------- <27> Мачульская Е. Е., Горбачева Ж. А. Право социального обеспечения: Учебное пособие для вузов. М., 2000. С. 259.

В качестве примера приведем следующие факты по бывшим республикам СССР. По экспертным оценкам от 2,5 млн. до 7 млн. граждан Украины работают за границей. По данным Международной организации по миграции до 600 тыс. граждан Молдавии трудятся за рубежом. На XX съезде Федерации профсоюзов Кыргызстана отмечалось, что около 500 тыс. граждан этой страны работают за границей, столько же таджикских мигрантов по сведениям Министерства труда и социальной защиты Таджикистана зарабатывают на жизнь в России. По различным данным за пределами своих стран на заработках находятся около 450 тыс. белорусских работников, от 800 тыс. до 1,5 млн. граждан Армении, до 1 млн. грузинских и 1,5 - 2 млн. азербайджанских граждан <28>. -------------------------------- <28> Куртин А. Миграция и социальная защита в странах СНГ // Социальный вестник пенсионных и социальных фондов стран СНГ и Балтии. 2007. N 2. С. 15.

Всего в мире, как отмечает Л. Н. Симанович, по оценке ученых в настоящее время насчитывается около 90 млн. трудящихся-мигрантов и членов их семей <29>. Т. Я. Хабриева приводит данные Глобальной комиссии по международной миграции, согласно которым в мире сейчас насчитывается свыше 200 млн. международных мигрантов, включая 10 млн. беженцев, при этом Россия настолько активно включена в динамику миграции народонаселения, что за последнее десятилетие вышла на второе место в мире после США среди принимающих стран <30>. -------------------------------- <29> Симанович Л. Н. Актуальные проблемы иммиграции в Российской Федерации. Миграционная картина современной России // Миграционное право. 2008. N 4. С. 25. <30> Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. XII.

По мере актуализации проблемы пенсионного обеспечения переселенцев государствами с помощью международного сотрудничества вырабатывались механизмы защиты их пенсионных прав, появлялась соответствующая правовая база. Первый в Европе двусторонний договор о социальном обеспечении был заключен между Францией и Италией в 1904 г., он запретил дискриминацию по признаку национальности: стороны обязались предоставлять мигрантам такие же права в области социального обеспечения, как и собственным гражданам <31>. -------------------------------- <31> Мачульская Е. Е., Горбачева Ж. А. Право социального обеспечения. С. 259.

Важнейшую роль в установлении стандартов пенсионного обеспечения играет Международная организация труда (далее - МОТ) <32>. Ее конвенции и рекомендации, направленные на развитие социально-экономических прав, являются основным источником международного права социального обеспечения. Эти акты в отличие, в частности, от Всеобщей декларации и Пакта, которые имеют программный характер, могут содержать непосредственные условия пенсионного обеспечения, а также конкретные механизмы реализации права на пенсию. -------------------------------- <32> Подробнее о деятельности МОТ, ее истории, основных формах работы, сотрудничестве с Россией и др. см.: Костин Л. А. Международная организация труда. М., 2002; Богатыренко З. С. Применение конвенций МОТ в РФ: реальность и перспективы // Труд за рубежом. 2004. N 4. С. 171 - 196.

Конвенции МОТ по правовой природе являются многосторонними международными договорами, которые в случае выполнения государствами - членами МОТ определенных процедур приобретают для них обязательную юридическую силу. Рекомендации МОТ не влекут возникновения юридических обязательств. Как правило, они дополняют и конкретизируют принятые конвенции МОТ. Вместе с тем нельзя не признать, что даже те документы МОТ, которые не обладают обязательной юридической силой, оказывают значительное влияние на нормативные правовые акты государств - участников МОТ. В период до Второй мировой войны МОТ не было издано единого акта, рассматривающего в комплексе все аспекты пенсионного обеспечения. Тем не менее в 1933 г. были приняты шесть Конвенций N 35 - 40 по видам социальных рисков, подлежащих обязательному пенсионному страхованию (старость, инвалидность, потеря кормильца) отдельно для лиц, занятых в сельском хозяйстве, и отдельно для трудящихся промышленных и торговых предприятий (и ряда других категорий) (далее - конвенции N 35 - 40) <33>. -------------------------------- <33> Конвенции и рекомендации, принятые МКТ. 1919 - 1956. Женева, 1991. Т. 1. С. 259 - 323.

Обязательных правил по сохранению пенсионных прав при переселении Конвенции N 35 - 40 не устанавливали. Вместе с тем исходя из принципа равноправия определялось, что трудящиеся-иностранцы подлежат страхованию и уплачивают взносы на тех же условиях, что и граждане государства пребывания, и, следовательно, имеют право на пенсию, исчисляемую из страховых взносов, как и граждане страны, в которой они работают. В случае выезда пенсионеров из числа трудящихся-мигрантов за пределы страны к ним могли применяться ограничения в части выплаты страховой пенсии в той мере, в какой они распространяются на граждан этого государства при выезде за рубеж. При условии соблюдения данного положения Конвенции N 35 - 40 не касались вопроса о сохранении прав на пенсию при переселении. Тем самым пенсионные права при выезде за рубеж могли сохраняться или не сохраняться, однако законодательное решение данного вопроса конкретным государством должно было одинаковым образом затрагивать как своих граждан, так и иностранных работников. Если этого не происходило, то на основании Конвенций N 35 - 40 поднимался вопрос о сохранении пенсионных прав при переселении. Важно, что в Конвенциях N 35 - 40 выезд пенсионера за рубеж не значился в качестве основания утраты права на пенсионное обеспечение или прекращения выплаты пенсии. В 1935 г. МОТ, принимая во внимание рост миграции между странами в поисках работы и учитывая, что изданных ранее документов было недостаточно для защиты пенсионных прав лиц при переселении, приняла Конвенцию от 22 июня 1935 г. N 48 "Об установлении системы международного сотрудничества по сохранению прав, вытекающих из страхования по инвалидности, старости и на случай потери кормильца" (далее - Конвенция N 48) <34>, которая ввела порядок сохранения приобретаемых или уже приобретенных пенсионных прав. Здесь необходимо пояснить разницу между приобретенными пенсионными правами и приобретаемыми. Под приобретенными правами МОТ понимает такие права, которых достаточно для реализации лицом права на получение пенсии от какого-либо государства без учета его стажа на территории других государств. Сохранение приобретенных прав направлено на снятие территориальных ограничений при выплате пенсии лицам, заработавшим их на протяжении всей своей трудовой деятельности на территории одной страны, а затем выехавшим на постоянное место жительства в другое государство. Фактически сохранение приобретенных прав касается лиц, которые к моменту выезда из государства выполнили все необходимые условия для назначения пенсии по его законодательству, и эта пенсия была им установлена. Приобретаемые права - это права, которые не могут быть реализованы лицом в виде получения пенсии по законодательству какого-либо государства без принятия специальных мер на международном уровне. Сохранение приобретаемых пенсионных прав затрагивает мигрантов, работавших в двух и более странах и не выполнивших условия для назначения пенсии согласно нормативным правовым актам данных государств <35>. -------------------------------- <34> Там же. С. 361 - 369. <35> Введение в социальное обеспечение. Женева, 1996. С. 134 - 136.

В Конвенции 1935 г. устанавливались следующие основные положения, которые впоследствии послужили основой для развития международного правового регулирования в части сохранения пенсионных прав при переселении: - зачет периодов уплаты взносов и приравненных к ним периодов, приобретенных по законодательству двух или более государств - участников Конвенции для установления права на пенсию при условии, что они не совпадают по времени их приобретения; - исчисление размера пенсии заявителя, который приобрел право на нее с учетом общей продолжительности стажа на территории государств - участников Конвенции, каждым государством исходя из своего законодательства; - предоставление государствам права отказывать в назначении пенсии лицам, продолжительность страхования которых на основании правового регулирования соответствующего государства не достигает 26 недель уплаты взносов; - предоставление заявителю возможности обращаться с заявлением о назначении пенсии лишь в учреждение одного государства, в котором он был застрахован, это учреждение самостоятельно обращается ко всем перечисленным в заявлении учреждениям других государств за урегулированием вопроса; - в целях сохранения приобретенных прав предоставление права на получение страховой пенсии независимо от места жительства и гражданства лица, однако надбавки к пенсиям или их части, финансируемые за счет средств государственного бюджета, могут не выплачиваться иностранцам; - необходимость административной взаимопомощи органов власти и страховых учреждений государств в целях реализации пенсионных прав граждан. 28 июня 1952 г. МОТ была принята Конвенция N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (далее - Конвенция N 102) <36>, разд. XII которой закрепляет принцип равноправия граждан и лиц, не являющихся гражданами страны проживания. Этот принцип получил развитие в Конвенции МОТ от 28 июня 1962 г. N 118 "О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения" (далее - Конвенция N 118) <37>. -------------------------------- <36> Конвенции и рекомендации, принятые МКТ. Т. 1. С. 1055 - 1086. <37> Конвенции и рекомендации, принятые МКТ. 1957 - 1990. Т. II. Женева, 1991. С. 1330 - 1337.

В Конвенции N 118 устанавливается равноправие в отношении пособий без какого-либо условия о проживании. Определяется, что каждое государство - участник Конвенции должно обеспечивать своим гражданам и гражданам любого другого государства-контрагента, проживающим за границей, предоставление пособий по инвалидности, по старости, по случаю потери кормильца. Также предписано принимать меры по сохранению прав, приобретенных или находящихся в процессе приобретения, признанных в соответствии с их законодательством за гражданами государств - участников Конвенции. Такие меры должны предусматривать, в частности, суммирование стажа страхования, трудового стажа или периода проживания и приравненных к ним периодов в целях приобретения, сохранения или восстановления прав, а также определения размера пособий. По соглашению между государствами расходы по выплате в рамках этой системы пособий либо распределяются между участниками договора, либо их несет то государство, на территории которого проживает получатель. Тем самым в этой Конвенции закрепляются основы содержания двух базовых принципов построения международных пенсионных соглашений: в первом случае - принципа пропорциональности, во втором - территориальности. Государства - участники Конвенции N 118 могут выполнять обязательства по сохранению пенсионных прав либо путем ратификации Конвенции N 48, либо путем применения между собой положений рассматриваемой Конвенции, либо путем заключения соглашения о выполнении этих обязательств. Конвенция N 118 не распространяется на специальные режимы страхования государственных служащих, а также на специальные режимы по выплате пособий жертвам войны и на государственную помощь. Эта Конвенция, как и Конвенция N 48, обязывает ее участников оказывать друг другу необходимую административную помощь с целью облегчения применения Конвенции и реализации законодательства каждого из договаривающихся государств. В Конвенции от 29 июня 1967 г. N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" <38>, которая пересмотрела Конвенции N 35 - 40, закреплена обязанность по сохранению пенсионных прав, приобретаемых в рамках страховых систем. -------------------------------- <38> Там же. С. 1531 - 1552.

Вопросам сохранения прав в социальной сфере полностью посвящена Конвенция МОТ от 21 июня 1982 г. N 157 "Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения" (далее - Конвенция N 157) <39>. Она была принята в развитие принципов, закрепленных в Конвенции N 118, пересмотрела Конвенцию N 48 и в настоящее время является основополагающим международным актом по рассматриваемой теме. Для конкретизации положений этой Конвенции и для содействия заключению международных соглашений между государствами - членами МОТ была принята Рекомендация МОТ от 20 июня 1983 г. N 167 с аналогичным названием (далее - Рекомендация N 167) <40>, приложениями к которой являются типовые положения для заключения межгосударственных соглашений, а также типовое соглашение о координации международных договоров в области социального обеспечения. -------------------------------- <39> Там же. С. 1971 - 1982. <40> Там же. С. 1999 - 2030.

Конвенция распространяется на все виды социального обеспечения, в том числе относящиеся к предмету пенсионного законодательства: пособия по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, права на которые формируются в общих и специальных системах социального обеспечения, как обусловленных уплатой взносов, так и нет, кроме систем социальной и медицинской помощи, а также систем для государственных служащих и жертв войны. Государства могут осуществлять вытекающие из Конвенции N 157 обязательства посредством заключения договоров, гарантирующих выполнение этих обязательств на условиях, определяемых по их взаимному соглашению. В таких договорах должны, в частности, определяться: виды социального обеспечения, к которым они применяются, по меньшей мере это пособия по инвалидности, старости, потере кормильца и в случае трудового увечья и профессионального заболевания; круг лиц, в который должны входить как минимум работающие по найму, а также члены их семей, которые являются гражданами одного из договаривающихся государств, беженцами или лицами без гражданства, проживающими на территории одного из этих государств; порядок финансирования пособий и других расходов; положения о применении законодательства с целью недопущения случаев неправомерного суммирования взносов, выплат, пособий. Конвенция N 157 содержит правила, касающиеся применения законодательства, сохранения приобретаемых прав, сохранения приобретенных прав и административной взаимопомощи. Правила применения законодательства устанавливают прежде всего, в органы какого государства должен платить взносы трудящийся-мигрант в целях осуществления в дальнейшем его пенсионного обеспечения. По общему правилу трудящиеся-мигранты подпадают под действие законодательства государства, на территории которого они работают. Специальное правило предусмотрено для работников водного транспорта: на них распространяется законодательство государства, под флагом которого судно совершает плавание. Договаривающиеся государства могут устанавливать исключения из этих правил. Примеры таких исключений содержатся в Рекомендации N 167. Так, на работающих на территории одного государства лиц, командированных работодателем на территорию другого государства для выполнения в его интересах работы, продолжает распространяться законодательство первого договаривающегося государства, если предполагаемый срок командировки не превышает периода, установленного по взаимному согласию договаривающимися странами. На граждан, работающих на предприятиях транспорта и осуществляющих международные перевозки, распространяется законодательство государства, на территории которого зарегистрированы эти предприятия. Исключения могут следовать и из содержания других международных документов. Например, в отношении дипломатов применяются положения Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г., согласно которым постановления о социальном обеспечении, действующие в государстве пребывания, на них не распространяются <41>, следовательно, по отношению к ним применяется законодательство государства, которое их направило для осуществления дипломатической деятельности. -------------------------------- <41> Международное публичное право. Т. 1. С. 176 - 185.

На основании разд. III Конвенции N 157 система сохранения приобретаемых прав должна предусматривать в зависимости от обстоятельств суммирование периодов страхования, работы по найму, профессиональной деятельности или проживания, накопленных на основании законодательств различных государств, в частности, для права на пенсию и по договоренности исчисления ее размера. Периоды, накопленные на территории другого государства, учитываются как свои. Вместе с тем периоды, накопленные одновременно, принимаются во внимание только один раз. Возможно суммирование периодов стажа, приобретенных по законодательству трех и более государств, если эти страны являются участниками многосторонних международных актов. Государства могут в соглашениях устанавливать особые правила суммирования различных по характеру периодов и периодов, дающих право на пособия по специальным системам. Названные периоды суммируются с такими же периодами, накопленными на основании законодательства другого договаривающегося государства в соответствующей системе или в той же профессии либо на той же работе. Если при учете накопленных таким образом периодов лицо не удовлетворяет условиям, дающим право на указанные пособия, то периоды засчитываются для назначения пособий по общей системе. Система сохранения приобретаемых прав должна также определять порядок предоставления правомочным лицам пенсий. Их назначение производится либо методом пропорционального распределения, либо методом интеграции в соответствии с договоренностью государств. Метод пропорционального распределения заключается в назначении лицу, подпадавшему под действие законодательства сторон, пенсии каждой из этих сторон исходя из продолжительности периодов, накопленных до возникновения страхового случая, на основании своего законодательства и за счет собственных средств. Если у заявителя определяется право на пенсию (в том числе с учетом правила о суммировании стажа), государство, законодательство которого устанавливает порядок исчисления размера пенсии пропорционально величине накопленных пенсионных прав (например, исходя из общей суммы страховых взносов, перечисленных в пенсионную систему лицом в течение трудовой деятельности), может установить размер пенсии только с учетом периодов, приобретенных заявителем в соответствии с национальными нормативными правовыми актами, без какого-либо использования для исчисления размера пенсии периодов, приобретенных на территории другой договаривающейся стороны. Для государства, правовое регулирование которого предусматривает иной порядок определения размера пенсии, возможен следующий вариант реализации метода пропорционального распределения: первым делом исчисляется теоретический (гипотетический) размер пенсии с учетом пенсионных прав, накопленных по законодательству всех договаривающихся сторон, из которого затем определяется фактический размер пенсии, полагающийся заявителю за периоды стажа, приобретенные им по законодательству назначающего пенсию государства, пропорционально отношению величины пенсионных прав, накопленных по законодательству этой страны, к величине пенсионных прав, приобретенных заявителем на основании нормативных правовых актов всех сторон. Рекомендация N 167 предусматривает, что договаривающаяся сторона может не назначать пенсию, если общая продолжительность периодов, накопленных по ее законодательству, составляет менее одного года при условии, что с учетом только этих периодов не определяется право на пенсию. Такие периоды должны засчитываться другими сторонами. Вместе с тем если применение данного положения привело к освобождению всех государств от обязательства назначать пенсии, то они назначаются либо на основании законодательства последней договаривающейся стороны, условиям которой соответствует заявитель с учетом применения правил суммирования стажа для исчисления размера пенсии, либо согласно общим правилам назначения пенсии по методу пропорции. Если размер пенсий, на которые лицо могло бы претендовать согласно законодательству одной стороны без применения изложенных правил по сохранению приобретаемых прав, превышает общий размер пенсий, подлежащих выплате на основании этих положений, то компетентное учреждение этой стороны выплачивает заинтересованному лицу надбавку в размере разницы между этими двумя суммами и несет все расходы по ее выплате. В Рекомендации N 167 предусмотрены специальные нормы, касающиеся пенсий по инвалидности и потере кормильца. В случае ухудшения состояния здоровья лица, получающего пенсию по инвалидности на основании законодательства только одной стороны, применяются следующие положения: - если с момента получения пенсии лицо не подпадало под действие законодательства другой стороны, то компетентное учреждение первой стороны обязано при назначении пенсии на основании положений применяемого им законодательства учитывать ухудшение состояния здоровья; - если с момента назначения пенсии на лицо распространялось законодательство одной или нескольких договаривающихся сторон, то назначение ему пенсии производится в соответствии с пропорциональным методом с учетом ухудшения состояния его здоровья; в этом случае дата установления ухудшения состояния здоровья считается датой наступления страхового случая; - если лицо не имеет права на получение пенсии от учреждения другой договаривающейся стороны, то компетентное учреждение первой стороны обязано назначить пенсию на основании положений применяемого им законодательства с учетом ухудшения состояния здоровья. В случае ухудшения состояния здоровья лица, получающего пенсию по инвалидности на основании законодательства двух или более договаривающихся сторон, назначение ему пенсии в соответствии с методом пропорционального распределения производится с учетом ухудшения состояния его здоровья. Получатели пенсий по инвалидности или по случаю потери кормильца могут при необходимости переводиться на пенсию по старости на условиях, установленных законодательством соответствующего государства. Метод интеграции предусматривает по общему правилу назначение пенсии лицу, на которого в период осуществления трудовой деятельности распространялось законодательство двух и более сторон, согласно правовому регулированию государства, на территории которого проживает заявитель, за счет его финансовых ресурсов. В российской практике метод интеграции именуется также территориальным принципом сохранения пенсионных прав. Финансирование одной стороной расходов по выплате назначенных в соответствии с методом интеграции пенсий может определяться условием, что на дату подачи заявления о назначении пенсии лицо проживало на территории этой стороны в течение минимального периода, установленного по соглашению договаривающихся сторон. Рекомендация N 167 предусматривает и другие механизмы финансирования расходов по выплате пенсий, назначенных по интеграционному методу: распределение расходов между сторонами с учетом продолжительности периодов, накопленных до наступления страхового случая на основании своего законодательства; выплата стране, на территории которой проживает лицо, другими государствами единовременной суммы исходя из участия лица в системе страхования каждой договаривающейся стороны. С учетом изложенного, наряду с обозначенными выше пропорциональным (пенсионирование правомочного лица каждой из договаривающихся сторон из собственного бюджета исходя из величины пенсионных прав, приобретенных на ее территории) и территориальным (осуществление пенсионного обеспечения за счет и по законодательству государства, на чьей территории проживают граждане одной из стран - участниц договора) принципами построения международных пенсионных договоров, можно выявить смешанный территориально-пропорциональный принцип, при котором пенсию назначает государство, на территории которого проживает лицо, но финансирование выплаты пенсии осуществляется и другими странами. Также применение смешанного принципа возможно в случаях, когда за периоды стажа до определенной даты пенсию назначает и выплачивает страна проживания лица, а после этой даты - каждое государство - участник договора за стаж, приобретенный по его законодательству. Иной вариант метода интеграции, который не связан с местом жительства заинтересованного лица, возможен при назначении пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца: пенсионирование осуществляется той стороной, законодательство которой распространялось на лицо в момент наступления нетрудоспособности (с последующим установлением инвалидности) или смерти. Интеграционный метод не применяется, если заявитель не удовлетворяет условиям законодательства стороны, на территории которой он проживает (или для второго варианта - на территории которой наступила нетрудоспособность или смерть), либо если этим законодательством не предусматривается назначение пенсии определенного вида. В этом случае лицу выплачивается пенсия, в наибольшей степени отвечающая его интересам (т. е. наиболее выгодная для него), на которую имеется право по законодательству любой другой договаривающейся стороны с учетом при необходимости правил суммирования стажа. В части сохранения приобретенных пенсионных прав Конвенция N 157 устанавливает, что государство должно гарантировать выплату пособий по инвалидности, старости, потере кормильца, право на получение которых было приобретено по его законодательству, лицам, являющимся гражданами другого договаривающегося государства, беженцами или апатридами, независимо от места их проживания, с учетом мер, которые при необходимости принимаются в этих целях по соглашению между государствами. Данное правило может не распространяться на специальные пенсии, не обусловленные уплатой взносов, назначаемые в порядке вспомоществования или в случаях нуждаемости. Важными, принимая во внимание наличие в пенсионных системах многих государств мира накопительного компонента, являются закрепленные в Рекомендации N 167 положения о пенсионных накоплениях. При переезде с территории одной стороны на территорию другой стороны на место жительства лица, которым были сформированы пенсионные накопления по законодательству первой стороны, они могут быть по договоренности между государствами: единовременно выплачены этому лицу; переведены компетентному учреждению стороны, на территорию которой он переселился, для дальнейшего формирования пенсионных накоплений по законодательству данного государства; зафиксированы компетентным учреждением договаривающейся стороны, на территории которой проживало лицо, для назначения при наступлении права пенсии. В отношении накопительного компонента также устанавливается правило, согласно которому периоды, в течение которых лицо являлось членом фонда страховых накоплений и уплачивало взносы (или за него уплачивались работодателем), учитываются наравне с периодами страхования, работы по найму и др. любой стороной при суммировании стажа для определения права на пенсию. При этом сохранение пенсионных прав лица, отвечающего условиям, необходимым для назначения пенсии, в части накоплений может осуществляться только методом пропорционального распределения, но не интеграции. Затрагивает Рекомендация N 167 и вопросы координации двусторонних и многосторонних актов в сфере пенсионного обеспечения, что необходимо при возникновении ситуаций возможности применения к лицу норм не одного, а двух или нескольких международных соглашений. Нормы любого соглашения, имеющего обязательную силу для двух и более договаривающихся сторон, по суммированию периодов страхования, работы по найму, профессиональной деятельности или проживания с целью получения, сохранения или возобновления прав на пенсию применяются к соответствующим периодам, накопленным по законодательству любой другой стороны, связанной с одной из указанных сторон договором, также содержащим положения о суммировании названных периодов, при условии что суммируемые периоды не совпадают полностью или частично. Если на основании изложенного правила одна сторона должна применить положения двух или более актов, предусматривающих различные формы суммирования периодов, то эта сторона применяет положения, в наибольшей степени отвечающие интересам правомочного лица. Если все международные документы, распространяющиеся на заинтересованное лицо, предусматривают при назначении пенсий применение метода пропорционального распределения, то каждая сторона применяет положения актов, которые имеют для нее обязательную силу, с учетом суммирования накопленных периодов. При этом в таком случае выплачивается только самая большая по размеру пенсия, назначаемая согласно этим договорам. Если все документы предусматривают применение метода интеграции, то сторона, назначающая пенсию, учитывает правила о суммировании стажа. В случае, когда одни соглашения предусматривают использование пропорционального метода, а другие - метода интеграции, каждая из сторон применяет положения актов, имеющих для нее обязательную силу, с учетом суммирования накопленных периодов, однако соответствующему лицу предоставляются только те пенсии, назначение которых вытекает из применения наиболее благоприятного для него метода. В целях обеспечения механизма практической реализации соглашений и, следовательно, эффективного функционирования международной системы сохранения пенсионных прав, а также создания максимально удобных условий для реализации лицами права на пенсионное обеспечение в Конвенции N 157 закреплены нормы, касающиеся административной взаимопомощи и содействия лицам. Эти нормы основаны на следующих позициях: - оказание ведомствами и учреждениями государств помощи друг другу в применении достигнутых договоренностей и национального законодательства; - оказание административной помощи на бесплатной основе (за исключением случаев, по которым государствами принято иное решение); - рассмотрение ведомствами и учреждениями одной стороны документов, составленных на официальном языке другой стороны; - осуществление взаимодействия лица, проживающего на территории одной стороны, по вопросам установления и выплаты пенсии по законодательству другой стороны через компетентное учреждение государства его проживания; - приравнивание заявлений и обращений, поданных лицами в компетентное учреждение одного государства, к заявлениям и обращениям, направленным в компетентное учреждение другого государства; заявления и обращения, поданные в определенный срок в учреждение одной стороны, считаются поданными в установленный срок в учреждение другой стороны; - возможность выплаты пенсий, назначенных по законодательству одной договаривающейся стороны, на территорию другой договаривающейся стороны с помощью компетентного учреждения последней стороны. Известен своей деятельностью по выработке стандартов в сфере пенсионного обеспечения, в том числе в части сохранения пенсионных прав при переселении, Совет Европы (далее - СЕ) <42>. Его акты являются важными источниками международного правового регулирования пенсионного обеспечения. При разработке этих актов СЕ, несомненно, принимались во внимание документы МОТ как организации, действующей во всемирном масштабе. В совокупности акты МОТ и СЕ представляют собой правовую базу международной системы сохранения пенсионных прав при переселении. -------------------------------- <42> Подробнее о деятельности СЕ, его целях и задачах, истории создания, формах работы и др. см.: Бенуа-Ромер Ф., Клебес Х. Право Совета Европы. На пути к общеевропейскому правовому пространству. М., 2007.

Конвенции СЕ по правовой природе схожи с актами МОТ. Они также являются многосторонними договорами, которые имеют обязательную юридическую силу для государств - членов СЕ при выполнении ими необходимых для этого процедур. Также СЕ издает рекомендации, которые не порождают обязательств, но все же отражают определенную степень согласия между всеми правительствами стран, входящих в СЕ, в отношении затрагиваемой проблемы. Вопросам сохранения пенсионных прав при переселении был посвящен уже самый первый документ, принятый СЕ в области пенсионного обеспечения, - Европейское временное соглашение о социальном обеспечении по старости, инвалидности и потере кормильца от 11 декабря 1953 г. (ETS N 12) <43>. Это Временное соглашение подтверждает принцип, закрепленный в актах МОТ, о равноправии граждан договаривающихся сторон, апатридов и беженцев на пенсионное обеспечение и направлено на регулирование отношений, возникающих при реализации данного принципа, например, при смене лицом места жительства до заключения конвенции по данной теме. -------------------------------- <43> СПС "КонсультантПлюс".

Европейская социальная хартия от 18 октября 1961 г. (ETS N 35) является документом общего характера, в котором стороны признают целью своей политики, проводимой путем использования как национальных, так и международных средств, создание условий для эффективной реализации и соблюдения основных социально-трудовых прав граждан и повышения уровня жизни. В настоящее время применяется Европейская социальная хартия (пересмотренная) от 3 мая 1996 г. (ETS N 163) (далее - Хартия) <44>, которая актуализировала первоначальную редакцию Хартии и расширила круг указанных прав. Согласно п. 4 ст. 12 Хартии в целях обеспечения эффективного осуществления права на социальное обеспечение стороны обязуются принимать меры путем заключения двусторонних и многосторонних соглашений или другими средствами и при соблюдении условий, предусмотренных в этих соглашениях, с тем чтобы обеспечить: а) равенство обращения для своих граждан и граждан других сторон в том, что касается прав на социальное обеспечение, включая сохранение преимуществ, предоставленных законодательством, независимо от любого передвижения защищаемого лица по территориям сторон; б) предоставление, сохранение и восстановление прав на социальное обеспечение такими средствами, как суммирование периодов страхования или трудового стажа, приобретенных в соответствии с законодательством каждой из сторон. -------------------------------- <44> Труд за рубежом. 2009. N 2. С. 4 - 42.

Тем самым государства, взявшие на себя обязательства по исполнению указанного пункта Хартии, должны не только стремиться к заключению международных договоров с тем, чтобы урегулировать вопросы сохранения пенсионных прав при переселении, но и при необходимости обязаны двигаться к достижению этой цели иными путями, под которыми по логике вещей понимаются односторонние меры, закрепленные в национальном законодательстве. В идеале, по нашему мнению, право социального обеспечения любого развитого государства должно предусматривать две системы сохранения пенсионных прав переселенцев: международную и национальную. Федеральным законом от 3 июня 2009 г. N 101-ФЗ <45> Российская Федерация приняла на себя обязательства в отношении отдельных положений Хартии, к которым п. 4 ст. 12 не относится. -------------------------------- <45> СЗ РФ. 2009. N 23. Ст. 2756. Хартия предусматривает возможность постепенного принятия обязательств государства по ее исполнению.

Европейский кодекс социального обеспечения от 16 апреля 1964 г. (ETS N 48) <46> был разработан на основе Конвенции N 102 и содержит условия осуществления всех основных видов социального обеспечения, а также нормы, которым должны отвечать периодические денежные выплаты. Согласно ст. 73 указанного Кодекса стороны принимают меры для заключения специального соглашения о социальном обеспечении иностранцев и мигрантов, в частности, имея в виду их равенство с собственными гражданами и сохранение приобретенных и приобретаемых прав. В связи с этим и учитывая, что координация социального законодательства является одним из путей достижения единства между членами СЕ, была принята Европейская конвенция о социальном обеспечении от 14 декабря 1972 г. (ETS N 78) (далее - Конвенция 1972 г.) <47>. -------------------------------- <46> СПС "КонсультантПлюс". <47> Социальные права человека: Документы и материалы Совета Европы. Ч. II. М., 1996. С. 9 - 57.

Эта Конвенция, развивая ранее закрепленные в Хартии и актах МОТ принципы равного отношения к гражданам договаривающихся сторон, апатридам, беженцам и предоставления социального обеспечения независимо от любого изменения места жительства лиц на территориях сторон, представляет собой сбалансированный документ, регулирующий вопросы сохранения социальных прав при переселении. Анализ показывает ее тесную взаимосвязь с Конвенцией N 48, Конвенцией N 118, а также влияние ее положений на содержание Конвенции N 157 и Рекомендации N 167. Так, Конвенция 1972 г., как и Конвенция N 157, применяется ко всем общим и специальным системам социального обеспечения на страховой или нестраховой основе, а не распространяется на системы социальной и медицинской помощи, пособия жертвам войны или ее последствий, специальное обеспечение государственных служащих. Что касается круга лиц, подпадающих под действие Конвенции, то это в первую очередь лица, которые подпадают или подпадали под действие законодательства одной или нескольких договаривающихся сторон и являются гражданами одной из сторон, а также беженцы и лица без гражданства. Применение законодательства при решении вопроса об уплате страховых взносов осуществляется по общим правилам, изложенным выше. В Конвенции 1972 г. закрепляется положение о том, что пенсии, выплачиваемые по законодательству одной стороны, не подлежат уменьшению, изменению, приостановлению, отмене или конфискации по той причине, что их получатель проживает на территории другой стороны, за исключением специальных пособий, не обусловленных уплатой взносов или предоставляемых в качестве помощи или в случае нужды. В части пенсионного обеспечения Конвенция 1972 г. по аналогии с Конвенцией N 157 и Рекомендацией 1983 г. предусматривает: суммирование периодов страхования (в том числе стажа на соответствующих видах работ), проживания, приобретенных по законодательству других сторон, для приобретения, сохранения или восстановления права на пенсию; правила исчисления размера пенсии, в том числе исходя из теоретического (гипотетического) размера пенсии с учетом пенсионных прав, накопленных по законодательству всех договаривающихся сторон; положения, касающиеся пересмотра пенсий по инвалидности, в случае ухудшения состояния здоровья получателя пенсии. Конвенция 1972 г. наравне с регулированием МОТ предусматривает, что государство может не назначать пенсию, если общая продолжительность периодов, накопленных по его законодательству, составляет менее одного года при условии, что с учетом только этих периодов не определяется право на пенсию. Такие периоды должны засчитываться другими договаривающимися сторонами. Более того, для пенсии по старости Конвенция 1972 г. устанавливает, что она может не назначаться, если накопленные периоды составляют один год, но менее пяти лет. Эти периоды учитываются тем государством, по законодательству которого лицом был приобретен самый длительный стаж, государства могут договориться о возмещении связанных с этим расходов. Содержит Конвенция 1972 г. и положения об административной взаимопомощи. При этом в целях организации работы по реализации названной Конвенции СЕ 14 декабря 1972 г. было принято Дополнительное соглашение о применении Европейской конвенции о социальном обеспечении (ETS N 78А) <48>, в котором разъясняются нормы Конвенции и определяется порядок взаимодействия компетентных органов государств по ее реализации. -------------------------------- <48> Там же. С. 58 - 115.

Международные правовые акты о сохранении пенсионных прав при переселении показывают, что важнейшим признаком международного права социального обеспечения является наличие в нем, наряду с нормами материального права, коллизионных норм. В теории международного частного права под коллизионной нормой понимают норму, указывающую на то, право какого государства подлежит применению к правоотношению, осложненному иностранным элементом <49>. Коллизионные нормативные предписания международного права социального обеспечения, по словам М. В. Лушниковой и А. М. Лушникова, призваны решить вопрос о том, какими материально-правовыми нормами (какого государства) регулируются те или иные социально-обеспечительские отношения, которые осложнены иностранным элементом <50>. При этом термин "иностранный элемент" следует рассматривать в широком смысле, включая в него все обстоятельства, связанные как с субъектом правоотношений (иностранец, апатрид, беженец), так и с объектом (работа за границей, переселение на место жительства в другое государство). В пенсионном обеспечении коллизионная норма содержит правило, руководствуясь которым можно выбрать подлежащее применению при установлении и выплате пенсий законодательство. В этом случае эффект правового регулирования достигается в совокупности с той материально-правовой нормой, к которой отсылает коллизионная норма <51>. Это правило определяется при помощи так называемых коллизионных привязок или формул прикрепления. -------------------------------- <49> Международное частное право: Учебник / Под ред. Г. К. Дмитриевой. М., 2000. С. 98; Шестерякова И. В. Коллизионные нормы и международные трудовые отношения. Саратов, 2007. С. 25. <50> Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. М., 2009. С. 618. <51> Ерпылева Н. Ю. Коллизионные нормы в современном международном частном праве // Законодательство и экономика. 1998. N 2. С. 59.

В международных правовых актах, в том числе договорах, заключаемых нашей страной, используются следующие основные коллизионные привязки: а) к месту жительства (применяется закон государства, на территории которого проживает лицо; соответствует территориальному принципу пенсионных соглашений); б) к месту совершения действия (применяется право государства, на территории которого лицом осуществлялась трудовая деятельность и/или уплачивались страховые взносы; используется в "пропорциональных" договорах); в) к гражданству (применяется законодательство страны, гражданином которой является заявитель); г) к волевому решению (применяется право государства, которое выберет лицо). Как правило, привязка к гражданству при назначении пенсий используется в совокупности с привязкой к волевому решению. В международных договорах в пенсионной сфере возможно сочетание коллизионных привязок. Формулы волевого решения и гражданства не могут быть положены в основу договоров в части установления пенсий, они используются как исключения, своеобразные дополнительные опции для граждан в целях выбора ими наиболее выгодного варианта пенсионного обеспечения. Для страхования работающих лиц характерны и другие формулы прикрепления: так называемые закон юридического лица (применение права государства, которому принадлежит организация, где работает гражданин) и закон флага (распространение на работников водного транспорта законодательства государства, под чьим флагом осуществляет плавание судно). Далее, исходя из положений международного права социального обеспечения, попытаемся сформулировать международные принципы сохранения пенсионных прав граждан при их переселении в другие страны. Слово "принцип" (лат. principium) означает буквально основу или первоначало. В юридической научной литературе существует множество различных, порой диаметрально противоположных, подходов к определению понятия принципа права. Значительная общетеоретическая литература и разработки в области отраслевых наук права, посвященные изучению принципов права, детально рассмотрены И. К. Дмитриевой, которая справедливо отмечает, что принципы права - "понятие многогранное, проявляющееся в многообразии характеризующихся качеств с точки зрения изучения их исследователями различных отраслей юридической науки, теории и философии права" <52>. -------------------------------- <52> Дмитриева И. К. Основные принципы трудового права: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 68.

В целом можно выделить два основополагающих, спорных по отношению друг к другу направления в правовой науке, которые затрагивают содержание и суть принципов права. В общих чертах их спор заключается в следующем: ограничиваются ли принципы права только юридическими рамками (могут быть закреплены только в нормах права) или же принципы права могут рассматриваться как принципы-идеи (трактовка с позиций широкого правопонимания). Нам ближе позиция, согласно которой принципы права не могут быть тождественны идеям, поскольку идеи относятся к области идеального и не носят регулятивного характера, а нормативность представляется обязательным признаком принципов права. С. С. Алексеев пишет: "Те начала, которые еще не закреплены в правовых нормах, не могут быть отнесены к числу правовых принципов. Они являются лишь идеями (началами) правосознания, научными выводами, но не принципами права" <53>. При этом поддержим исследователей, которые считают, что принципы права могут не закрепляться напрямую в законодательстве, но в таком случае они должны следовать из анализа норм, быть принципами, выводимыми из норм, из общего содержания права той или иной страны <54>. Принципы права обычно обнаруживаются не в одной норме права, а в их множестве. Каждой отдельной норме трудно раскрыть принцип права полностью. -------------------------------- <53> Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Вып. 1. Свердловск, 1963. С. 151. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <54> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2001. С. 152; Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2000. С. 137.

И. К. Дмитриева обращает внимание на то, что в теории права сложилась позиция о непроизвольности принципов права. Им свойствен объективный характер, и они отражают закономерности общественного развития, потребности общества в правовом регулировании <55>. С этим трудно не согласиться: безусловно, принципы построения и функционирования, скажем, феодального права коренным образом отличаются от принципов любой системы современного права. -------------------------------- <55> Дмитриева И. К. Основные принципы трудового права. С. 79.

Полагая, что изложенные подходы применимы и к международной правовой сфере, предлагаем под международными принципами сохранения пенсионных прав граждан при их переселении в другие страны понимать обусловленные закономерностями и потребностями международного социально-экономического развития фундаментальные требования нормативного характера, получившие свое отражение в международных документах, определяющие и влияющие на общую направленность и стабильность правового регулирования международного сотрудничества в пенсионной сфере. Эти принципы являются стержнями, на которых базируется вся международная система сохранения пенсионных прав. Их можно представить в виде своеобразной системы координат, в рамках которой развивается международное сотрудничество в области пенсионного обеспечения. Они затрагивают в первую очередь пенсионные права, сформированные в рамках систем страхования и/или связанные с осуществлением трудовой и иной общественно полезной деятельности. По нашему мнению, к основополагающим принципам сохранения пенсионных прав следует отнести следующие положения: 1) гарантированность сохранения пенсионных прав при смене гражданином постоянного места жительства; этот принцип вытекает из общеправового принципа, закрепленного во Всеобщей декларации и Пакте, о праве человека на социальное обеспечение; все международные документы, затрагивающие вопросы сохранения пенсионных прав, заявляют о необходимости гарантирования пенсионных прав переселенцев как об одном из условий реализации права человека на социальное обеспечение в целом; 2) выполнение государствами обязательств по сохранению пенсионных прав граждан путем заключения международных договоров; международное сотрудничество является основной формой создания эффективного механизма сохранения пенсионных прав при переселении, позволяющего комплексно и полно регулировать данные вопросы; так, при помощи договора права, приобретенные на территории одного государства, могут учитываться при установлении пенсии на территории другой страны; этот принцип не исключает возможности совершения государствами для сохранения пенсионных прав односторонних действий, которые, впрочем, не могут покрыть все риски; 3) равноправие лиц, переселяющихся на место жительства в другую страну, при сохранении пенсионных прав; оно заключается в закреплении в международных договорах равной и одинаковой для всех лиц возможности сохранить свои пенсионные права при переселении независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других дискриминационных факторов; 4) необходимость сохранения как приобретаемых, так и приобретенных пенсионных прав; этот принцип выражается в принятии мер и по сохранению приобретенных пенсионных прав, т. е. по выплате назначенной пенсии независимо от места жительства пенсионера, и по сохранению прав, находящихся в процессе приобретения, в первую очередь путем суммирования периодов страхования или осуществления трудовой деятельности в различных государствах; 5) разнообразие правовых методов сохранения пенсионных прав; реализация данного принципа предполагает выбор государствами либо пропорционального метода, либо метода интеграции при назначении пенсии в целях сохранения пенсионных прав, или их сочетания; также этот принцип проявляется в установлении особого порядка в отношении пенсионных накоплений; 6) обеспечение надлежащих и удобных условий для реализации переселенцами права на пенсионное обеспечение; главной целью установления государствами в договорах порядка административной взаимопомощи является реализация этого принципа.

Название документа