Правоспособность институтов Европейского Союза в "лиссабонском" формате

ПРАВОСПОСОБНОСТЬ ИНСТИТУТОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В "ЛИССАБОНСКОМ" ФОРМАТЕ

Е. Т. БАЙЛЬДИНОВ

Байльдинов Ергали Темуржанович, доцент кафедры конституционного и международного права Новосибирского государственного технического университета, доцент кафедры международного права Новосибирского государственного университета, кандидат экономических наук, доцент.

В статье анализируется правоспособность институтов Европейского Союза в реализации целей (ценностей) последнего в соответствии с Лиссабонским договором.

Ключевые слова: правоспособность, институты ЕС, Европейский Совет, Европейский парламент, Совет ЕС, Европейская комиссия, Суд ЕС, Европейский центральный банк, Европейская Счетная палата.

The legal ability of the institutions of european union in lisbon format E. T. Bayldinov

The article is dedicated to the analysis of the legal ability of EU Institutions to realize the EU objectives (values) after ratifying the Lisbon Treaty.

Key words: legal ability, EU Institutions, European Council, European Parliament, EU Council, European Commission, EU Court of Justice, European Central Bank, European Chamber of Auditors.

Лиссабонским договором 2007 г. определена следующая система институтов Союза, которых теперь семь: Европейский парламент, Европейский совет, Совет, Европейская комиссия, Суд Европейского Союза, Европейский центральный банк и Счетная палата (ст. 13 ДЕС). Несмотря на чрезвычайную запутанность механизма принятия решений, его можно выявить в текстах обоих Договоров <1>. В самом общем и упрощенном виде он может быть представлен следующей схемой. -------------------------------- <1> О "долиссабонском" механизме принятия решений в рамках ЕС см., например: Зеленов Р. Ю. Правовые основы процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

Европейский совет <2>, состоящий из глав государств-членов, Председателя Европейского совета и Председателя Еврокомиссии, "дает Союзу необходимые для его развития побудительные импульсы и определяет его общие политические ориентиры и приоритеты" (ст. 15 ДЕС). Однако при этом "Европейский совет не осуществляет законодательную функцию". Входящий в его состав Председатель Еврокомиссии организует на основе этих импульсов и ориентиров деятельность Еврокомиссии как исполнительного органа, обладающего, за редкими исключениями, монопольным правом на законодательную инициативу. "Если иное не предусмотрено договорами, то законодательные акты Союза могут приниматься только по предложению Комиссии. Иные акты принимаются по предложению Комиссии, когда это предусматривают Договоры" (п. 2 ст. 17 ДЕС). "Комиссия продвигает общие интересы Союза и с этой целью выступает с соответствующими инициативами" (п. 1 ст. 17 ДЕС). Кроме того, в особых случаях законодательные инициативы могут исходить от: -------------------------------- <2> О правовом статусе Европейского Совета см., например: Бирюков М. М. Особенности институциональной структуры Европейских Сообществ и Европейского Союза и последние изменения в статусе Европейского Совета // Вестник РУДН. Серия "Юрид. науки". 2005. N 1. С. 90 - 98; Горданов И. Б. Европейский совет в системе Европейского Союза // Вестник Московского университета МВД России. 2006. N 9. С. 134; Зеленов Р. Ю. Указ. соч.

- 1/3 государств-членов (п. 1 ст. 7 ДЕС); - Европейского парламента (п. 4 ст. 289 ДФЕС); - Европейского центрального банка (п. 4 ст. 289 ДФЕС); - Суда Европейского Союза (п. 4 ст. 289 ДФЕС); - Европейского инвестиционного банка (п. 4 ст. 289 ДФЕС). При этом предложения в Комиссию о разработке проектов соответствующих актов Европейского Союза могут идти также от - граждан Союза в количестве не менее одного миллиона человек, принадлежащих к гражданству значительного числа государств-членов (п. 4 ст. 11 ДЕС); - любого государства-члена (либо через Совет в соответствующей формации, либо через Европейский Совет); - любого из институтов Союза. Комиссия <3>, аккумулируя собственные инициативы и все иные предложения, идущие от разных субъектов права ЕС, готовит проекты законодательных актов во исполнение целей (ценностей) ЕС, договоров, указаний и предложений Европейского совета в рамках целей (ценностей) и принципов ЕС и является, таким образом, основным двигателем европейского интеграционного процесса. Подготовленный Комиссией проект законодательного акта сначала рассматривается в Европарламенте и после одобрения его простым большинством поступает в Совет. Совет постановляет квалифицированным большинством. В этом состоит т. н. обычная законодательная процедура (см. ст. 294 ДФЕС), дающая равные права Европейскому парламенту и Совету (каждый из законодательных институтов может наложить абсолютное вето на законопроекты Комиссии). По отдельным вопросам предусмотрена специальная законодательная процедура, которая предполагает обязательные предварительные консультации с Европейским парламентом при принятии Советом своих решений. Если акт принимается Европейским парламентом по специальной законодательной процедуре, то требуются обязательные предварительные консультации с Советом. Принятый в рамках обычной или специальной процедуры законодательный акт должен соответствовать всем трем учредительным документам Союза. Обладающий прямым действием и преимущественной силой на всей или части территории Союза, такой акт подлежит обязательному исполнению, а государства-члены, которых он касается, обязаны способствовать его реализации на своей территории (см. п. 1 ст. 291 ДФЕС). Кроме того, Европейский парламент <4> и Совет <5> могут делегировать Комиссии право самой издавать т. н. делегированные законодательные акты, не говоря уже о том, что Комиссия вправе издавать собственные исполнительные акты во исполнение учредительных договоров и законодательных актов Союза. -------------------------------- <3> О правовом статусе Европейской Комиссии см., например: Бирюков М. М. "Конституция для Европы" и реформирование на ее основе Европейской комиссии и судебной системы Европейского Союза // Журнал российского права. 2005. N 8. С. 128 - 143; Зайцев А. Ю. Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. <4> О правовом статусе Европейского парламента см., например: Бирюков М. М. Новый учредительный Договор Европейского Союза - "Конституция для Европы" и последние изменения в составе и статусе Европейского парламента // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 88 - 97; Клочкова Ю. А. Европейский парламент в системе политических институтов Европейского Союза // Международное публичное и частное право. 2005. N 2. С. 5 - 8. <5> О правовом статусе Совета Европейского Союза см., например: Бирюков М. М. Реформирование Европейского совета и Совета Европейского Союза на основе принятой в 2004 г. Европейской Конституции // Государство и право. 2005. N 12. С. 51 - 60; Клочкова Ю. А. Некоторые особенности принятия решений в Совете Европейского Союза // Международное публичное и частное право. 2006. N 3. С. 19 - 22.

Социально-экономической политике, проводимой Европейским советом, Европейским парламентом, Советом и Комиссией, содействует Европейский центральный банк (ЕЦБ), ответственный за монетарную политику Союза. ЕЦБ и национальные центральные банки государств-членов образуют Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ), где центральные банки, в особенности в зоне евро, выступают проводниками политики ЕЦБ. ЕЦБ и национальные центральные банки государств-членов, денежной единицей которых является евро, образуют Евросистему и проводят денежную политику Союза (см. п. 1 ст. 282 ДФЕС). Главная цель ЕСЦБ - поддержание стабильности цен. Кроме того, без ущерба для своей главной цели ЕСЦБ содействует общей экономической политике Союза, направленной на достижение его целей (ценностей) (см. п. 2 ст. 282 ДФЕС). ЕЦБ независим при осуществлении своих полномочий и при управлении своими финансами. Только он уполномочен осуществлять эмиссию евро (см. п. 3 ст. 282 ДФЕС). ЕЦБ вправе принимать следующие обязательные для исполнения правовые акты: регламенты в рамках Евросистемы, решения в отношении отдельных государств-членов и их центральных банков и ориентиры в рамках всего Европейского Союза. При принятии любых правовых актов по вопросам компетенции ЕЦБ как на союзном, так и на национальном уровне с ним должны проводиться консультации (см. п. 5 ст. 282 ДФЕС). Председатель Совета вправе вносить предложения на рассмотрение управляющего органа ЕЦБ - Совета управляющих, состоящего из глав национальных центральных банков государств-членов, денежной единицей которых является евро, и Исполнительной дирекции в составе Президента, вице-президента и четырех иных членов. Совет управляющих вправе возбуждать исковое производство против национальных центральных банков в Суде ЕС, если такие национальные банки не исполняют или ненадлежащим образом исполняют решения ЕЦБ (аналогичные полномочия имеет Комиссия в отношении государств-членов на основании ст. 258 ДФЕС). Совет управляющих также вправе налагать штрафы на предприятия государств-членов, нарушающих его нормы (см. ст. 132 ДФЕС). Договоры предусматривают контрольные механизмы и нормы об ответственности. Так, контроль за правомерностью издаваемых Союзом актов возложен на Суд Европейского Союза, который в случаях признания их неправомерными отменяет их действие (см. ст. ст. 263 и 264 ДФЕС). Контроль за исполнением актов Союза возложен на Комиссию (см. п. 2 ст. 291 ДФЕС), а также в особых случаях, предусмотренных ст. ст. 24 и 26 ДЕС, на Совет, и в случаях, предусмотренных ст. 226 ДФЕС, - на Европарламент. При нарушении права Союза на его территории каким-либо юридическим или физическим лицом Комиссия вправе наложить на него определенные санкции, включая штрафные, или уполномочить соответствующее государство сделать это (ст. ст. 104 и 105 ДФЕС). Аналогичными полномочиями в сфере своей компетенции обладают Совет и Европейский центральный банк (ст. 299 ДФЕС). В случае если нарушителем права Европейского Союза выступает государство-член, Комиссия имеет полномочия вынести "мотивированное заключение, предварительно дав возможность заинтересованным государствам представить свои замечания. Если заинтересованное государство не приведет себя в соответствие с упомянутым заключением в пределах срока, установленного Комиссией, то последняя может обратиться в Суд Европейского Союза" (ст. 258 ДФЕС), а Суд, в свою очередь, может наложить санкции в виде фиксированной суммы или пени (см. ст. ст. 260 и 261 ДФЕС). Полномочия приостановить отдельные права государства-члена, серьезно и устойчиво нарушающего ценности Союза, имеются у Совета в случае, если Европейский Совет констатирует это (см. ст. 7 ДЕС). Кроме того, любой субъект права Союза может обратиться в соответствующую инстанцию Суда, если сталкивается с нарушением своих прав и законных интересов в соответствии с правом Союза (ст. 263 ДФЕС). Функции политического и бюджетного контроля осуществляются Европарламентом и Советом. Кроме того, в рамках бюджетного контроля им оказывает содействие Счетная палата, которая в соответствии со ст. 287 ДФЕС "проверяет счета в отношении всей совокупности доходов и расходов Союза". Она проверяет законность и правильность доходов и расходов и удостоверяется в осуществлении надлежащего финансового управления. В ходе этой деятельности она сообщает, в частности, о любом нарушении. Контроль доходов производится исходя из констатаций причитающихся доходов и их фактического перечисления Союзу, а контроль расходов - исходя из существующих обязательств и фактически осуществленных платежей. Контроль может осуществляться в помещениях любого института, органа или учреждения, управляющего доходами или расходами от имени Союза, а также в государствах-членах, в т. ч. в помещениях любого физического или юридического лица, в пользу которого перечисляются средства из бюджета. При этом в государствах-членах контроль осуществляется во взаимодействии с соответствующими национальными службами. При этом контрольно-аудиторская деятельность самой Счетной палаты может перепроверяться независимыми аудиторскими компаниями, а результаты проверки докладываться Европарламенту. Контрольные полномочия имеются также у Европейского омбудсмена, который "уполномочен получать от каждого гражданина Союза либо от каждого физического или юридического лица, проживающего или имеющего свой юридический адрес в государстве-члене, жалобы в отношении случаев нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов или учреждений Союза, кроме Суда, при осуществлении им своих юрисдикционных полномочий" (ст. 228 ДФЕС). Контроль за правомерностью деятельности институтов Союза осуществляют государства-члены через посредство национальных парламентов (см. ст. ст. 5, 12 и п. 7 ст. 48 ДЕС) и Суда Европейского Союза (см. ст. 265 ДФЕС). Судебная система Европейского Союза на сегодняшний день представлена тремя уровнями юрисдикционной специализации: собственно Судом ЕС, Трибуналом первой инстанции и специализированными трибуналами. Суд ЕС в основном рассматривает дела, где истцами выступают государства-члены, а также институты и органы ЕС, а ответчиками - государства-члены (их органы и должностные лица) и институты или органы ЕС и их должностные лица. Кроме того, Суд ЕС рассматривает преюдициальные запросы национальных судов государств-членов, кассационные жалобы на решения Трибунала первой инстанции, осуществляет предварительный контроль на соответствие праву ЕС проектов соглашений Европейского Союза с третьими странами, обладает иными юрисдикционными полномочиями. Трибунал первой инстанции в основном рассматривает дела, в которых истцами выступают физические или юридические лица, а ответчиками - институты и органы ЕС и их должностные лица. Кроме того, в специальных областях Трибунал полномочен рассматривать преюдициальные вопросы в соответствии со ст. 267 ДФЕС, а также кассационные жалобы на решения специализированных трибуналов. В соответствии со ст. 257 ДФЕС "Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, могут создавать при Трибунале специализированные трибуналы, на которые возлагается рассмотрение по первой инстанции некоторых категорий исков, подаваемых в специальных областях". Регламент о создании специализированного трибунала устанавливает правила в отношении состава этого трибунала и четко определяет объем предоставляемых ему полномочий. Если иное не предусмотрено таким регламентом, то положения договоров, относящиеся к Суду ЕС, и положения Статута Суда ЕС применяются к специализированным трибуналам. Решения специализированных трибуналов, как указывалось выше, могут быть предметом обжалования в Трибунале первой инстанции. Суд ЕС также правомочен выносить решения на основании арбитражных оговорок, которые содержатся в публично-правовых и частноправовых договорах, участником которых выступает Союз (см. ст. 272 ДФЕС). В соответствии со ст. 265 ДФЕС "в случае, если в нарушение договоров Европейский парламент, Европейский совет, Совет, Комиссия или Европейский центральный банк воздерживаются от принятия решения, то государства-члены и другие институты Союза могут обращаться в Суд Европейского Союза с целью обеспечить констатацию такого нарушения. Настоящая статья применяется на аналогичных условиях к органам и учреждениям Союза, которые воздерживаются от принятия решения". У Суда есть полномочия в случае необходимости приостановить исполнение оспариваемого акта Союза (см. ст. 278 ДФЕС). Суд также может предписывать необходимые временные меры в целях обеспечения иска (см. ст. 280 ДФЕС). При этом Суд не может распространять свою юрисдикцию на решения Европейского Совета, поскольку его решения, за небольшими исключениями, носят не юридический, а политический характер. Одним из таких исключений являются полномочия Европейского Совета в соответствии с п. 2 ст. 7 ДЕС, когда он может констатировать существование серьезного и устойчивого нарушения каким-либо государством ценностей ЕС. Однако в этом случае наказуемое государство вправе обжаловать такое решение в Суде в течение месяца после его вынесения, но "только в отношении соблюдения процедурных предписаний, установленных данной статьей" (ст. 269 ДФЕС). Юрисдикция Суда также не распространяется на общую внешнюю политику и политику безопасности, а также полицейскую деятельность внутри государства. Юрисдикция Суда, отраженная в договорах и Статуте, может быть расширена, но в рамках учредительных договоров. Внести изменения в Статут, за исключением раздела I и ст. 64, могут Европарламент и Совет, постановляя по обычной законодательной процедуре с подачи Комиссии после консультации с Судом или с подачи Суда после консультации с Комиссией. Решения Суда безусловно обязательны к исполнению. Принудительное исполнение решений Суда ЕС, если таковое требуется, возлагается договорами на национальные органы тех государств-членов, где исполняется решение Суда ЕС. Основными проблемными аспектами в механизме реализации целей (ценностей) и принципов Союза, на наш взгляд, являются: - нерешенность вопроса о соотношении по юридической силе норм международных договоров ЕС с третьими государствами и норм права ЕС; - нерешенность вопроса о соотношении однотипных актов различных институтов ЕС по юридической силе (например, регламентов Европарламента, регламентов Совета и регламентов ЕЦБ или правовых актов Европейского совета и Совета и т. п.) <6>; -------------------------------- <6> В доктрине также нет однозначного ответа на эту проблему. См., например: Право Европейского Союза / Под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2010. С. 164.

- нерешенность вопроса о соотношении между собой по юридической силе актов, принимаемых по обычной законодательной процедуре и по специальной; - нерешенность вопроса о соотношении между собой по юридической силе актов, принимаемых простым большинством (Европарламент, ЕЦБ), взвешенным большинством (ЕЦБ), квалифицированным большинством и единогласием (Совет и Европейский совет); - нерешенность вопроса о соотношении между собой по юридической силе актов, принимаемых по предложению Комиссии или Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности, и актов, принимаемых не по их предложению; - принятие ряда решений Советом на основе принципа единогласия, что мешает ему оперативно решать сложные интеграционные управленческие проблемы при большом количестве государств-членов; - громоздкость и чрезвычайная запутанность механизма реализации целей и принципов ЕС, длительность принятия большинства решений, а также низкая управляемость интеграционными процессами как результат чрезмерно высокой демократичности при принятии решений.

Список литературы

1. Бирюков М. М. "Конституция для Европы" и реформирование на ее основе Европейской Комиссии и судебной системы Европейского Союза // Журнал российского права. 2005. N 8. С. 128 - 143. 2. Бирюков М. М. Новый учредительный Договор Европейского Союза - "Конституция для Европы" и последние изменения в составе и статусе Европейского парламента // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 88 - 97. 3. Бирюков М. М. Особенности институциональной структуры Европейских Сообществ и Европейского Союза и последние изменения в статусе Европейского совета // Вестник РУДН. Серия "Юрид. науки". 2005. N 1. С. 90 - 98. 4. Бирюков М. М. Реформирование Европейского совета и Совета Европейского Союза на основе принятой в 2004 г. Европейской Конституции // Государство и право. 2005. N 12. С. 51 - 60. 5. Горданов И. Б. Европейский совет в системе Европейского Союза // Вестник Московского университета МВД России. 2006. N 9. 6. Зайцев А. Ю. Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 7. Зеленов Р. Ю. Правовые основы процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 8. Клочкова Ю. А. Европейский парламент в системе политических институтов Европейского Союза // Международное публичное и частное право. 2005. N 2. С. 5 - 8. 9. Клочкова Ю. А. Некоторые особенности принятия решений в Совете Европейского Союза // Международное публичное и частное право. 2006. N 3. С. 19 - 22. 10. Право Европейского Союза / Под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2010.

Название документа