Международный опыт регулирования помощи бедным

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОМОЩИ БЕДНЫМ <*>

Д. Е. КОЖЕВНИКОВ

Кожевников Д. Е., аспирант кафедры социального права, государственной и муниципальной службы УрГЮА, магистр юриспруденции.

В статье содержатся обзор международных актов, регулирующих государственную социальную помощь малоимущим гражданам, анализ наличия правовых основ борьбы с бедностью, анализ целей предоставления государственной социальной помощи, выводы.

Ключевые слова: государственная социальная помощь, малоимущие граждане, международные нормы, бедность.

The article contains the review of international acts regulating state social aid to the poor; analysis of existence of legal basis for struggle with poverty; analysis of purposes of provision of state social aid; conclusions.

Key words: state social aid, the poor, international norms, poverty.

Сегодня можно с полной определенностью утверждать, что общепризнанные принципы взаимоотношения людей и организации жизни в обществе, как и межгосударственные отношения, закреплены в международных актах и являются той основой, на которой выстроена правовая система всех развитых, цивилизованных стран [1, с. 364]. Поэтому изучение любого внутригосударственного правового явления необходимо начинать с точки зрения международных установлений, существующих в той или иной области, так как любое цивилизованное общество (государство) нельзя рассматривать изолированно от мировой цивилизации в целом [2, с. 2]. Действительно, неуклонное развитие и совершенствование за последние столетия международных отношений привело к возникновению качественно новых видов правового сотрудничества в рамках мирового сообщества. Международное право, с одной стороны, закрепило многие передовые принципы в самых различных сферах общественных отношений, а с другой стороны, стало придавать международным отношениям гуманную, цивилизованную форму. Несомненным также является и тот факт, что общепризнанные принципы и нормы международного права оказывали и оказывают существенное влияние на развитие и совершенствование систем и права отдельных государств. Однако и внутреннее законодательство различных стран не является инертным по отношению к международным нормам, оказывая на него определенное влияние. Все это говорит о тесной связи между международными и внутригосударственными нормами права. В современной системе международно-правовых источников регулирования сферы социального обеспечения целесообразно выделить два их уровня, обусловливающих распространение и функционирование международных норм в данной сфере. На общемировом уровне это прежде всего акты ООН и МОТ, в которых закреплены основные универсальные и специализированные правовые нормы, касающиеся социального обеспечения. На международном региональном уровне сложились свои подсистемы правовых норм социального обеспечения, среди которых для России в качестве правовых ориентиров выступают акты СНГ, Совета Европы и Европейского сообщества. Все большее общественное внимание привлекает Европейский кодекс социального обеспечения, его история создания, сфера применения, основное содержание и практика реализации. Этот Кодекс вместе с протоколами к нему определяет минимальный уровень защиты, который договаривающиеся государства должны предоставлять в связи с болезнью, безработицей, старостью, трудовым увечьем и профессиональным заболеванием, материнством, инвалидностью и потерей кормильца, на содержание детей [1, с. 365]. В ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, которая заложила краеугольный камень в дело международной защиты прав и свобод человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., говорится, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам. Другим документом подобного рода является Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, одобренный Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г., в ст. 11 которого закрепляется право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни [3]. Немалая роль в деле установления международных социальных стандартов принадлежит Международной организации труда (МОТ), которая является специализированным учреждением ООН, ответственным в области разрешения и урегулирования международных трудовых и социальных проблем. Современная тематическая классификация норм МОТ позволяет выделить в содержании международно-правового регулирования социального обеспечения несколько групп актов и норм, регламентирующих общественные отношения в данной сфере и отражающих основные тенденции развития правовых новаций МОТ в истории международной социально-правовой защиты. Однако мы остановимся на двух основных. Во-первых, это международно-правовые акты и нормы общего характера о социальном обеспечении. В них включено признание в качестве одних из основных прав человека ряда социальных прав, включая право на социальное обеспечение. Для реализации этих прав установлена международно-правовая регламентация обеспечения дохода и минимальных норм социального обеспечения. Их гарантируют международно-правовые нормы о равноправии в области социального обеспечения и о сохранении прав в области социального обеспечения. Как мы знаем, в настоящее время идет процесс объединения Европы. В этой связи необходимо упомянуть о проекте европейской Конституции. Структурно Конституция состоит из преамбулы, четырех обширных частей и большого количества весьма объемных приложений в виде протоколов, рассматриваемых в качестве ее неотъемлемых составных частей. Часть II инкорпорировала Хартию Европейского союза "Об основных правах" 2000 г. без внесения в нее каких-либо изменений, чем продемонстрировала особое значение прав человека для этой Конституции. В третьей главе Хартии "Равенство" закреплен принцип равенства в различных его проявлениях: юридическое равенство (перед законом - ст. II-20), социальное (независимо от пола, расы, происхождения, принадлежности к той или иной социальной группе и т. д.), а также отдельно принцип равенства мужчины и женщины (ст. II-21). Кроме того, здесь содержатся некоторые гарантии в отношении социальных групп, находящихся в неблагоприятных условиях и потому нуждающихся в специальной защите со стороны общества: детей (ст. II-24), пожилых людей (ст. II-25), инвалидов (ст. II-26). Защита слабых, обездоленных - этический принцип, который получает в данной главе Хартии юридическое выражение. Тем самым создаются предпосылки для обеспечения равенства не только прав, но и уравнивания ряда фактических возможностей всех членов общества. Следующая, четвертая, глава отражает доктрину социальной солидарности, прежде всего между трудом и капиталом (глава IV "Солидарность"). Здесь же получили закрепление обязанности органов публичной власти в социальной сфере: в форме корреспондирующих с ними социальных прав (право на социальное обеспечение и социальную помощь, охрану здоровья) или общих принципов деятельности (охрана окружающей среды, защита прав потребителей, услуги общеэкономического назначения) [4]. Скорейшая ратификация Социальной хартии и выполнение ее положений, несомненно, будет содействовать решению социальных задач Российского государства. Если сравнить Конституцию РФ и законодательство страны с положениями Хартии, то можно отметить, что в целом они соответствуют нормам названного документа. Однако в российском законодательстве отсутствуют нормы, обязывающие государство "признать право трудящихся на вознаграждение, которое позволит обеспечить им и их семьям достойный уровень жизни" (п. 1 ст. 4 Хартии), а также предоставить пожилым людям достаточные средства, чтобы они могли "вести достойную жизнь" (п. "а" ст. 23). Вопросы установления стандартов в области социальной защиты в той или иной мере нашли свое отражение и в других документах, например в Римском договоре 1957 г., в Маастрихтском договоре 1992 г., Амстердамском договоре 1997 г. (вступил в силу 1 мая 1999 г. после окончания процесса ратификации государствами-участниками и др.). Новый этап в российской правоприменительной практике реализации международных норм связан с принятием впервые по данному вопросу специального Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" [5]. Как никогда ранее, обращено внимание на нормы МОТ в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" [6]. Конституционный Суд РФ, учитывавший и ранее нормы МОТ, стал ныне обосновывать свои решения также нормами Конвенций МОТ, не ратифицированных в России [7]. Особо следует сказать о региональных стандартах в области социального обеспечения, принятых в рамках Содружества Независимых Государств. Устав СНГ [8] предусматривает, что к сфере совместной деятельности участников Содружества относятся в том числе проблемы правового регулирования и обеспечения прав и основных свобод человека, вопросы социальной и миграционной политики. Как справедливо отмечают ряд авторов, нормативно-правовая база СНГ в области социально-трудовых отношений находится в стадии формирования. Однако в СНГ уже принят ряд нормативно-правовых документов в данной сфере. Одним из таковых является Конвенция СНГ 1995 г. "О правах и основных свободах человека" [9]. Так, в ст. 14 Конвенции предусмотрено, что каждый человек имеет право на труд и на защиту от безработицы. Кроме того, в ст. 16 Конвенции закреплено, что каждый человек имеет право на социальное обеспечение, включая социальное страхование по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, воспитание детей и в других случаях, установленных национальным законодательством. В целях обеспечения эффективного осуществления права на социальную и медицинскую помощь участники обязались обеспечить любому лицу, которое не имеет достаточных средств и которое не может добыть такие средства своими усилиями или из других источников, в частности за счет льгот в рамках системы социального обеспечения, получение необходимой помощи, а в случае болезни - ухода, необходимого в его состоянии. Важное для нас положение содержится в Концепции формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества (принята 31.05.2007 Постановлением 28-6 на 28-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) [10, с. 172], в пункте 2.2 "Совершенствование системы заработной платы" предусмотрено установление размера минимальной заработной платы не ниже прожиточного минимума (минимального потребительского бюджета). Здесь нужно отметить, что данные понятия далеко не идентичны, однако этот вопрос мы рассмотрим ниже. Россия не является сильно отстающей страной в области правового регулирования социального обеспечения по отношению к другим странам Европы. Многие положения, закрепленные в различных международных актах, урегулированы и законодательством России, однако в отношении социальной помощи малоимущим гражданам, в частности и в области борьбы с бедностью, в общем требуется проделать довольно большую работу. Решить данную проблему позволит разработка унифицированного законопроекта о государственной социальной помощи, направленного на упорядочение социальной помощи малоимущим слоям населения. Анализируя рассмотренные нормативные акты, можно обобщить содержащиеся в них основные положения. 1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам. 2. Нищета в любом месте является угрозой для общего благосостояния. 3. Расширение социального обеспечения с тем, чтобы обеспечить основной доход для всех нуждающихся в такой защите. 4. Системы обеспечения дохода должны уменьшать нуждаемость и предотвращать нищету путем восстановления до приемлемых размеров дохода, утраченного по причине нетрудоспособности (включая старость), или в связи с неспособностью получить оплачиваемую работу, или по причине смерти кормильца. 5. Установление минимального размера оплаты труда не ниже уровня прожиточного минимума (минимального потребительского бюджета). 6. Обеспечение любому лицу, которое не имеет достаточных средств и которое не может добыть такие средства своими усилиями или из других источников, в частности за счет льгот в рамках системы социального обеспечения, получение необходимой помощи. В России цели оказания государственной социальной помощи сформулированы в Федеральном законе "О государственной социальной помощи" [11]. Государственная социальная помощь оказывается в целях: 1) поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации; 2) адресного использования бюджетных средств; 3) усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан; 4) создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг; 5) снижения уровня социального неравенства; 6) повышения доходов населения. Формулировка указанных целей в российском законодательстве достаточно спорная. Проанализируем их по порядку. Первая цель - поддержание уровня жизни малоимущих семей. Логичнее было бы добавить к данной формулировке - достойного. Вторая цель - адресного использования бюджетных средств - аналогична третьей цели и относится более к бюджетному законодательству, более того, бюджетные средства должны использоваться на цели, предусмотренные законодательством. Третья цель - усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан - также не относится к целям социальной помощи, поскольку, во-первых, в том виде, в котором она оказывается в настоящее время, такая помощь предоставляется достаточно большому кругу получателей и в довольно слабой мере отражает какую бы то ни было адресность, а во-вторых, постановка данной цели вовсе не обязательна, поскольку уже первой целью формируется круг получателей и при введении уточненного определения малоимущих необходимость в ее выделении отпадает. Четвертая цель также не имеет отношения к государственной социальной помощи, поскольку относится более к целям организации социальных органов, а не к отдельному виду их деятельности. Снижение уровня социального неравенства - цель, которую действительно нужно закрепить в рамках данного Закона. И наконец, шестая цель - повышения доходов населения - достигается в большей мере за счет установления минимальной заработной платы и пенсий на уровне хотя бы прожиточного минимума. Более точно она может быть сформулирована как обеспечение доходов населения на уровне прожиточного минимума. Цели создания государственной социальной помощи на международном уровне и в России отличаются. Если все страны ратифицировали конвенции о минимальном размере оплаты труда, то мы платим не в трудной жизненной ситуации, а просто когда зарплата ниже прожиточного минимума - в этом основное отличие и феномен государственной социальной помощи в России. Итак, мы видим, что на международном уровне сложилось определенное представление о социальной помощи малоимущим, предусмотрены минимальные гарантии бедным слоям населения, тем не менее основные, подробно регламентирующие различные виды пособий и помощи законы создаются непосредственно каждым государством, исходя из своего уровня экономического и правового развития. Предпосылки для борьбы с бедностью путем оказания государственной социальной помощи на международном уровне имеются, осталось их грамотно реализовать с учетом особенностей нашего государства.

Библиографический список

Крылов К. Д. Правовые новации МОТ по преодолению бедности и развитию социального обеспечения // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствование методики преподавания права социального обеспечения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Э. Г. Тучковой. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2004. С. 57. Уржинский К. К. Правовые аспекты борьбы с бедностью и проблемы реализации международных стандартов в области прав человека в законодательстве Республики Беларусь и Российской Федерации // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствование методики преподавания права социального обеспечения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Э. Г. Тучковой. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2004. С. 67. Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 560. Международное право в документах. М., 1982. С. 307. Об экономических, социальных и культурных правах: Международный пакт от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12. Хартия Европейского союза об основных правах: Постатейный комментарий / Под ред. С. Ю. Кашкина (подготовлен для системы "КонсультантПлюс". 2005) // Московский журнал международного права. 2003. N 2. С. 302 - 314. Кашкин С. Конституция для Европы: принципиально новый этап развития конституционализма // Вестник Европы. 2004. N 12. С. 27. Российская газета. N 244. 2003. 2 декабря. Российская газета. N 297. 2006. 31 декабря. Определение Конституционного Суда от 4 декабря 2003 г. N 421-О // Российская газета. N 12. 2004. 27 января. Бюллетень международных договоров. 1994. N 1. Российская газета. N 120. 1995. 23 июня. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2007. N 40. С. 153 - 193. О государственной социальной помощи (в ред. от 25.12.2009) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 29. Ст. 3699.

1. Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М.: БЕК, 2001. 576 с. 2. Уржинский К. К. Правовые аспекты борьбы с бедностью и проблемы реализации международных стандартов в области прав человека в законодательстве Республики Беларусь и Российской Федерации // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствование методики преподавания права социального обеспечения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Э. Г. Тучковой. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2004. 67 с. 3. Об экономических, социальных и культурных правах: Международный пакт от 16 декабря 1966 г. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". 4. Хартия Европейского союза об основных правах. Комментарий (постатейный) / Под ред. С. Ю. Кашкина. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". 5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". 6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". 7. Определение Конституционного Суда от 4 декабря 2003 г. N 421-О // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". 8. Устав Содружества Независимых Государств. Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств // URL: http://cis. minsk. by/main. aspx? uid=180. 9. Конвенция СНГ 1995 г. "О правах и основных свободах человека" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". 10. Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2007. N 40. 193 с. 11. О государственной социальной помощи (в ред. от 25.12.2009). С изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2010 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

Название документа