Историко-правовые основы международного сотрудничества правоохранительных органов государств Азиатско-Тихоокеанского региона

ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВ АЗИАТСКО-ТИХООКЕАНСКОГО РЕГИОНА <*>

Д. Д. ШАЛЯГИН

Шалягин Дмитрий Дмитриевич, начальник кафедры прав человека и международного права Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматривается ретроспектива международно-правового сотрудничества правоохранительных органов государств Азиатско-Тихоокеанского региона в противодействии наиболее опасным видам преступлений.

Ключевые слова: Азиатско-Тихоокеанский регион, международное сотрудничество, международные договоры, правоохранительные органы, преступность, наркотики.

The article dedicated to the retrospective of the international law based cooperation within the Asia-Pacific region law enforcement agencies in a counteraction to the most severe types of crimes.

Key words: Asia-Pacific region, international cooperation, international agreements, law enforcement agencies, criminality, narcotics.

Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР) в настоящее время является наиболее динамично развивающимся рынком товаров, услуг и капиталов. Вместе с тем на фоне бурного экономического роста в АТР в последнее десятилетие заметно проявляются и углубляются негативные тенденции, связанные с интернационализацией преступности в регионе, резким ростом числа преступлений, совершаемых сплоченными и глубоко законспирированными транснациональными организованными группировками, незаконная деятельность которых зачастую затрагивает интересы стран Европы, Америки, Ближнего Востока и др. В последнее десятилетие трансграничные криминальные вызовы и угрозы, исходящие из стран АТР, потребовали активизации международного взаимодействия правоохранительных органов России с зарубежными коллегами по самым различным направлениям. Итогом такого взаимодействия стало заключение двусторонних соглашений межведомственного характера. Министерство юстиции России в настоящее время заключило договоры о сотрудничестве с несколькими государствами региона. В частности, следует отметить Соглашение о сотрудничестве между Министерством юстиции РФ и Министерством юстиции Социалистической Республики Вьетнам от 26 августа 1998 г., а также аналогичные документы, подписанные с Министерством юстиции Республики Корея от 29 августа 2003 г. и Министерством юстиции КНР от 25 ноября 1996 г. Указанные документы по своему содержанию сходны и в большей мере представляют собой рамочные соглашения, призванные создать правовую основу для осуществления непосредственных контактов сотрудников министерств, организации визитов, встреч, конференций на соответствующем уровне. Кроме того, все перечисленные договоры содержат правовые процедуры обмена информацией об осужденных лицах - гражданах других государств. МВД России, как основной субъект противодействия общеуголовной преступности, также имеет заключенные соглашения о сотрудничестве с аналогичными ведомствами стран АТР. Так, Соглашение о сотрудничестве между МВД России и Министерством общественной безопасности Социалистической Республики Вьетнам от 27 марта 2002 г. и Соглашение между МВД России и Министерством общественной безопасности КНР от 26 июня 2002 г. призваны создать правовую основу для прямых контактов территориальных подразделений соответствующих органов приграничных регионов. Однако если в отношении Китая этот вопрос действительно урегулирован, то Соглашение с Вьетнамом прямо не указывает на перечень вопросов, по которым территориальные органы МВД России на Дальнем Востоке могут напрямую контактировать с зарубежными коллегами. В этом смысле документ так и не достиг тех целей, ради которых принимался. Помимо соглашений, имеющих правовой характер и порождающих права и обязанности у профильных ведомств соответствующих государств, МВД России имеет практику подписания с отдельными странами региона документов программного характера. В частности, к таким документам относится Меморандум о сотрудничестве между МВД России и МВД Временной администрации Афганистана в вопросах борьбы с преступностью от 28 февраля 2002 г. Документ закрепляет основные цели и задачи сотрудничества ведомств, а также констатирует необходимость заключения соответствующего полномасштабного соглашения в будущем. Справедливости ради следует отметить, что данный документ в полной мере развития не получил, поскольку в силу специфики угроз для России, исходящих из Афганистана (незаконный оборот наркотиков), инициатива в заключении полноценных договоров позже перешла к Федеральной службе России по контролю за оборотом наркотиков. Генеральная прокуратура России также не осталась в стороне от договорного процесса со странами АТР. Однако это участие в настоящее время нашло отражение в ограниченном количестве соглашений. Среди них основное место занимает Соглашение между Генпрокуратурой России и Верховной народной прокуратурой КНР от 29 марта 1997 г. Договор предусматривает, что как с китайской стороны, так и со стороны России органы прокуратуры приграничных районов будут взаимодействовать между собой по всем возникающим вопросам непосредственно, не обращаясь в генпрокуратуры России и Китая. Для такого взаимодействия по всем вопросам, связанным с расследованием в приграничных районах, Генпрокуратура назначает своего помощника генерального прокурора непосредственно в одном из регионов (в данном случае был выбран Хабаровск), к которому будет стекаться вся необходимая информация с российской стороны. Китайская сторона также определила у себя подразделения, через которые будет осуществляться взаимодействие. Аналогичное соглашение заключено 6 мая 1997 г. с Генпрокуратурой Монголии, а в 2001 г. - с Прокуратурой КНДР. Большой массив международных межведомственных соглашений со странами АТР в настоящее время заключен по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков и психотропных веществ. Субъектом заключения данных соглашений со стороны Российской Федерации выступает Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, уполномоченная на ведение переговоров и заключение соответствующих договоров с зарубежными странами. Учитывая, что АТР является масштабным источником ввоза наркотических веществ на территорию России, спектр стран Юго-Восточной Азии и Дальнего Востока, с которыми в настоящее время заключены профильные двусторонние договоры, весьма широк. В частности, в период с 2004 по 2007 г. ФСКН заключила соглашения со следующими специализированными правоохранительными ведомствами: с Министерством общественной безопасности КНР, Национальной Комиссией по борьбе с наркотиками Королевства Камбоджа, Министерством юстиции и внутренних дел Монголии, Лаосской Национальной Комиссией по контролю за наркотиками, Центральным комитетом по контролю за наркотиками Союза Мьянма, Министерством общественной безопасности Социалистической Республики Вьетнам и Агентством по борьбе с наркотиками Республики Филиппины. Следует отметить, что все перечисленные выше двусторонние межведомственные соглашения носят типовой характер и отличаются друг от друга незначительно, в основном в тех аспектах, которые носят процессуальный характер (например, в сроках предоставления информации одним уполномоченным органом другому). Также от типовой формы несколько отличается соглашение между ФСКН России и Министерством общественной безопасности Китая. Данное соглашение, несмотря на его межведомственный статус, является рамочным документом, на основе которого еще предстоит принять конкретизирующий акт, направленный на реализацию практических мер в области противодействия незаконному обороту наркотиков. Об этом прямо сказано в тексте документа, что не присутствует в договорах с другими странами региона. Соглашение о сотрудничестве с Китаем 2004 г. устанавливает цели и задачи сотрудничества, определяет круг вопросов по взаимодействию, содержит программу межгосударственного взаимодействия как в практической сфере, так и в сфере обмена опытом, а также программу расширения правовой базы сотрудничества. Соглашение с КНР действительно получило дальнейшую конкретизацию в подписанном 29 ноября 2005 г. Протоколе об организации приграничного сотрудничества между ФСКН России и Министерством общественной безопасности КНР. Сущность данного документа заключается в том, что часть полномочий по взаимодействию в рассматриваемой сфере стороны решили возложить на приграничные территориальные подразделения своих правоохранительных служб. Заметим, что практика реализации данного решения оказалась весьма эффективной, что будет подробнее отмечено ниже. Типовой характер остальных соглашений позволяет говорить об определенной правовой унификации, которая сложилась в процессе их заключения. Примечательно, что ни один из приведенных выше договоров за время, прошедшее с момента подписания, не потребовал внесения изменений, дополнительной конкретизации применительно к конкретному государству. Более того, двусторонние соглашения по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков, заключаемые некоторыми странами Юго-Восточной Азии между собой (без участия России), также текстуально весьма сходны с упоминавшимися выше. Договоры, заключенные ФСКН, порождают права и обязанности только у соответствующих государственных органов, и, следовательно, такие соглашения носят характер межведомственных. В то же время следует отметить, что в некоторых странах их действие внутренними нормами было распространено и на другие правоохранительные органы. Так, соглашение ФСКН России с Министерством общественной безопасности КНР, заключенное в 2005 г., распространилось и на Министерство обороны КНР в части оказания содействия в пресечении контрабанды наркотиков, в том числе и по морю. Еще одной характерной чертой всех двусторонних межведомственных соглашений со странами АТР по противодействию незаконному обороту наркотиков является то, что в них прямо указывается правовая преемственность в отношении таких фундаментальных соглашений в рассматриваемой сфере, как Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г., Конвенция о психотропных веществах 1971 г., Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. В определенном смысле межведомственные соглашения выступают формой правовой конкретизации универсальных договоров. Таким образом, в настоящее время создана весьма обширная международно-правовая база сотрудничества правоохранительных органов Российской Федерации со странами АТР. Учитывая, что региональные Азиатско-Тихоокеанские соглашения по данным вопросам с участием нескольких стран заключаются весьма редко, двусторонние акты становятся важным элементом регулирования деятельности по противодействию преступности, которая в рамках АТР имеет устойчивую тенденцию к расширению и усложнению. Противодействие транснациональной преступности в рамках АТР осуществляется совместно правоохранительными органами многих стран. Сотрудничество осуществляется по многим направлениям, и его реализация связана со множеством организационно-правовых форм взаимодействия. Основными формами сотрудничества правоохранительных органов в борьбе с преступностью в АТР является проведение совместных следственных действий, оперативно-розыскных мероприятий, а также операций по задержанию и обезвреживанию преступников. В отличие, например, от стран Европы, где в силу развитости интеграционных процессов к проведению таких акций могут быть сравнительно легко и быстро привлечены правоохранительные органы практически всех стран региона, для государств АТР процессы согласования и подготовки занимают гораздо больше времени, поскольку отсутствуют единые центры координации взаимодействия. Планирование совместных операций правоохранительных органов стран АТР обычно осуществляется на двусторонней основе. На современном этапе наибольшее количество совместных операций проводится правоохранительными органами стран АТР по пресечению незаконного оборота наркотиков, незаконной миграции и торговли людьми, пиратства, а также незаконного вылова рыбы и морепродуктов. Рассмотрим более подробно организацию взаимодействия правоохранительных органов стран АТР на примере противодействия контрабанде наркотиков. Сравнительный анализ материалов национальных правоохранительных органов стран АТР, а также материалов ООН позволяет выявить устойчивую тенденцию роста в течение 1991 - 2007 гг. не только количества зарегистрированных преступлений, связанных с наркотиками, но и уровня этого вида преступности во всех исследуемых странах АТР. Наиболее высоким уровень наркопреступности в 2007 г. (на 100 тыс. населения) был в США - 534, в 4 раза меньше в России - 132, значительно ниже в Японии - 21, самым низким в Республике Корея - 10 и Китае - 9. Однако следует понимать, что рассмотренные показатели не раскрывают истинного положения дел, поскольку для данной категории преступлений характерна высокая степень латентности. Расширению международного оборота наркотиков на Дальнем Востоке России в основном способствует его географическое положение, поскольку через его территорию проходят удобные транспортные потоки (в частности, опия из стран так называемого "Золотого полумесяца" и Центральной Азии в Японию, синтетических наркотиков из Китая в различные регионы России и в Японию). Совместные мероприятия, проводимые правоохранительными органами России (прежде всего Федеральной таможенной службой и Федеральной службой по контролю за оборотом наркотиков) и зарубежных стран, в рассматриваемом регионе в настоящее время направлены в основном на выявление каналов поставок наркотиков и ликвидацию отлаженных схем путем ареста организаторов преступного бизнеса. Сущность операций, проводимых как на двусторонней, так и на многосторонней основе, заключается в одновременном пресечении деятельности всех участников преступной группы на территории разных стран и в оказании последующей правовой помощи в проведении расследования в каждом из государств. В частности, в деле предоставления результатов допросов подозреваемых, вещественных доказательств и т. д. Особое внимание правоохранительными органами России и стран АТР в настоящее время уделяется планированию операций. Часто они носят многоэтапный характер, растянуты во времени и требуют значительного привлечения сил и средств сторон. К таким операциям, в частности, можно отнести двухэтапную международную оперативно-профилактическую операцию "Канал-2007". Ее основная цель - выявление и пресечение контрабанды наркотиков, создание антинаркотических поясов безопасности вокруг Афганистана, блокирование межрегиональных и международных каналов поставок синтетических наркотиков из стран Юго-Восточной Азии, ликвидация подпольных лабораторий по их производству. Также в ходе этой операции решались задачи по совершенствованию механизмов взаимодействия правоохранительных органов и специальных служб в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Оперативно-розыскными мероприятиями охватывались десять стран АТР, непосредственно примыкающие к Афганистану или находящиеся на путях транзита наркотиков. Это Казахстан, КНР, Монголия, Мьянма, Пакистан, Россия, Таджикистан, Таиланд и Япония. Операция "Канал-2007" на сегодняшний день не имеет аналогов по масштабам и географии проведения за всю историю сотрудничества в данном направлении в АТР. При проведении второго этапа в ней участвовали более 96 тыс. сотрудников антинаркотических ведомств, органов безопасности, внутренних дел, таможенных и пограничных служб государств-участников. Было организовано более 6 тыс. совместных оперативных групп - в приграничных районах, на объектах железнодорожного, воздушного и автомобильного транспорта. Создано свыше 5 тыс. стационарных постов на отрабатываемых направлениях. Перекрывались около 1,8 тыс. железнодорожных узлов и станций, более 3 тыс. автомобильных дорог, 269 аэропортов. Отличительной особенностью операции "Канал-2007" является тот факт, что совместные оперативно-розыскные мероприятия, спланированные в соответствии с замыслом и планом подготовки операции, не прекращались между первым и вторым этапами. Новый подход к проведению операции позволил принять ряд эффективных мер по пресечению незаконного оборота наркотиков, каналов контрабанды героина. С юридической точки зрения правовой основой для проведения операции "Канал-2007" стали решения и программа действий, принятые на конференции глав антинаркотических ведомств в декабре 2006 г. в Пекине. Помимо масштабных операций, страны АТР проводят и более локально обособленные мероприятия субрегионального характера. Так, в мае - июле 2007 г. в ходе совместной операции китайской и филиппинской полиции было конфисковано 180 кг синтетического наркотика метамфетамина (известного как "лед"). Благодаря трехлетнему тщательному совместному расследованию китайской и филиппинской полиции была обезврежена транснациональная группировка. Следует отметить, что в последнее десятилетие в практику совместной деятельности правоохранительных органов России и стран АТР прочно вошли международные операции, именуемые "контролируемая поставка". Она представляет собой специальную систему скрытого полицейского и таможенного контроля, которая позволяет проследить все звенья цепи, выявить и ликвидировать устоявшиеся международные каналы сбыта и транспортировки наркотиков. Вместе с тем широкое применение таких оперативных мероприятий в сотрудничестве с большим количеством стран АТР наталкивается на несоответствие законодательства стран региона. В частности, само понятие "контролируемая поставка" имеет неоднозначную трактовку во внутреннем законодательстве. В разных странах данное понятие существенно различается, а в нормативно-правовых актах такого государства, как Лаос, вообще отсутствует. Кроме того, в разных странах АТР результаты данных мероприятий имеют различную доказательственную силу, что затрудняет наступление судебных последствий для всех задержанных в разных странах лиц, причастных к незаконному обороту наркотиков. В этой связи можно высказаться за скорейшую активизацию процессов гармонизации законодательства стран региона, по крайней мере в вопросах единообразного понимания юридических терминов.

Название документа