Сравнительный анализ законодательной базы по минимизации коррупции в Германии и России

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ ПО МИНИМИЗАЦИИ КОРРУПЦИИ В ГЕРМАНИИ И РОССИИ

О. С. НОВИКОВА

Новикова О. С., профессор кафедры социальной философии и этнологии ГОУ ВПО "Ставропольский государственный университет", доктор философских наук.

Коррупция - интернациональная проблема, которая свойственна всем странам, независимо от политического устройства и уровня экономического развития. Ни одна страна не может считать себя застрахованной от коррупции; например, в 1994 г. Швейцария, граждане которой гордились неподкупностью своих государственных служащих, была потрясена грандиозным скандалом вокруг деятельности чиновника из кантона Цюрих, которому инкриминировались взятки на сумму почти 2 млн. долл. Рост коррупционных отношений приходится на периоды социальных потрясений, связанных со сменой общественно-экономического и политического строя, переделом собственности, хотя такое негативное явление присутствует и в устойчивых странах с развитой демократией. В настоящее время некоторым странам, по-видимому, удалось создать эффективный механизм борьбы с этим явлением, среди которых в первую десятку входят: Дания, Финляндия, Швеция, Новая Зеландия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Австралия, Сингапур, Люксембург. В данном случае интерес для анализа представляют организации государственной службы в демократических странах, сравнимых с Россией по размеру управленческого аппарата: это США, Канада, Германия, Франция, Великобритания. Следует особо подчеркнуть, что в Англии и Франции настолько силен элемент традиционности, что национальные особенности не дают возможности использовать наработанный опыт в полной мере. Чиновничество в этих странах составляет особую, достаточно изолированную касту, существует особая система образования и подготовки к государственной службе. Опыт же США, Германии и Канады представляется более реализуемым в российских условиях. В современной России коррупция стала одной из самых актуальных проблем. По словам Д. Медведева, "коррупция в нашей стране не просто приобрела масштабный характер. Она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь нашего общества. Речь идет не просто о банальных взятках. Речь о тяжелой болезни, которая съедает экономику и разлагает все общество" <1>. -------------------------------- <1> Наумов И. Антикоррупционная идея Медведева // URL: http:// www. ng. ru/ economics/ 2008-10-01/ 1_medvedev. html.

В современной России необходима комплексная и эффективная антикоррупционная политика, осуществляемая государством и обществом. По мнению А. Н. Аринина, суть такой политики заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер по устранению причин и условий, порождающих и стимулирующих коррупцию в разных сферах жизни, а также мер по привлечению коррупционеров к гражданско-правовой и уголовной ответственности <2>. -------------------------------- <2> Аринин А. Н. Коррупция - это болезнь общества // Стратегия России. 2005. N 1. С. 51.

Проведем сравнительный анализ мер, принимаемых в Германии по борьбе с коррупцией. В ФРГ независимо от конкретных специфических функций госслужащим вменено в обязанность исполнять свои задачи беспристрастно и справедливо, при этом имея целью благо всего общества. Госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. Очень большое внимание уделяется моральной стороне чиновников. Эти принципы заложены в Основном законе ФРГ. Во втором предложении ст. 38 подчеркивается, что депутаты бундестага ФРГ являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести <3>. А также в ст. 33, абзац 4, "осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично-правовых отношений службы и верности" <4>. -------------------------------- <3> Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия / Сост. В. В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 128. <4> Там же. С. 127.

О сомнениях относительно правомерности служебных указаний (распоряжений) госслужащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, а сомнения не устранены, он должен обратиться к вышестоящему начальнику. Если и тот подтверждает распоряжение, то госслужащий должен его исполнить при условии, что это не противоречит установленному порядку. Подтверждение распоряжения в этом случае при наличии просьбы должно быть дано в письменном виде. Закон закрепляет обязанность госслужащего заявлять о ставших ему известными уголовно наказуемых деяниях. Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в ФРГ соответствующим государственным жалованьем и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни. В ФРГ госслужащему для всякой иной работы, помимо службы, требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешение не требуется лишь для: принятия опекунства, ухода за больным или немощным, реализации обязанностей по исполнению завещания, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы. Подробные предписания о порядке совместительства госслужащих издает федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих законодательную силу. В них определяется: во-первых, какая деятельность рассматривается как государственная служба или приравнивается к ней; во-вторых, вправе ли госслужащий получать вознаграждение за побочную деятельность; в-третьих, какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и т. д. Если по прекращении служебных правоотношений госслужащий занимается работой, которая связана с его служебной деятельностью (в последние пять лет перед окончанием службы), он должен заявить об этом по месту последней службы. Его трудовая деятельность подлежит запрету, если есть опасения, что она наносит ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего и теряет силу по истечении пяти лет с момента окончания служебных правоотношений. Подробно регламентированы последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей. Из них остановимся подробно лишь на нарушениях, связанных с продажностью и коррупционными отношениями. Так, в Основном уголовном законе ФРГ (Strafgesetzbuch) для противодействия коррупции предусмотрены параграфы 299, 331 - 338 <5>. Параграф 299 "Продажность и коррупция в коммерческих отношениях" (Bestechlichkeit und Bestechung im geschaftlichen Verkehr) в первой части предусматривает наказание лишением свободы до трех лет или денежным штрафом для служащих или уполномоченных коммерческого предприятия, которые для своей коммерческой деятельности или деятельности третьего лица с помощью вознаграждений пытаются получить преимущества. А также если принимается или обещается предоставление преимуществ при выборе поставщика товаров или услуг на конкурсе поставщиков, т. е. при конкурировании нечистым способом. Вторая часть этого параграфа предусматривает такое же наказание для тех, кто предлагает подобного рода преимущества или выбирает поставщика услуг нечистым способом. Третья часть параграфа, введенная 22 августа 2002 г., расширяет действие первых двух параграфов и вводит ответственность в конкуренции на иностранных рынках. -------------------------------- <5> Strafgesetzbuch // http:// www. gesetze-im-internet. de/ stgb/ BJNR001270871.php.

В приведенном выше параграфе говорится о получении и даче взятки в хозяйственном обороте. Абзацы 1 и 2 этого параграфа распространяются на действия в сфере иностранной конкуренции, т. е. сам параграф действует за пределами Германии. В соответствии с законодательством Германии карается не каждый факт подкупа германским предпринимателем иностранного чиновника на территории иностранного государства, а только связанный с иностранными инвестициями и внешнеэкономической деятельностью. Кроме того, не привлекается к ответственности германский концерн и его органы управления, если в коррупционный сговор, например, на территории России, оказалось вовлечено его дочернее российское предприятие. Это выглядит совершенно обоснованным с точки зрения сущности юридического лица и его обособленности в имущественном обороте. Также наглядным примером последовательности немецкого законодателя является привлечение к ответственности предпринимателя за подкуп иностранного чиновника независимо от места совершения подкупа: в стране его государственной службы или в иной стране, куда чиновник приехал на время или имеет экономические интересы. Параграф 331 "Принятие преимущества" (Vorteilsannahme) предусматривает в первой части наказание в виде денежного штрафа или лишения свободы сроком до трех лет, должностным лицам или общественным служащим, требующим преимуществ (выгод), обещаний преимуществ или принимающих их для себя или третьего лица при исполнении своих служебных обязанностей. Более жесткое наказание предусматривается судьям и арбитрам во второй части данного параграфа. Для них предусматривается наказание в виде лишения свободы до пяти лет или денежного штрафа за требование преимуществ или каких-либо выгод для себя или третьей стороны, а также при требовании обещаний таких преимуществ или взимании таковых, при принятии судейского решения или принятии такого решения в будущем. Параграф 332 "Продажность" (Bestechlichkeit) <6> в первой части устанавливает ответственность должностных лиц или общественных служащих за требования для себя или третьих лиц каких-либо выгод, обещаний или принятия выгод за то, что он воспользовался служебной властью или полномочием или воспользуется в будущем, вследствие чего нарушил (не выполнил) свои обязанности. Наказание назначается в виде лишения свободы от шести месяцев до пяти лет. В случаях с минимальными последствиями - наказание в виде лишения свободы до трех лет или денежный штраф. Попытка также наказуема. -------------------------------- <6> Strafgesetzbuch // http:// www. gesetze-im-internet. de/ stgb/ BJNR001270871.php.

Вторая часть параграфа устанавливает ответственность и наказание судей или арбитров, которые требуют преимущества для себя или третьего лица как вознаграждение или обещание выгод, для того, чтобы он принял судейское решение или принял его в будущем, и нарушил или нарушит при этом свои судейские обязанности. Наказание предусматривается в виде лишения свободы от одного до десяти лет. В случаях с минимальными последствиями предусматривается наказание от шести месяцев до пяти лет. Если преступник требует преимущества (выгод) как вознаграждение за будущие действия, обещания или предполагает это, то абзацы 1 и 2 применяются, если (это можно отнести к следующему) эти действия можно будет отнести к одному из следующих пунктов: во-первых, при действии будут нарушены его обязанности; во-вторых, если действия находятся на его усмотрении и позволяют повлиять, оказывая содействие при исполнении. Параграф 333 "Предоставление преимуществ" (Vorteilsgewahrung) устанавливает меру ответственности лиц, пытающихся подкупить должностных лиц, служащих или судей. Первая часть предусматривает наказание в виде лишения свободы до трех лет или денежного штрафа тем, кто предлагает преимущества (взятку) должностному лицу, общественному служащему или солдату бундесвера для себя или третьего лица, чтобы кто-то из вышеперечисленных категорий служащих нарушил свой служебный долг (обязанность), пообещал нарушить или предоставил такую возможность. Для тех, кто предлагает судье или арбитру какие-либо выгоды, обещает их или предоставляет, для того чтобы тем самым повлиять на его решение непосредственно или в будущем, вторая часть данного параграфа определяет меру наказания в виде лишения свободы до пяти лет или денежного штрафа. Совершающий преступление, подпадающее под первый абзац, не наказывается, если это действие совершается под руководством соответствующего компетентного органа власти в рамках своих полномочий. Параграф 334 под названием "Коррупция" (Bestechung), как и следует из названия, направлен на пресечение коррупционных отношений. Как следует из первой части параграфа, тот, кто предлагает преимущества (выгоды) должностному лицу, общественному служащему или солдату бундесвера, для них или третьего лица, обещает или предоставляет такие преимущества (выгоды) как вознаграждение, чтобы тот нарушил свои служебные обязанности или нарушал в будущем, наказывается лишением свободы от трех месяцев до пяти лет. А в случаях с незначительными последствиями предусматривается наказание в виде лишения свободы до двух лет или денежным штрафом. Для тех, кто предлагает судье или арбитру какие-либо выгоды, обещает их или предоставляет, для того чтобы тем самым повлиять на его решение непосредственно или в будущем и при этом: во-первых, вследствие этого намеренно были нарушены его судейские обязательства; во-вторых, вследствие такой сделки в будущем должен был бы быть нарушен судьей его служебный долг. Третий абзац оговаривает, что если преступник предлагает какие-либо преимущества или выгоды, обещает их или предоставляет (оказывает), чтобы повлиять на будущие действия или решения уполномоченного на то служащего, то абзацы 1 и 2 должны быть применены к нарушителю, если: во-первых, в результате реализации его намерений будет нарушен служебный долг; во-вторых, когда вид деятельности находится под контролем данного служащего и в результате на конкурсе его решение будет принято в пользу подкупившего. Параграф 335 Основного уголовного закона ФРГ, называемый "Особо тяжелые случаи продажности и коррупции" (Besonders schwere Falle der Bestechlichkeit und Bestechung), дополнительно предусматривает меру наказания за коррупционные отношения, нанесшие значительный (существенный) вред. В первом абзаце говорится, что в особо тяжелых случаях: во-первых, преступник, совершивший противозаконные деяния, подпадающие под: а) первое предложение первого абзаца параграфа 332, и если также деяние может быть отнесено к третьему абзацу; б) первое предложение первого абзаца параграфа 334 и если соответственно связано с 3 абзацем; должен быть наказан лишением свободы от одного до десяти лет. Во-вторых, преступник, совершивший противозаконные деяния, подпадающие под второй абзац параграфа 332, а также связанный с ним третий абзац того же параграфа, должен быть наказан не менее чем на два года лишения свободы. Согласно второму абзацу параграфа 335 особо тяжелым случаем, для которого предусмотрен первый абзац, как правило, считается, если: во-первых, сумма подкупа (взятки) составляет большую величину; во-вторых, преступник принимает такого рода преимущества (выгоды) постоянно, которые он требует для принятия своих будущих решений или действий, входящих в его служебные обязанности; в-третьих, это профессиональный преступник или член преступной группировки, которая продолжительное время занимается такого рода деятельностью. В параграфе 336 "Неисполнение служебных обязанностей" (Unterlassen der Diensthandlung) бездействие или упущение возможности воздействия, относящегося к служебным обязанностям, или непринятие нужного судейского решения, приравнивается к преступлениям, описываемым в параграфах 331 - 335 и регулирующимся ими. Параграф 337 "Вознаграждения арбитрам" (Schiedsrichtervergutung). Вознаграждение арбитрам может быть отнесено под действие параграфов 331 - 335 только тогда, когда арбитр требует вознаграждения, обещания вознаграждения или принимает его, от какой-либо из сторон без ведома другой стороны. А также если одна из сторон за спиной другой (без ведома другой стороны) предлагает арбитру вознаграждение, обещает его или вознаграждает арбитра. Параграф 338 "Имущественный штраф и особые последствия" (Vermogensstrafe und Erweiterter Verfall). В случаях, описываемых в параграфе 332, а также относящихся к параграфам 336 и 337, должен быть применен параграф 73d, если правонарушитель - профессиональный преступник или член преступной банды, длительное время занимающейся данной преступной деятельностью. В случаях, описываемых параграфом 334, а также подпадающих под действие параграфов 336 и 337, должны быть применены параграфы 43a и 73d, если преступник является членом преступной банды, длительное время совершающей такие преступления. Параграф 73d должен быть применен и в том случае, если преступник действует профессионально. В параграфе 73d говорится, что если противоправное действие было совершено согласно закону, который отсылает к этой инструкции, то суд предписывает разрушения от деятельности (предметов) преступника или участника преступления при любых обстоятельствах. Под преимуществами или выгодами понимается вознаграждение в виде денежных подарков, ценных вещей и прочего до предоставления различного рода услуг. Из всего вышесказанного можно отметить следующие особенности, которые, возможно, и являются тем, что позволяет сдерживать коррупцию: во-первых, законы распространяются как на дающих взятку, так и на берущих ее чиновников и служащих, причем независимо ни от ранга, ни от того, в какой стране была произведена такого рода сделка; во-вторых, при подкупах судей (при сделках с судьями) виновные наказываются строже, и практически не предусматривается наказание в виде денежного штрафа как альтернативы лишению свободы; в-третьих, наказание соизмеримо с величиной подкупа, чем больше, тем строже наказание. В некоторых законодательных актах просматривается стремление предупредить возможность коррупции в неявном виде. В качестве примера можно привести ст. 66 Основного закона ФРГ, по которой федеральный канцлер и федеральные министры не могут занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую либо профессиональную деятельность или входить в состав руководства, а без согласия бундестага - и в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью извлечение прибыли. На взгляд авторов, это позволяет предотвратить возможность лоббирования интересов фирмы, владельцем или сотрудником которой является государственный служащий. Следует особо подчеркнуть, что не все законодательные акты, направленные на противодействие коррупции, издаются Федерацией. В Германии предусмотрена так называемая конкурирующая законодательная компетенция Федерации и земель. В частности, в параграфе 74 Основного закона ФРГ в п. 16 устанавливается конкурирующая законодательная компетенция в предотвращении злоупотреблений экономической властью. А параграф 33 устанавливает ответственность и возможность взыскания с совершившего проступок государственного служащего. Другим законом, направленным на противодействие коррупции, является закон по противодействию интернациональной коррупции. Правовое положение федеральных чиновников в Германии регулируется двумя важнейшими федеральными законами: "О государственных служащих" и "О правовом положении федеральных чиновников". Закон "О правовом положении федеральных чиновников" регулирует важнейшие отношения, складывающиеся при прохождении чиновниками всей службы: права и обязанности, назначение на должность, перемещение по службе и командировки, увольнение со службы, выход на пенсию, утрата прав чиновника, права профсоюзов, порядок подачи жалоб и обеспечение защиты прав. Таким образом, уровень коррумпированности в стране напрямую связан с достаточностью правовых мер регулирования этого вопроса. Кроме того, юридические контрмеры на коррупционные посылы чиновников значительно чаще оказываются успешными, чем принято думать. Однако нельзя утверждать, что только наличие или отсутствие законодательных актов в сфере коррупции определяет уровень коррупциогенности в стране. К другим факторам, влияющим на уровень коррупциогенности, следует отнести гражданскую ответственность, качество контроля за исполнением этих законов и другое.

Название документа