Новая миграционная политика России: достижения и проблемы

НОВАЯ МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ: ДОСТИЖЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ

В. И. МУКОМЕЛЬ

Мукомель В. И., заведующий сектором Института социологии Российской академии наук, доктор социологических наук, профессор.

Исходя из долгосрочных демографических, экономических и политических интересов России, без иммигрантов не обойтись. Особенно значимо сокращение численности трудовых ресурсов: по последнему прогнозу Федеральной службы статистики, в 2010 - 2030 гг. сокращение населения в трудоспособном возрасте составит 12,1 млн. человек (при сокращении численности всего населения на 2,8 млн. человек. В этих расчетах уже учтена иммиграция в 7,7 млн. человек, существенно превышающая нынешнюю) <1>. -------------------------------- <1> Средний вариант прогноза; рассчитано по: Предположительная численность населения Российской Федерации до 2030 г. М.: Федеральная служба государственной статистики. 2009 // URL: http:// www. gks. ru/ wps/ PA_1_0_S5/ Documents/ jsp/ Detail_ default. jsp? category= 1112178611292&elementld= 1140095525812.

Особенно критической будет ситуация в 2012 - 2017 гг., когда численность населения в трудоспособном возрасте будет ежегодно сокращаться более чем на 1 млн. человек. Масштабное сокращение трудоспособного населения создает принципиально новую ситуацию на локальных рынках труда России. Дефицит трудовых ресурсов не может быть сглажен мерами демографической политики (результаты которых, при самых благоприятных условиях, скажутся после 2025 г., когда на рынок труда вольются поколения 2007 - 2008 гг. рождения). Нехватка рабочих рук не может быть сколько-нибудь существенно компенсирована повышением производительности труда, автоматизацией и механизацией производств - в силу того, что в современной обслуживающей экономике основная часть рабочих мест создается в третичном и четвертичном секторах, где сложно механизировать труд. По сути, единственным источником компенсации сокращения трудовых ресурсов на ближайшие десятилетия является миграция. С очевидностью встают проблемы осознания новых проблем и новых вызовов, сопряженных с притоком иноэтничных иммигрантов, выходцев из иных социумов, с иными традициями и культурой межэтнических взаимодействий; изоляционистская точка зрения не лишена оснований. Фокус проблем миграционной политики России смещается в социально-культурную сферу, особое значение приобретают вопросы социализации иммигрантов, их адаптации и интеграции. Интеграционная политика в настоящее время сталкивается с серьезными социокультурными ограничениями: наряду с распространенностью ксенофобии важное значение играет ограниченная склонность к адаптации отдельных представителей меньшинств, дискриминационные практики взаимодействия принимающего населения и мигрантов, специфика исторического опыта и общественного сознания россиян. Ксенофобские настроения, разделяемые большинством населения России, проецируются на представителей мигрантских, не традиционных для данной местности меньшинств: особо негативно россияне относятся к выходцам из стран Закавказья и республик Северного Кавказа, государств Средней Азии, Юго-Восточной Азии, к цыганам. И это не позиция маргиналов: лозунг "Россия для русских!", по опросам социологов, поддерживается большинством респондентов <2>. -------------------------------- <2> По данным Левада-центра, в ноябре 2009 г. 18% респондентов на вопрос: "Как вы относитесь к идее "Россия для русских?" - ответили: "Поддерживаю, ее давно пора осуществить", еще 36% считали, что "ее неплохо было бы осуществить, но в разумных пределах". Лишь 32% ответили "отрицательно, это настоящий фашизм". Опрошено 1600 респондентов по репрезентативной выборке.

Новая миграционная политика: идеология и реализация. Новая миграционная политика затрагивает три категории мигрантов: временных трудовых мигрантов из стран СНГ, которым облегчается доступ к рынкам труда и регистрации пребывания; иммигрантов, для которых существенно либерализованы процедуры получения разрешения на проживание; соотечественников, которым предусмотрены льготы при репатриации. Новая миграционная политика призвана облегчить приезд и обустройство иммигрантам, прибывающим в Россию по этим каналам, решить нерешенные правовые и процедурные проблемы. Существенное упрощение процедуры получения разрешения на работу иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, принесло свои плоды. Резко возросло количество иностранных граждан, легально осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации: с 1,0 млн. человек в 2006 г. до 2,3 млн. разрешений в 2007 г., 2,1 млн. в 2008 г. и 1,5 млн. разрешений в 2009 г. Реализация нового законодательства выявила ряд нерешенных проблем и в самих законах, и в их правоприменении. Однако наиболее серьезные издержки новой миграционной политики сопряжены с ее идеологической составляющей. Во-первых, учитывая общественное мнение, негативно относящееся к иноэтничным мигрантам, во главу угла была поставлена задача привлечения соотечественников, хотя миграционный потенциал этого контингента ограничен и не превышает 6 - 7 млн. человек. Во-вторых, преобладает патерналистский подход; ожидалось, что соотечественникам будут созданы благоприятные условия: оплачен переезд, созданы рабочие места и инфраструктура, построено жилье и т. п. В-третьих, предполагалось, что соотечественники будут направляться в регионы, теряющие население: Дальний Восток, Сибирь. Учитывая, что большинство потенциальных иммигрантов-соотечественников проживают в Центральной Азии, в иных природно-климатических условиях, эфемерность этой затеи очевидна. В-четвертых, декларируется приоритетное привлечение из-за границы квалифицированных специалистов, тогда как российская экономика испытывает потребности в неквалифицированных и очень высококвалифицированных работниках. (Ставка на приоритетное привлечение из-за границы квалифицированных специалистов - в понимании чиновников - не совсем адекватна: трудно надеяться, что из стран СНГ, на которые делается акцент, удастся привлечь действительно квалифицированные кадры ввиду катастрофически ухудшившейся их подготовки после распада СССР.) В-пятых, идеология новой миграционной политики исходит из неочевидной посылки, что мигранты из стран СНГ никуда не денутся, Россия для них - единственно возможное направление и так будет всегда. Притягательность России обусловлена не только тем, что в ней есть работа и возможность заработка, но и знанием мигрантами языка принимающего населения и российских реалий, общностью традиций и культур, сохраняющихся и спустя полтора десятилетия после распада СССР, наличием родственных связей, коммуникаций. Однако столь благоприятная ситуация не вечна: конкуренция за рабочие руки нарастает. Если сегодня реальную конкуренцию России на постсоветском пространстве составляет лишь Казахстан, в ближайшие годы придется конкурировать с Украиной, Азербайджаном. Однако наиболее серьезные издержки новой миграционной политики сопряжены с ее "советской" идеологией, убежденностью в безграничных возможностях регулирования миграционных потоков. Абсолютно непонятна технократическая убежденность, что можно выявить спрос на рабочие руки в тех или иных регионах (да еще в разрезе специальностей) и все проблемы будут решены. Уже нет поголовной занятости в госсекторе, нет и почившего в бозе Госплана, но дух его жив. Госплановским подходом пронизана как система отбора соотечественников, так и система квотирования разрешений на работу для гастарбайтеров. Федеральный центр игнорирует интересы регионов, принимающего населения этих территорий, работодателей и самих мигрантов. Наиболее яркой демонстрацией серьезности вызовов и угроз, проистекающих вследствие игнорирования интересов различных факторов миграционной политики, является реализация Программы репатриации соотечественников, фактически проваленной. Программа репатриации предполагает, что федеральный центр берет на себя минимум обязательств: оплату расходов на переезд, уплату госпошлины за оформление документов, оплату подъемных, выплату ежемесячного пособия при отсутствии работы. Такие "мелочи", как социальная поддержка, трудоустройство, обеспечение репатриантов жильем, должны быть реализованы в рамках региональных программ. Региональные власти достаточно быстро осознали негативные социальные последствия реализации Программы репатриации по сценарию, предлагаемому федеральным центром, при котором неизбежно усиление напряженности между властями и населением региона, а также между местными и приезжими. Осознав грядущие неприятности, регионы стали разными способами торпедировать региональные программы репатриации. Особо впечатляют детали региональных программ репатриации. Заявленные вакансии - преимущественно в сельской местности или в пгт, с соответствующими, не впечатляющими заработками, как правило, раза в 1,5 ниже, чем в среднем по региону. Если имеются рабочие места в городе - то койко-место в общежитии без всяких перспектив. Вообще, наибольшие сложности - с жильем для репатриантов. Например, в Калужской области в конце 2009 г. предлагалось 948 вакансий, в том числе только в 67 случаях (7%) предоставлялось временное жилье, о постоянном и речи не идет. Типичная ситуация: требуется врач-рентгенолог в с. Перемышль, квартира без удобств, оклад от (!) 5156 руб. В результате постоянное жилье получили лишь 8,7% соотечественников, еще 8,0% размещены в ЦВР, гостиницах, общежитиях, тогда как 83,3% были вынуждены разместиться в съемном жилье <3>. -------------------------------- <3> На 1 октября 2009 г. URL: http:// www. fms. gov. ru/ programs/ fmsuds/ files/ monitoring. pdf.

Неудивительно, что реальный поток соотечественников был на два порядка меньше запланированного: в 2007 - 2009 гг. планировалось переселить 250 тыс. соотечественников, реально переселилось на 01.10.2009 лишь 14,3 тыс. человек. Приоритетными районами вселения признаны восточные регионы России и территории, испытывающие наибольший дефицит рабочей силы. Однако основной поток приходится на Калининградскую область (41% переселенцев), Калужскую (22%), Липецкую области (17%). На Дальний Восток переселилось менее 2% соотечественников <4>. -------------------------------- <4> На 1 октября 2009 г. URL: http:// www. fms. gov. ru/ programs/ fmsuds/ files/ monitoring. pdf.

Проблема не только в том, что мало едут, не туда, куда планировалось, но и в том, что едут не те, на кого изначально рассчитывали. Вопреки заявленным целям Программы, ориентированной на приток молодых, полноценных семей (расчетный коэффициент семейности - 4 человека), в Россию прибывают преимущественно неполные семьи: средний размер семьи, приехавшей в 2009 г., - 2,15 человека <5>. -------------------------------- <5> Рассчитано по: Статистические данные по форме N 1-РД "Результаты деятельности территориальных органов за 12 месяцев 2009 г.", ФМС России, http:// www. fms. gov. ru/ about/ ofstat/ stat_1_rd/ part_9.php? phrase_id= 2999156.

Проблема не в деньгах, не столько даже в организации (Программа заработала вместо января лишь с сентября 2007 г.), не в завышенных ожиданиях от ее реализации, о чем говорилось выше, главное - отсутствие механизмов согласования учета интересов государства, регионов <6>, принимающего населения, соотечественников. -------------------------------- <6> Единственный реверанс регионам - за ними остается окончательное решение о признании аппликанта участником Программы.

Миграционная политика по определению конъюнктурна и зависит от внутриполитической ситуации. Практика реализации миграционной политики находится под влиянием общественного мнения, для которого характерен высокий уровень мигрантофобий. Жители российских городов оценивают численность мигрантов как чрезмерно высокую. 2/3 опрошенных считают, что их "очень много" или "много". Респондентам предлагалось оценить, какой процент населения их города составляют мигранты. По мнению опрошенных, в России находится не один десяток миллионов мигрантов, что на порядок выше, чем в действительности. Около 47% респондентов не хотели бы видеть среди своих соседей выходцев из государств Закавказья. 46% респондентов негативно отнеслись бы к тому, чтобы рядом с ними поселилась семья из Средней Азии, 50% не хотели бы иметь соседей из Юго-Восточной Азии. Лишь 9 - 11% отнеслись бы к этому позитивно. 45% ответивших респондентов считают, что Россия не нуждается ни в иммигрантах, ни в трудовых мигрантах. 54% опрошенных одобрили бы запрет на постоянное проживание мигрантов в своем населенном пункте, 48% - запрет на временное пребывание мигрантов. Особо подвержены конъюнктуре процедуры установки квот на выдачу разрешений на работу иностранным работникам. Еще до кризиса, в 2008 г., квоты разрешений на работу были сокращены в 3,3 раза - до 1,8 млн. разрешений по сравнению с 6 млн. разрешений на 2007 г. Логика ФМС России была такова: во-первых, квота 2007 г. оказалась завышенной, во-вторых, получив разрешение на работу, мигранты исчезают из поля зрения официальных органов - лишь на часть этих мигрантов приходит подтверждение от работодателей, что они работают. Не учитывалось несколько обстоятельств. Во-первых, чрезмерно высокая планка квоты на 2007 г. была очевидна всем специалистам. Во-вторых, система квотирования несовершенна. (Квота разрешений на работу определяется исходя из заявок работодателей, поданных в предшествующем году.) Система формирования заявок работодателей практически ориентирована лишь на крупные предприятия, с отсутствием выраженной сезонности производства. Мелкому бизнесу крайне сложно прогнозировать спрос на работников загодя. В результате заявки регионов априори занижены. В-третьих, вся система выстроена таким образом, что физические лица, желающие официально нанимать гастарбайтеров, практически лишены такой возможности. Резкое сокращение квоты разрешений на работу способствует лишь тому, что трудовые мигранты выталкиваются в "тень", нелегальная занятость доминирует не только среди занятых у физических лиц, но и среди занятых в мелком бизнесе. И этот процесс пошел: по состоянию на 31 июля 2008 г. годовая квота разрешений на работу была полностью исчерпана в Центральном округе, практически исчерпана в Южном и Северо-Западном ФО (на 99 и 98% соответственно), близка к исчерпанию в Уральском и Приволжском округах (на 94 и 93%). В июле резерв квоты был распределен по регионам, но уже в сентябре в основных принимающих мигрантов субъектах Федерации и он был исчерпан, вследствие чего в начале октября квота на привлечение иностранных работников была увеличена до 3,4 млн. человек (против изначально планировавшихся 1,8 млн. разрешений). На 2009 г. изначально планировалась квота в 4 млн. разрешений на работу. Но в декабре 2008 г., когда кризис был в разгаре, В. В. Путин во время общения с народом на телеконференции высказал пожелание сократить эту квоту на 50%. Квоту оставили неизменной, однако она теперь может быть как увеличена, так и сокращена на 50%. Под давлением федерального центра, увязавшего выдачу субвенций регионам с "добровольным" сокращением квот, квоты по России на 2009 г. оказались снижены вдвое. (При этом в ряде регионов квоты были исчерпаны уже к сентябрю 2009 г.) Кризис, похоже, окончательно поставил крест на либеральной риторике. Откат от намеченного курса продолжается: на этом же низком уровне (1,9 млн. разрешений) установлены квоты и на 2010 г. Наконец, формально не отступая от буквы закона, власти существенно ограничили для мигрантов доступ к процедуре получения разрешений на работу. (Во-первых, ряд подразделений миграционной службы перешли на сокращенный график работы, что создало большие очереди. Во-вторых, повсеместно нарушался регламент. Важно также, что весной 2009 г. изменилась процедура выдачи разрешений на работу: работник, не имеющий трудового договора с работодателем, может получить разрешение на работу лишь на три месяца). Все эти меры также способствовали росту теневой занятости мигрантов. Провал ставки на привлечение соотечественников и искусственное ограничение притока в Россию иноэтничных гастарбайтеров заставляет взглянуть на проблемы миграционной политики с иного ракурса. Идеология новой миграционной политики игнорирует ключевой момент - проблемы социальной интеграции репатриантов и иммигрантов, адаптации временных трудовых мигрантов. На местах сознают, что миграционная политика неразрывна от политики интеграции. Что предотвращение социального взрыва - неизбежно, если приезжие будут иметь преференции перед принимающим населением (реальные или мнимые), - требует кропотливой работы по воспитанию взаимной толерантности мигрантов и местных жителей. Интолерантность принимающего населения - значимый фактор напряженности между мигрантами и местным населением. (Даже если бы неприятие мигрантов принимающим населением было бы надуманным, оно являлось бы серьезной социальной проблемой.) В не меньшей мере напряженность между принимающим населением и мигрантами провоцирует низкая способность этнических мигрантов к адаптации к окружающей социальной среде - их слабая включенность в повседневный социальный и культурный контекст принимающей стороны, отсутствие у них потребности следовать общепринятым образцам и традициям и/или их незнание (часто принимаемое местными жителями за нежелание знать), потребительское отношение к принимающему сообществу. Неадекватность целям и задачам стратегического развития России, патернализм, спонтанность, нетранспарентность, непоследовательность и непросчитанность последствий принимаемых технократических мер - лишь один пласт проблем миграционной политики. Успешность политики интеграции напрямую связана с эффективными шагами по пресечению распространения ксенофобии и экстремизма. Противодействие распространению ксенофобии и экстремизма предполагает принятие действенных мер, ориентированных в первую очередь на трансформацию социальных и политических институтов, призванных облегчить политику интеграции, а также на изменение социальной среды и политического пространства локальных российских социумов, трансформацию социальных коммуникаций, дискурсов. Особое внимание должно быть обращено на совершенствование антидискриминационного законодательства и изменение социальных практик взаимодействия различных этнических групп, принимающего населения и мигрантов. Политика интеграции обречена на провал без трансформации социальной среды. Каналы распространения ненависти к "чужим" известны: масс-медиа, выступления публичных политиков, массовая культура, особенно молодежная субкультура, отдельные представители интеллектуалов. Напрашивающийся вывод: достаточно их перекрыть, ввести элементы если не пресловутой политкорректности, то элементарной чистоплотности. Этого недостаточно. Сегодня реализация политики интеграции наталкивается на фундаментальные проблемы. Во-первых, отсутствует общественный консенсус относительно стратегии развития России. Есть две альтернативные позиции. Согласно одной, исходя из демографических, социальных, экономических и геополитических вызовов, Россия нуждается в иммигрантах. Другая гласит: будущее России в ориентации на русско-православное культурное ядро, жестком ограничении иммиграции. Во-вторых, в России нет институтов, которые не на словах, а на деле боролись бы с ксенофобией. Институты, призванные преодолевать проблемы, превратились в институты, их порождающие. Вероятно, нужны кардинальные реформы в судебной системе, образовании, армии, правоохранительных органах, масс-медиа. В-третьих, неэффективны институты социализации мигрантов, их адаптации и интеграции. Исключением являются рабочие коллективы, в которых, согласно исследованиям, мигранты интенсивно общаются с местными работниками, причем чаще на русском языке <7>. -------------------------------- <7> Согласно обследованию, проведенному среди азербайджанских и таджикских мигрантов в Астрахани и Самаре, только 20% трудовых мигрантов работали в преимущественно мигрантских рабочих коллективах, остальные - в коллективах, где преобладали местные работники (37%), либо в смешанных коллективах (35%). Общались на работе на материнском языке лишь 4% мигрантов, основная масса общалась на материнском и русском языках (57%) либо исключительно на русском (39%) (обследование Института социологии РАН, 2008 г., 422 респондента).

В-четвертых, отсутствуют инструменты согласования интересов различных акторов политики интеграции: федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, работодателей, иных бизнес-структур, принимающего населения, мигрантов. Сложности реализации Программы репатриации соотечественников демонстрируют, с какими проблемами столкнется политика интеграции иммигрантов из традиционного зарубежья и адаптации временных трудовых мигрантов. В-пятых, отсутствует разграничение компетенций различных акторов политики интеграции, увязка их полномочий с соответствующим финансированием. Необходимо становление реального, а не мифического местного самоуправления, что сложно представить в рамках концепции "вертикали власти". В-шестых, особое значение приобретают инструменты согласования интересов разных социальных и политических групп. Если в обществе есть ксенофобские настроения, они должны быть выслушаны, а не загоняться в подполье и Интернет. Они должны быть артикулированы в публичном пространстве. Необходимы соответствующие переговорные площадки, общественный диалог. Наконец, политика интеграции нуждается в системе общественного контроля со стороны гражданского общества, которого нет. Резюме: перспективы политики интеграции весьма неопределенны без трансформации социальной среды и серьезных институциональных преобразований.

Название документа