Проблемы заключения и реализации соглашений о реадмиссии: международно-правовой аспект

ПРОБЛЕМЫ ЗАКЛЮЧЕНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ СОГЛАШЕНИЙ О РЕАДМИССИИ: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

И. В. ПЛЮГИНА

Плюгина Инна Владимировна - старший научный сотрудник отдела правовых проблем федерализма ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Наблюдаемые в настоящее время интенсивные иммиграционные процессы обусловливают актуализацию проблемы обеспечения государственной и общественной безопасности. Одним из приоритетных направлений борьбы с незаконной миграцией должно стать совершенствование международно-правовой базы сотрудничества в этой области, прежде всего, со странами - участницами Содружества Независимых Государств (СНГ), включая подготовку и заключение реадмиссионных соглашений. В последние годы с участием Российской Федерации было разработано несколько международных актов, направленных на активизацию процесса заключения соглашений о реадмиссии. Так, согласно п. 1.1.3 Программы сотрудничества государств - участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2009 - 2011 гг. <1> рекомендуется завершить процесс заключения государствами - участниками СНГ двусторонних соглашений о реадмиссии до 2011 г. Заключение соглашений о реадмиссии указано в числе основных приоритетных направлений сотрудничества правоохранительных органов и миграционных служб государств - участников СНГ в сфере миграции <2>. Совместная комиссия государств - участников Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. также уделяет особое внимание активизации работы по заключению на двусторонней основе соглашений о реадмиссии - международно-правовому инструменту, имеющему высокую практическую эффективность в деле противодействия незаконной миграции. Очередным шагом, косвенно направленным на ускорение процесса заключения соглашений о реадмиссии, является Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ от 14 ноября 2008 г., в соответствии со ст. 16 которой принимающая сторона и сторона постоянного проживания принимают все возможные меры по вопросам возвращения трудящихся-мигрантов после истечения срока их пребывания и осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности в принимающей стороне, а также в случае нарушения ими миграционного законодательства принимающей стороны, в том числе путем заключения соглашений о реадмиссии. -------------------------------- <1> Утверждена решением Совета глав государств СНГ (Бишкек, 10 октября 2008 г.). <2> См.: решение Совета глав правительств СНГ "Об Отчете Совместной комиссии государств - участников Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года" (Кишинев, 14 ноября 2008 г.).

Тем не менее имеется ряд факторов, препятствующих заключению соглашений о реадмиссии. Основной из них - существенные финансовые затраты. Известно, что реализация реадмиссии как меры государственного принуждения требует значительных расходов, связанных с выявлением лиц, подлежащих реадмиссии, их задержанием, документальным обеспечением, содержанием в специальных учреждениях, передачей принимающему государству. В связи с этим очевидна необходимость детального экономического обоснования заключения каждого отдельно взятого договора о реадмиссии. Так, весьма сложно оценить социально-экономические последствия заключения Соглашения о реадмиссии между Российской Федерацией и Европейским союзом (ЕС). Его исполнение российской стороной будет сочетаться с появлением ряда не только социально-экономических проблем, но и вопросов правового характера. Россия, являясь для многих мигрантов транзитным государством, не имеет соответствующих соглашений с соседними государствами - "донорами" нелегальных мигрантов, поэтому дальнейшая передача таких граждан будет значительно затруднена, а с учетом имеющихся международных соглашений с государствами - участниками СНГ, в ряде случаев невозможна. Нежелание государств - основных "поставщиков" нелегальных мигрантов заключать соглашения о реадмиссии вполне понятно, и в связи с этим представляет интерес практика применения мер, стимулирующих государства-"доноры" к заключению таких соглашений. Показательным примером здесь является политика ЕС в отношении Украины, через территорию которой поступает основной поток незаконных мигрантов в Европу. В частности, в рамках проекта "Укрепление потенциала в сфере управления миграционными процессами" ЕС были выделены финансовые средства на создание двух пунктов временного содержания нелегальных мигрантов в Волынской и Черниговской областях. Стимулирование может осуществляться и с помощью политических средств. Например, стимулирующей мерой ЕС в отношении Российской Федерации являлось урегулирование споров по калининградскому транзиту. При заключении соглашений о реадмиссии представляется важным провести оценку финансово-экономических возможностей у запрашиваемого государства по исполнению обязательств в рамках этих соглашений и в случае необходимости предусмотреть альтернативные способы погашения долга вследствие неисполнения обязательств по названным соглашениям. Данная проблема приобретает особую актуальность в условиях мирового финансово-экономического кризиса. С одной стороны, отсутствие правового закрепления конкретной формы возмещения расходов по реадмиссии позволяет использовать различные средства взаиморасчетов, не только денежного характера. С другой стороны, это значительно усложнит порядок возмещения фактически понесенных расходов со стороны запрашивающего государства, поскольку дополнительно должны согласовываться формы и средства взаиморасчетов, их объемы, а также сроки исполнения таких обязательств. Отдельного внимания заслуживает проблема недостаточной проработанности механизма возмещения расходов на реадмиссию. Так, на сегодняшний день подобный механизм в соглашениях с участием Российской Федерации в основном не регламентирован. Исключением являются соответствующие соглашения с Вьетнамом и Литвой, причем если в Исполнительном протоколе к Соглашению с Вьетнамом указывается валюта и срок осуществления расчетов, то в Исполнительном протоколе к Соглашению с Литвой - только срок. В частности, в ст. 10 Исполнительного протокола о порядке реализации Соглашения между Правительством РФ и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о реадмиссии от 27 октября 2008 г. указано, что "взаимные расчеты между сторонами в связи с реализацией Соглашения производятся в долларах США в течение 90 календарных дней с даты получения компетентными органами государства запрашивающей стороны уведомления компетентных органов государства запрашиваемой стороны о произведенных расходах". В статье 9 Протокола о порядке реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и территории Литовской Республики, от 12 мая 2003 г. указано, что "взаимные расчеты, связанные с выполнением положений статьи 8 Соглашения, производятся в евро в течение 30 дней с даты получения счета". В остальных соглашениях закрепляется лишь обязательство по несению тех или иных расходов определенной стороной соглашения <3>. -------------------------------- <3> См., например: ст. 9 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о реадмиссии от 4 июля 2007 г.

Проблема значительных финансовых и материальных затрат государства на осуществление реадмиссии может быть частично преодолена путем разработки и внедрения механизма возмещения соответствующих расходов за счет лиц, подлежащих реадмиссии. Следует отметить, что расходы могут покрываться также за счет средств иных субъектов. Такая возможность предусмотрена, в частности, ст. 16 Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25 мая 2006 г. Создание подобного механизма снизит вероятность наступления неблагоприятных экономических последствий вследствие вступления в силу ст. 3 и 5 данного Соглашения, в соответствии с которыми применение процедуры становится возможным не только в отношении граждан государств - участников Соглашения, но и граждан третьих государств и лиц без гражданства, которые не соответствуют или перестают соответствовать действующим условиям въезда, пребывания или проживания на территории принимающего государства. Трудности исполнения соглашений о реадмиссии связаны также с необходимостью разработки механизмов межгосударственного взаимодействия, поскольку в осуществлении мероприятий по реадмиссии участвуют органы государственной власти нескольких государств. Кроме того, при реализации отдельных этапов реадмиссии важно максимально эффективно наладить межведомственное взаимодействие на внутригосударственном уровне. Значительно осложняет взаимодействие органов государственной власти различных государств тот факт, что вопросы реадмиссии находятся в компетенции разных органов государственной власти; преодолеть это можно, например, посредством заключения соглашений о взаимодействии органов в сфере миграции, правоохранительных органов. Целесообразно создать зарубежный аппарат Федеральной миграционной службы России в государствах, с которыми заключены или планируется заключение соглашений о реадмиссии. Это предложение обосновывается содержанием Приказа ФМС России от 9 февраля 2009 г. N 22 "Об утверждении Положения о представительстве и представителе Федеральной миграционной службы за рубежом", в соответствии с которым в число задач представительств и представителей входит осуществление мер по реализации международных договоров Российской Федерации в области миграции, в том числе соглашений о реадмиссии. На сегодняшний день представительства ФМС России имеются лишь в Республиках Казахстан и Узбекистан, представители в составе дипломатических представительств Российской Федерации - в Республике Молдова и Украине. При разработке текстов соглашений о реадмиссии и их последующей реализации основное внимание должно быть уделено обеспечению прав и свобод человека и гражданина с учетом положений национальных и международных актов. Следует отметить, что проблема соблюдения прав и свобод человека и гражданина при реализации соглашений о реадмиссии характерна не только для Российской Федерации. Так, в январе 2009 г. свыше 20 международных организаций, деятельность которых прямо или косвенно связана с защитой прав и свобод человека (в том числе мигрантов), опубликовали открытое письмо по поводу соглашений о реадмиссии, в котором указывали основные нарушения, связанные с их реализацией <4>. -------------------------------- <4> См.: Open letter about readmission agreements send to the Union Council and European Commission. 20.01.2009 // http://www. migreurop. org/article1350.php.

Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является основной составляющей правового статуса любой категории мигрантов; оно закреплено во многих фундаментальных международных актах по правам человека как универсальное, не ограниченное по кругу лиц <5>. В то же время право на свободу передвижения не является абсолютным. Как отмечено в Постановлении КС РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П <6>, это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ. Международные нормы также содержат указание на возможность ограничения свободы передвижения: право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства, а также право покидать свою страну может быть объектом ограничений, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других (ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.). -------------------------------- <5> См., например: ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., ст. 22 Американской конвенции о правах человека от 22 ноября 1969 г., ст. 12 Африканской хартии прав человека и народов от 26 июня 1981 г., ст. 22 Конвенции СНГ о правах человека и основных свободах от 26 мая 1995 г., ст. 45 Хартии основных прав Европейского союза от 7 декабря 2000 г. <6> СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

Право на свободу передвижения не является неограниченным ни в том, что касается передвижения в рамках границ одного и того же государства, ни в том, что касается международного движения населения; в обоих случаях нормы международного права оставляют государствам возможность формулировать ограничения на передвижение как собственных граждан, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, оговаривая при этом условия и цели таких ограничений <7>. Исключением является лишь право гражданина возвращаться в свою страну. Наличие гарантированного международными актами права на возвращение в страну гражданской принадлежности должно быть обеспечено корреспондирующей обязанностью государства принять своих граждан. С учетом данного положения составляются двусторонние или многосторонние соглашения о реадмиссии. -------------------------------- <7> См.: Подшивалов В. Е. Незаконная миграция: международно-правовые проблемы. Иркутск, 2006. С. 70.

Одна из основных проблем, связанных с реадмиссией, заключается в соблюдении прав лиц, которых в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. государства не могут возвращать принудительно, если им в стране возвращения угрожает опасность (ст. 33 Конвенции). Кроме того, в соответствии с Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. (ст. 3) запрещено высылать, возвращать или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток. Поскольку действие данной нормы не ограничено по кругу лиц, любое лицо, в отношении которого имеется угроза применения пыток, не может быть подвергнуто реадмиссии. Ситуация в данной сфере осложняется многочисленными злоупотреблениями со стороны мигрантов в части заявления ходатайства о предоставлении убежища или признания беженцем <8>. Органам государственной власти довольно сложно выделить среди них лиц, действительно отвечающих критериям признания беженцем или имеющим право на получение убежища. Соответствующие процедуры требуют проведения проверок и значительных временных затрат. -------------------------------- <8> См., например: Council of Europe, Report by the Commissioner for Human Rights Mr Thomas Hammarberg on his visit to Ukraine 10 - 17 December 2006, CommDH (2007)15, 26 September 2007, para. 94 - 100; Human Rights Watch (HRW), On the Margins: Rights Violations against Migrants and Asylum Seekers at the New Eastern Border of the European Union, 30 November 2005, Volume 17, No. 8(D), http://hrw. org/reports/2005/ukraine1105/ukraine1105webwcover. pdf, According to the US Department of State, Ukraine increased its law enforcement capacity in 2005, proactively investigated trafficking, and strengthened its anti-trafficking criminal code. US Department of State, Trafficking in Persons Report - Ukraine, 5 June 2006, http://www. state. gov/g/tip/rls/tiprpt/2006/65990.php.

Следует иметь в виду, что реадмиссия может быть существенно затруднена, вплоть до ее полного исключения, в случаях, когда не установлена принадлежность лица к гражданству иностранного государства, либо невозможно установить факт его проживания в другом государстве, либо когда лицо не имеет гражданства - является апатридом. Очевидна целесообразность создания единой информационной базы, содержащей общие для государств, с которыми заключены соглашения о реадмиссии, данные о нелегальных мигрантах, их пособниках, о средствах и методах, используемых для пересечения границы, и т. д. На сегодняшний день не решен вопрос необоснованно длительных сроков задержания лиц, подлежащих реадмиссии. Так, в соответствии со ст. 11 Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии ходатайство о реадмиссии передается компетентному органу запрашиваемого государства в срок, не превышающий 180 календарных дней с даты, когда компетентному органу запрашивающего государства стало известно о том, что гражданин третьего государства или лицо без гражданства не соответствуют или перестают соответствовать действующим условиям въезда, пребывания или проживания; ответ на ходатайство о реадмиссии должен быть дан в срок, не превышающий 25 календарных дней с даты подтвержденного получения ходатайства о реадмиссии; соответствующее лицо передается в течение 90 календарных дней. То есть максимальный общий срок задержания лица, подлежащего реадмиссии, составляет 295 дней, при этом сюда не включается время выявления и доказывания факта незаконного нахождения в запрашивающем государстве и принятия соответствующего решения. В Положении о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 555, ничего не сказано о возможности выдачи соответствующей информации родственникам и близким таких лиц. Одновременно возникает проблема защиты информации. Дополнительно должен быть урегулирован вопрос о реадмиссии лиц, страдающих тяжелыми заболеваниями. В делах о высылке ВИЧ-инфицированных иностранных граждан Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) демонстрирует гибкость и индивидуальный подход, имея в виду возможности системы здравоохранения страны гражданства заявителя и стадию заболевания, на которой высылка заявителя из страны вступала бы в противоречие с требованиями ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., содержащей запрет на бесчеловечное и унижающее достоинство обращение (Постановление ЕСПЧ от 21 апреля 1997 г. по делу Д. против Великобритании). ЕСПЧ отметил, что право иностранца на въезд или проживание в какой-либо стране как таковое не гарантируется Конвенцией, однако высылка лица из страны, в которой проживают близкие члены его семьи, может нарушать право на уважение семейной жизни, гарантированное п. 1 ст. 8 Конвенции <9>. Ввиду того что решения договаривающихся государств о реадмиссии могут препятствовать реализации права, защищаемого п. 1 ст. 8 Конвенции, данная мера должна быть необходимой в демократическом обществе, т. е. оправданной крайней необходимостью, и в особенности - соразмерной преследуемой цели <10>. -------------------------------- <9> См.: Постановление ЕСПЧ от 18 февраля 1991 г. по делу Мустаким против Бельгии (Moustaquim v. Belgium) // Series A. No 93. P. 18. § 36. <10> См.: Постановление ЕСПЧ от 6 февраля 2003 г. по делу Якупович против Австрии (Jakupovic v. Austria).

Конституция РФ предусматривает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Однако, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях, при регулировании общественных отношений федеральный законодатель связан конституционным принципом соразмерности и вытекающими из него требованиями адекватности и пропорциональности используемых правовых средств; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; даже имея цель воспрепятствовать злоупотреблению правом, он должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями таких ограничений меры <11>. При наличии коллизии между равно защищаемыми конституционно значимыми ценностями правоохранительные органы и суды при решении вопроса о временном проживании лица, имеющего заболевание, вызванное вирусом иммунодефицита человека, на территории Российской Федерации вправе учитывать фактические обстоятельства конкретного дела, исходя из гуманитарных соображений <12>. -------------------------------- <11> См.: Постановление КС РФ от 14 ноября 2005 г. N 10-П // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4968. <12> См.: Определение КС РФ от 12 мая 2006 г. N 155-О // Вестник КС РФ. 2006. N 5.

Таким образом, при осуществлении реадмиссии важно соблюдать права и свободы человека и гражданина, установленные общепризнанными принципами и нормами международного права, а также международными соглашениями с участием Российской Федерации. Одним из основных способов совершенствования механизма заключения и реализации соглашений о реадмиссии является более широкое применение критерия открытости, прозрачности. Это обусловлено тем, что вопросы реадмиссии непосредственно связаны с реализацией прав человека. Целесообразно учитывать положительный зарубежный опыт регулирования вопросов реадмиссии и высылки лиц, незаконно находящихся на территории государства, заключающийся в том числе в снижении затрат на высылку незаконных мигрантов. Например, представляют интерес меры по социально-экономическому воздействию на лиц, незаконно пребывающих на территории Германии, с целью организации их добровольного выезда в рамках системы государственных программ добровольного возвращения на родину. Общий смысл этих программ заключается в создании экономических условий для предоставления нелегальным иммигрантам возможности добровольного возвращения на родину без вмешательства органов государственной власти. Одновременно с выделением материальной помощи предоставляется возможность легализации на период, предшествующий выезду. В реализации программ добровольного выезда иммигрантов из Германии участвуют не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и неправительственные организации. Программы стимулирования добровольного возвращения есть и во Франции: они распространяются на трудящихся-мигрантов. Мероприятия в рамках программ добровольного возвращения на родину в финансовом отношении, как правило, более выгодны, чем реадмиссия. При подготовке соглашений о реадмиссии с государствами - участниками СНГ важно учитывать положения Конвенции о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., в соответствии с которыми иностранец, законно находящийся на территории любой договаривающейся стороны, может быть выслан только во исполнение законно принятого решения и должен иметь возможность представить доводы против высылки. Ситуация осложняется тем, что со многими государствами-участниками у России установлен безвизовый въезд, поэтому если России в порядке реадмиссии будет передан гражданин такого государства, то принудительно выдворить его на родину невозможно, поскольку на территории Российской Федерации он находится на законных основаниях. Кроме того, в соответствии с Соглашением о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. лицо - гражданин договаривающейся стороны может быть признано незаконным мигрантом в случае нарушения правил пребывания на территории одной из сторон, установленных ее национальным законодательством. Особого внимания заслуживает вопрос относительно методологии определения перечня государств, с которыми заключение соглашений о реадмиссии является первостепенной задачей. Выделение такого перечня должно проводиться с учетом статистических данных, социологических показателей, анализа финансово-экономического положения государства и др. При определении показателей, которые необходимо учитывать при разработке соглашений о реадмиссии, следует обратить внимание на имеющийся Перечень видов информации о незаконной миграции для взаимного обмена между уполномоченными органами государств - участников СНГ <13>. -------------------------------- <13> Приложение 2 к Положению об общей базе данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства - участники Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией закрыт в соответствии с их действующим национальным законодательством, и порядке обмена информацией о незаконной миграции, утвержденному решением Совета глав правительств СНГ от 25 января 2000 г. // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. N 1(34). С. 127 - 132.

Использование данных статистики, а также применение статистического метода при прогнозировании последствий заключения соглашений позволит определить оптимальные направления развития российского миграционного законодательства в части реадмиссии, степень приемлемости рисков. Кроме того, на основе имеющихся статистических данных, предоставленных в том числе миграционными службами зарубежных государств, может быть определена рентабельность конкретных международных соглашений, эффективность действия тех или иных международных актов на практике. В целом активное использование статистического метода предполагает создание универсальной информационной базы международного уровня, отражающей миграционные перемещения, а также содержащей определенные данные о самих мигрантах (включая место и сроки пребывания, проживания, наличие правонарушений). К сожалению, на сегодняшний день эффективная модель подобной информационной базы не создана. Ситуация осложняется необходимостью подписания соответствующих международных соглашений, однако не все государства выражают безоговорочное согласие на их подписание. Например, при попытке создания общей базы данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства - участники Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией закрыт в соответствии с их действующим национальным законодательством, Украиной и Азербайджаном были сделаны оговорки, существенно снижающие положительный эффект от подобного нововведения. В частности, Азербайджан отказался предоставлять для взаимного обмена информацию о международных договорах о въезде-выезде и миграции с третьими государствами, а также о гражданах третьих государств, лицах без гражданства и гражданах сторон, незаконно пересекающих государственные границы государств и незаконно пребывающих на их территориях. Смысл оговорки Украины сводился к исключению положений, предусматривающих централизацию управления системой обмена информацией. Однако следует иметь в виду, что создание общих информационных систем, содержащих данные о миграционных перемещениях, наиболее целесообразно для государств, между которыми существует интенсивный миграционный обмен, а также планирующих совместные мероприятия по борьбе с незаконной миграцией. Так, в Декларации о согласованной миграционной политике государств - участников СНГ, принятой решением Совета глав государств от 5 октября 2007 г., указано, что сотрудничество в области миграционной политики будет осуществляться в том числе в форме создания информационных систем и ведения банков данных в сфере миграции. Создание единой системы учета иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территорию государств - участников Договора о создании Союзного государства, - одно из основных направлений деятельности государственных органов Республики Беларусь, Российской Федерации и Союзного государства по регулированию миграционных процессов <14>. В качестве одного из приоритетных направлений сотрудничества правоохранительных органов и миграционных служб государств - участников СНГ в сфере миграции выделено создание интегрированных баз данных, а также введение паспортов нового поколения и электронный обмен информацией <15>. В настоящее время уже заключено Соглашение о сотрудничестве в создании государственных информационных систем паспортно-визовых документов нового поколения и дальнейшем их развитии и использовании в государствах - участниках СНГ (Кишинев, 14 ноября 2008 г.). Целью данного Соглашения является повышение эффективности борьбы с угрозой терроризма и незаконной миграцией, совершенствование паспортного и пограничного контроля, исходя из необходимости гармонизации законодательства в области развития и использования систем паспортно-визовых документов нового поколения. В Программе сотрудничества государств - участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2009 - 2011 гг. предусмотрено продолжение практики обмена информацией. -------------------------------- <14> Постановление Совета Министров Союзного государства от 29 октября 2005 г. N 23 "Об Основных направлениях миграционной политики на территории государств - участников Договора о создании Союзного государства". <15> См.: Отчет о деятельности Совместной комиссии государств - участников Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г.

При выявлении целесообразности заключения того или иного соглашения о реадмиссии отдельное внимание следует уделить показателям сальдо миграции - разнице между числом прибывших на территорию государства и числом выбывших с этой территории лиц за определенный период времени. Выделяется несколько видов сальдо миграции: сальдо внешней миграции, внутренней миграции; положительное, отрицательное, нулевое сальдо и т. д. Сальдо миграции может использоваться для вычисления перемещений не всех лиц, а лишь отдельных категорий. По отношению к расчетам целесообразности заключения соглашений о реадмиссии рекомендуется учитывать сальдо внешней миграции. В частности, рекомендуется определить количество транзитных мигрантов и их долю по отношению к общему числу лиц, въехавших с территории определенного государства. Это позволит определить преимущественную цель въезда на территорию Российской Федерации лиц из какого-либо государства: транзит или конечный пункт миграции. Согласно официальным данным основная масса незаконных мигрантов прибывает на российскую территорию через центральноазиатский и дальневосточный участки Государственной границы Российской Федерации. При этом в дальнейшем направление транзитных миграционных потоков (в основном в страны ЕС) проходит через российско-украинскую границу, а также через участок Государственной границы Российской Федерации со странами Балтии и Финляндии <16>. -------------------------------- <16> См.: Итоги деятельности ФМС России в 2008 году: Сб. материалов расширенного заседания коллегии Федеральной миграционной службы / Под общ. ред. К. О. Ромодановского, М. Л. Тюркина. М., 2009. С. 71 - 72.

При определении количества транзитных мигрантов важно учесть итоговый пункт их перемещения. В случае если выезжающие из определенного государства лица используют территорию Российской Федерации преимущественно как конечный пункт миграции, возникает целесообразность заключения соглашения о реадмиссии с государством выезда. В соответствии с имеющимися данными за 2006 г. для транзита территорию Российской Федерации в основном используют граждане Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана (наиболее высокий показатель), Киргизии, Китая, Кореи, Монголии, Таджикистана, Узбекистана, Украины. Число граждан этих государств, использовавших территорию Российской Федерации для осуществления транзита, составило свыше 10 тыс. человек за исследуемый период времени. Реадмиссия существенно упрощает высылку нелегальных мигрантов. Эта процедура эффективно работает только в том случае, если цепочка реадмиссии охватывает все страны, находящиеся на пути нелегального иммигранта. Государства должны "плавно передавать нелегала друг другу до тех пор, пока в итоге он не окажется на родине" <17>. Обычно страны, являющиеся конечной целью перемещения иммигранта, предпочитают бороться с незаконной миграцией не на своей территории, а в государствах-"донорах" и государствах транзита, используя для этого в том числе и институт реадмиссии <18>. -------------------------------- <17> Войников В. В. Правовые аспекты миграционной политики ЕС. Текст выступления, подготовленного для IV Форума "Диалог цивилизаций". Родос, 27 сентября - 1 октября 2006 г. <18> См.: Эволюция политической и правовой культуры России. Региональные особенности и влияние европейского фактора. Ч. 2. Влияние европейского фактора на процессы реформирования постсоциалистических государств. Серия "Научные доклады". Вып. 3 / Отв. ред. Б. Н. Ковалев, Е. А. Макарова. Великий Новгород, 2006.

При выявлении целесообразности заключения соглашений о реадмиссии следует учитывать также территориальный фактор, т. е. территориальную близость государства к Российской Федерации, а также степень укрепленности государственных границ. Это необходимо, в частности, для исследования транзитных маршрутов, которыми пользуются незаконные мигранты, и противодействия их использованию в незаконных целях. На сегодняшний день Российская Федерация территориально граничит с 18 государствами, имея общую протяженность Государственной границы около 61 тыс. км, из них 38 тыс. км морской <19>. Как показывает анализ, использование в целях транзита морских границ минимально, в основном маршрут незаконных мигрантов осуществляется через государства Центральной Азии на юге и Украину, Финляндию и страны Балтии на западе. Это объясняется прежде всего прохождением международных транспортных коридоров через указанные государства: в частности, через один из основных международных транспортных коридоров "Север-Юг" осуществляется транспортное сообщение между Скандинавскими странами и рядом стран Азиатского региона (коридор проходит через Санкт-Петербург на севере и Астраханскую область на юге); панъевропейский транспортный коридор N 9 обеспечивает автотранспортную связь государств Северной Европы с государствами Черноморского региона через территорию Российской Федерации. Кроме того, указанный факт обусловлен также географическим положением: Казахстан, Россия и Беларусь соединяют два региона - Европейский союз и Азиатско-Тихоокеанский регион. -------------------------------- <19> Россия имеет смежные границы со следующими странами: Финляндия, Эстония, Латвия, Литва, Польша, Беларусь, Украина, Абхазия, Грузия, Южная Осетия, Азербайджан, Казахстан, Монголия, Китай, КНДР, Япония (только морская граница), США (только морская граница), Канада (точка - Северный полюс, где сходятся границы полярных секторов).

Таким образом, сложность заключения и реализации соглашений о реадмиссии обусловлена значительными финансовыми затратами на выполнение обязательств вследствие реализации соглашений о реадмиссии; существенными различиями подходов к регулированию вопросов миграции и проведению миграционной политики; принципиальными трудностями в гармонизации миграционного законодательства, обусловленными особенностями национальных правовых систем; необходимостью совершенствования механизмов межведомственного взаимодействия; отсутствием единой системы учета мигрантов и эффективного информационного обмена между заинтересованными ведомствами государств - участников СНГ. Соглашения должны разрабатываться с учетом особенностей и характера миграционных процессов с конкретным государством. Содержание самих соглашений о реадмиссии может быть усовершенствовано за счет включения в них положений, направленных на обеспечение гарантий соблюдения прав и свобод лиц, подлежащих реадмиссии.

Библиографический список

Подшивалов В. Е. Незаконная миграция: международно-правовые проблемы. Иркутск, 2006. Эволюция политической и правовой культуры России. Региональные особенности и влияние европейского фактора. Ч. 2. Влияние европейского фактора на процессы реформирования постсоциалистических государств. Серия "Научные доклады". Вып. 3 / Отв. ред. Б. Н. Ковалев, Е. А. Макарова. Великий Новгород, 2006.

Название документа