Климат и право: исследования Киотского протокола

КЛИМАТ И ПРАВО: ИССЛЕДОВАНИЯ КИОТСКОГО ПРОТОКОЛА <*>

Е. А. ВЫСТОРОБЕЦ, М. А. ЕРМОЛИНА

Высторобец Е. А., координатор Московской инициативы в развитие международного права окружающей среды, кандидат юридических наук.

Ермолина М. А., соискатель кафедры международного права СПбГУ.

Наука и практика совместно определяют будущее. Иногда мы анализируем опыт, выраженный в форме закона. В такие периоды наука, по крохам собирая потенциал для прорыва, является основой модернизации общественных отношений. В другое время мы стремимся предугадать направление развития полученных формул на практике. Преимущество представляемой работы в том, что она дает обоснование тому, как применять право, чтобы ограничить эмиссию парниковых газов, и оценивает правовой механизм использования конкурентных преимуществ России. В прошлом веке стали очевидными важные факторы, определяющие взаимосвязь человека и климата. Сжигание ископаемого топлива, промышленность, изменение технологий землепользования, сведение лесов, размещение отходов и другая деятельность человека привели к резкому увеличению концентрации парниковых газов в атмосфере. Глобальная концентрация CO возросла с 280 ppm (частиц на миллион) в доиндустриальную 2 эпоху (примерно в 1750 - 1800 гг.) до почти 360 ppm в настоящее время. Концентрации метана и NO возросли соответственно с 700 до 1720 ppbv 2 (частиц на миллиард) и с 275 до почти 310 ppbv <1>. Резко увеличились концентрации малых газовых составляющих атмосферы, имеющих парниковый эффект. -------------------------------- <1> World Bank Study on Russian national strategy of greenhouse gas emission reduction. Inception report on task 1 "Review of Russian and international studies on GH emission regulation, Initiatives, Commitments and prognoses of the different countries" / A. Golub, A. Avertchenkov, V. Berdin, A. Kokorin, M. Martynova, E. Strukova. Moscow 09-10.1997, 1999. P. 7 // http://siteresources. worldbank. org/ INTCC/ 10818741115369143359/ 20480345/ NationalStrategyStudyRussia. pdf.

Эти изменения газового состава вместе с ростом концентрации аэрозолей, согласно прогнозам, ведут к значительным региональным и глобальным изменениям климата и связанных с ним параметров: температуры, количества осадков, влажности почвы, уровня моря. Следует заметить, что из-за экономических проблем, распашки новых земель, заселения прибрежных низменностей, перенаселенности ряда районов большие группы населения Земли стали более уязвимыми к таким опасным явлениям, как наводнения, засухи, тайфуны и др. Теперь, через 17 лет после подписания Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата и более 5 лет действия Киотского протокола к этой Конвенции, стало возможно оценить фундаментальные правовые, организационные и мировоззренческие сдвиги в области ограничений антропогенного изменения концентрации парниковых газов в атмосфере, проходящие благодаря международной поддержке названных документов. Авторы рецензируемой работы обратились к теме Киотского протокола с целью раскрыть механизм имплементации международных правовых инструментов предотвращения климатических изменений в Российской Федерации и предложить общественности и специалистам актуализированный материал о законодательных достижениях и задачах управления, направленных на исполнение международных обязательств и укрепление правового механизма Киотского протокола в России. Рецензируемый нами материал удобен для читателей и исследователей. Как и большинство юридических текстов, он имеет рубрикацию и справочный аппарат. Структурно опубликованная работа включает введение, четыре раздела, заключение, список использованных нормативных актов и литературы. В пособии (так определен вид издания) исследованы международные правовые акты, российское федеральное, региональное, а также зарубежное законодательство по вопросам реализации Киотского протокола. Большое внимание уделено правовым проблемам формирования углеродного рынка в Российской Федерации. Авторами проанализирована имеющаяся юридическая литература и практика по теме исследования. Как следует из разд. I, авторы признают связь между деятельностью человека и изменением климата. Ими охарактеризована Конвенция, ее принципы, обязательства сторон. Правовая суть Протокола определена с учетом двух позиций: "снижение антропогенной нагрузки... на атмосферный воздух" и создание правовых условий "для осуществления торговли квотами на выбросы парниковых газов". Подробно рассмотрено правовое содержание механизмов Киотского протокола: механизм чистого развития, проекты совместного осуществления (ПСО), торговля квотами. Высказывается общее мнение, с которым трудно не согласиться, о том, что использование указанных инструментов не только должно препятствовать изменению климата, но и является выгодным экономическим средством, обеспечивающим привлечение иностранных инвестиций, новых более экологически чистых технологий. Освещены и другие вопросы, регулируемые Киотским протоколом. Исследуя законодательство Российской Федерации, направленное на реализацию обязательств по Киотскому протоколу, авторы выделяют и рассматривают правовые акты двух групп - принятые до и после ратификации Киотского протокола, включая федеральные законы, постановления и решения Правительства РФ, ведомственные нормативные акты, нормативные акты субъектов РФ. Самостоятельный раздел посвящен правовому обеспечению углеродного рынка в России. В нем подробно рассматривается состояние углеродного рынка (переуступки квот на выбросы парниковых газов между странами) в мире и России, приводятся примеры его институциональных, правовых, программных и количественных параметров. Авторы приходят к выводу о том, что "чистая" торговля квотами по статье 17 Киотского протокола, когда одно государство передает другому определенное количество квот, оказывается, практически не нужна". Ссылаясь на мнение экспертов о возможности торговли квотами в виде "гибрида" с проектами совместного осуществления, авторы упоминают Доклад КС-14 РКИК ООН (Бали) и отмечают важность заблаговременного понимания общей картины инвестиций и финансовых потоков. Справедливо отмечено, что российская система торговли квотами не сформирована, Федеральная целевая программа не разработана, механизм рефинансирования не создан, а отсутствие соответствующей государственной политики рассматривается как особенность углеродного рынка России. Особенно интересной в перспективном плане для практики представляется информация о новой услуге - внедрении технологий снижения выбросов парниковых газов. Экономический эффект складывается за счет разницы затрат на внедрение в различных странах, что дает России возможность экспортировать свои передовые технологии и дополнительно зарабатывать на рынке сертифицированных сокращений выбросов. В качестве перспективных направлений создания механизма управления эмиссией парниковых газов и его основных элементов называются: 1) первичная инвентаризация; 2) перестройка системы отчетности на уровне предприятий; 3) учет выбросов и контроль за ними; 4) сертификация, лицензирование, регистрация сделок; 5) система регулирования: квоты на выбросы для стационарных источников, налог на мобильные источники, финансовые стимулы, направленные на сокращение выбросов. Авторы пособия анализируют юридические последствия ратификации Киотского протокола. Интересно упоминание проекта Федерального закона о собственности на выбросы парниковых газов: если государство инвестирует в деятельность, отвечающую Протоколу, то достигнутый результат в виде снижения выбросов должен быть его собственностью. В целях реализации Протокола предлагается внести изменения в Федеральные законы "Об охране атмосферного воздуха", "О лицензировании отдельных видов деятельности", в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Предлагается внести изменения в ряд действующих нормативных актов Правительства РФ и принять постановления Правительства РФ о порядке организации и проведения конкурсов на право проведения инвентаризации выбросов парниковых газов; о процедуре передачи результатов проекта (единиц сокращенных выбросов из квоты страны после верификации проекта); о механизме отражения результатов торговли в кадастре и др. Рассматривая вопрос о специальном субъекте права собственности на квоты на выбросы парниковых газов, авторы высказывают мнение, что он должен быть зарегистрирован в установленном порядке и что "любая сделка с квотами на выбросы парниковых газов, не прошедших такую регистрацию, будет ничтожна". Авторы солидарны с высказанным в литературе мнением о том, что исходные категории, имеющие решающее значение для достижения целей Протокола, еще не получили достаточного отражения в законодательстве и толкования юристами. Торговля квотами на выбросы требует законодательного обеспечения и научного обоснования. Завершая проведенное исследование, авторы сформулировали комплекс предложений по модернизации системы национального правового регулирования в целях формирования устойчивой правовой основы для реализации требований Киотского протокола в России. В частности, предлагается закрепить в нормативных правовых актах такие положения, как: формы собственности на выбросы; меры экономического стимулирования предприятий, снижающих выбросы; четкие и прозрачные процедуры принятия решений; формы взаимодействия предприятий и государственных органов при реализации проектов в рассматриваемой области. Одновременно внесены предложения установить системы и полномочия органов, осуществляющих контроль выполнения обязательств; меры ответственности сторон за нарушение принятых обязательств. Один из основных выводов, содержащихся в заключении, - необходимость внесения изменений в Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" в части установления обязательного требования к субъектам экономики по инвентаризации выбросов и введения системы нормирования выбросов. Авторы считают, что органом, проводящим первичную инвентаризацию, должен быть Росгидромет. В качестве приложения в пособие включены выдержки из международно-правовых актов: Конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола с приложением "B", которое печатается весьма редко. Профессиональные исследования законодательства в области, избранной авторами пособия, достаточно редки. Отчасти в силу этой объективной причины пособие обладает известной новизной. Вместе с тем весьма многочисленны работы экспертов, официальные материалы, локальные источники и литература по Киотскому протоколу. Есть исследования в других областях знания <2>, содержащие правовую информацию, однако доступность большинства источников существенно ограничена. Назрела необходимость создания специализированной электронной библиотеки. -------------------------------- <2> См., например: Сухоносенко Н. А. Киотский протокол как форма международного регулирования в сфере экологии: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2005; Егоров В. А. Мониторинг повреждений растительного покрова Северной Евразии пожарами по данным спутниковых наблюдений: Дис. ... канд. техн. наук. М., 2006; Кононов А. В. Эмиссия углекислого газа мерзлотными почвами лиственничных лесов центральной Якутии в зависимости от гидротермических условий: Дис. ... канд. биолог. наук. Якутск, 2006.

Авторы вплотную подходят к выводу о том, что необходима единая официальная инкорпорация - систематизированный свод всех отечественных, а также международных правовых актов (и приложений к ним) по теме, возможно с комментарием, издание и размещение результата в Сети в текстовом формате. Тогда в пособии могли бы найти отражение и другие нормативные акты <3>. -------------------------------- <3> См., например: Постановление Правительства РФ от 6 октября 2006 г. N 605 "О федеральной целевой программе "Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 - 2010 годы и на перспективу до 2015 года"; Приказ Минэкономразвития России от 30 ноября 2007 г. N 422 "Об утверждении лимитов величины сокращения выбросов парниковых газов"; Постановление Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. N 705 "О Программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" на долгосрочный период (2009 - 2015 годы)"; Приказ Минэкономразвития России от 14 октября 2008 г. N 331 "Об утверждении формы паспорта проекта, осуществляемого в соответствии со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата" и др.

Данное пособие станет научно-практической основой для дальнейших работ в области международно-правовой и внутрироссийской охраны атмосферы от выбросов и стоков парниковых газов. Какие возможности желательно использовать при дальнейшей разработке рецензируемого пособия? Приближение формата материала к потребностям широкой аудитории может происходить за счет разукрупнения его рубрикации. В следующей юридической работе по вопросам Киотского протокола правовой материал, весьма вероятно, будет систематизирован по каждому механизму гибкости и по другим специальным вопросам в отдельности. Полезным для широкой аудитории может оказаться изложение материала в форме ответов на часто задаваемые вопросы: кто может быть субъектом проектов совместного осуществления, какие проекты подпадают под механизмы Киотского протокола, как подготовить проект для получения инвестиций? Усилить прикладное значение помогут тексты или ссылки на формы типовых документов, пакеты документов, иллюстрирующих удачные примеры реализации регулирования на практике, а также таблицы статистических данных. Представляется, что для будущих читателей будет интересен обзор действующих обязательных и "мягких" международных и коммерческих соглашений, а также документов, важных с методической точки зрения <4>. Существенным подспорьем для инвентаризации правовых идей являются материалы парламентских слушаний, конференций и других мероприятий, посвященных изучаемой теме; желательно составить перечень и обзор названных мероприятий. Еще одним важным инструментом развития законодательного регулирования в этой области мог бы стать обзор проектов нормативных актов. -------------------------------- <4> См., например: Пересмотренные Руководящие принципы МГЭИК 1996 г. по национальным системам инвентаризации парниковых газов (IPCC, 1997) IPCC-OECD-IEA. P., 1997; Руководство МГЭИК по эффективной практике (IPCC, 2000) и др.

Правовую информацию содержат рабочие документы специализированных органов, государственные и национальные доклады <5>. -------------------------------- <5> См., например: Национальный доклад Российской Федерации об установленном количестве выбросов. М., 2007.

В качестве примеров реализации Протокола на практике у читателей могут вызвать интерес ссылки на ресурсы Интернета по вопросам Киотского протокола <6>. Улучшить восприятие позволяют иллюстрации к отдельным процедурам, видам отношений, организационным инструментам: органограммы и графические алгоритмы действий <7>. Целесообразным представляется и включение в издание краткого глоссария, который нивелирует "трудности перевода", объяснит, что созданный реестр является кадастром в терминологии официального перевода РКИК ООН на русский язык. Полезным видится перечень аббревиатур, карта сторон (РКИК ООН и Киотского протокола), перечни проектов. -------------------------------- <6> Добролюбова Ю. С., Жуков Б. Б. 10 самых популярных заблуждений о глобальном потеплении и Киотском протоколе. Российский региональный экологический центр. М., 2008. <7> См., например: Сушинских О. Полномочия Сбербанка в рамках статьи 6 Киотского протокола: реалии и прогнозы // http://www. vegaslex. ru/text/44215.php.

Для сравнения степени необходимости создания частных правовых инструментов потребуется оценить возможные результаты модернизации правового регулирования по отдельным отраслям (для видов деятельности, технологических процессов, источников, вклад которых в эмиссию парниковых газов наиболее велик). Анализ причин отставания России в создании внутреннего углеродного рынка и реализации других гибких механизмов может потребовать восстановить хронологию появления идей, заключения договоренностей и внедрения их в практику, включая их правовые особенности. Одним из ключевых вопросов при оценке того, насколько существующий механизм адекватен принятым обязательствам, является сверка требований, полномочий и мер, принимаемых для их реализации. В результате сверки, проводимой от положения к положению, которая может быть выполнена в табличной форме, выявляются пробелы - актуальные частные вопросы для нормотворчества и международного сотрудничества в области обмена опытом имплементации международно-правовых актов. Комплексный подход авторов к раскрытию внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на механизм Киотского протокола, обосновывает тот факт, что в нашей международной позиции необходимо учесть не только юридические аспекты. Юристы, экономисты, химики, энергетики, биологи и представители других отраслей знания и деятельности могут попытаться формально оценить результативность ратификации Протокола Россией. В упрощенном виде такая оценка - сравнение затрат и результата, дающее возможность понять, сколько государственных и заемных средств уже освоено и сколько из них дало возможность внедрить выгодные для России технологии, произвести ускоренное лесовосстановление и облесение и принять другие меры, дающие результат по снижению эмиссии парниковых газов. Если баланс затрат и результатов не окажется положительным, то Протокол можно признать эффективным инструментом проведения политики информационного обеспечения борьбы за рынки и стимулом брать займы. В этом случае необходимо полнее использовать на международной арене "политический капитал", приобретаемый Россией, - продавать свои технологии, расширять зарубежные проекты кредитных организаций, распространять за рубежом экологически чистые технологии получения энергии. В этой части механизм должен работать: Минэкономразвития России дано поручение о подготовке к заключению международных договоров Российской Федерации с иностранными государствами о торговле квотами на выбросы парниковых газов. Актуальность рецензируемого пособия и перспективность для исследования проблематики подтверждается тем, что уже после подписания пособия в печать принят ряд правовых актов, касающихся национальной имплементации Киотского протокола <8>. -------------------------------- <8> См., например: Постановление Правительства РФ от 28 октября 2009 г. N 843 "О мерах по реализации статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата" (вместе с Положением о реализации статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата); распоряжение Правительства РФ от 27 июня 2009 г. N 884-р "Об определении Акционерного коммерческого Сберегательного банка Российской Федерации организацией, уполномоченной участвовать в "торговле выбросами" парниковых газов для целей выполнения определенных количественных обязательств Российской Федерации по ограничению и сокращению этих выбросов" и др.

После провала в Копенгагене (декабрь 2009 г.), на климатических конференциях в Бонне (середина 2010 г.) и Мехико (ноябрь 2010 г.) страны-участницы попытаются разработать и согласовать новый глобальный договор, который должен прийти на смену Киотскому протоколу, действие которого ограничено 2012 г. Сейчас уже очевидно, что приемлемого для всех текста и согласованных квот нет. Принятие нового протокола, его ратификация потребуют немалого времени. Если новый договор еще не вступит в силу, а действие Киотского протокола уже прекратится, то на переходный период действие последнего придется продлить, считают эксперты <9>. -------------------------------- <9> Филатов А. Саммит в Копенгагене: Украина теряет деньги // http://ugmk. info/art/sammit-v-kopengagene-ukraina-terjaet-dengi. html.

Не оправдавшиеся финансовые надежды на реализацию Киотского протокола и низкий результат снижения эмиссии (порядка 5%) позволяют экспертам характеризовать это соглашение как "сугубо временное и явно недостаточное" <10>. Специалисты дают скромные оценки эффективности Киотского протокола, признавая при этом его историческое значение: не будь его, эмиссия парниковых газов значительно превосходила бы сегодняшние показатели. -------------------------------- <10> Шаповалов А. Качественных инвестиционных проектов, связанных с сокращением выбросов, недостаточно // Коммерсантъ. 2007. 18 июня; Интервью О. В. Дерипаски // Эксперт. 2008. 7 июля.

Президент РФ Д. А. Медведев подтвердил готовность России участвовать в новом соглашении по климату. Он особенно подчеркнул, что наша страна уже стала мировым лидером по сокращению выбросов в атмосферу <11>. -------------------------------- <11> На климатическом саммите в Копенгагене выступают главы государств // http://www.5-tv. ru/news/25096/.

Электронные СМИ сообщают, что в июле 2009 г. En+ Group (объединяет энергетические, металлургические, добывающие и нефтегазовые активы О. Дерипаски) заключила форвардную сделку по продаже 1 млн. единиц сокращения выбросов парниковых газов от проекта, получив предоплату за них и став, таким образом, первой российской компанией, выручившей "живые" деньги за счет механизмов Киотского протокола <12>. Покупателем единиц сокращения выбросов парниковых газов выступил американский инвестиционный фонд Natsource, представляющий интересы компаний стран Европейского союза и Японии <13>. -------------------------------- <12> En+ Group и Иркутскэнерго получат 4 млн. тонн сокращений выбросов CO от Киотского проекта на Братской ГЭС // 2 http://www. irkutskenergo. ru/news/1856.php. <13> En+ Group объявляет о первой сделке по продаже единиц сокращения выбросов парниковых газов в рамках Киотского протокола // http://www. basel. ru/structure/enplus/2009/ennews_10_07_2009/.

Высокая степень научной строгости рассмотренного пособия не исключает наличие дискуссионных положений. Авторы не дают оценки положению Концепции "Развитие углеродного рынка в Российской Федерации" РАО "ЕС России" о том, чтобы возложить на Росгидромет ответственность за регистрацию ПСО (с. 70). Для усиления государственного управления в области охраны окружающей среды должен быть воссоздан независимый природоохранный орган. До его создания одним из основных участников международного сотрудничества в рамках Киотского протокола, действующим по согласованию с другими ведомствами, принимающим решение о включении квот в оборот и контролирующим целевое использование природоохранных инвестиций (головным ведомством), является Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Завершая рецензию, подчеркнем самостоятельную ценность издания, законченность его формы и полноту содержания. Новое научно-практическое пособие подготовлено на высоком теоретическом уровне. Издание расширяет горизонты научного анализа проблемы внутрироссийской имплементации международных договоров на примере Киотского протокола. Сравнительно большой тираж - 500 экз. - позволит ознакомиться с авторским взглядом заинтересованным исследователям и практикам. Правовой подход стимулирует переход на наилучшие доступные технологии, способствует принятию энергоэффективных решений. В конечном счете работа, подготовленная Н. В. Кичигиным и Н. И. Хлуденевой о Киотском протоколе, - один из шагов к низкоуглеродной энергетике, правовая мера по охране природы, шаг, который приближает будущее. Рецензируемая работа удовлетворит самый глубокий интерес, позволит соприкоснуться с масштабностью глобального регулирования качества окружающей среды, международным правом окружающей среды, влияние которого растет, и во многом будет определять будущее.

Название документа