Правовые проблемы реализации нормотворческих полномочий региональных представительных органов власти (маслихатов) Республики Казахстан

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НОРМОТВОРЧЕСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ РЕГИОНАЛЬНЫХ <1> ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ (МАСЛИХАТОВ) РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Е. Б. АЙТКАЗИНОВ

Айтказинов Е. Б., аспирант по специальности "Конституционное и муниципальное право" МГУ имени М. В. Ломоносова.

Нормотворчество является одним из главных направлений деятельности региональных маслихатов. Именно реализации нормотворческих полномочий посвящается основное время их деятельности. Способствуя реализации законодательства, нормотворчество маслихатов носит во многом общий характер. Так, если законы Республики Казахстан призваны регулировать наиболее важные общественные отношения, то нормотворчество маслихатов направлено на достижение целей развития региона в интересах его жителей с учетом региональных особенностей и условий. В связи с этим И. В. Котелевская и ряд других авторов справедливо отмечают, что исходя из природы представительных учреждений, социального назначения, способа формирования, состава и организационно-правовых форм работы именно они приспособлены для демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории <2>. -------------------------------- <2> Котелевская И. В., Мицкевич А. В. и др. Конституция, закон, подзаконный акт: Учебник. М., 1994. С. 120.

Результатом нормотворчества является принятие маслихатами нормативных правовых решений, которые обязательны для исполнения на территории соответствующего региона и имеют подзаконный характер, т. е. издаются на основе и во исполнение Конституции и законодательных актов Республики Казахстан. В соответствии со ст. 3 Закона РК "О нормативных правовых актах" нормативные правовые решения маслихата относятся к основному виду нормативных правовых актов Республики Казахстан и занимают в их иерархии последнее место. Это означает, что они как акты нижестоящего уровня не должны противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней. Нормативные правовые решения маслихатов необходимо отличать от ненормативных решений и иных не содержащих норм права актов рабочих органов маслихата - постановлений постоянных комиссий, заключений временных комиссий, актов ревизий ревизионной комиссии и др. Закон 2001 г. не очерчивает строго круг полномочий маслихатов, по которым они могут принимать нормативные и ненормативные решения. По мнению Л. Т. Жанузаковой, определить круг вопросов, по которым маслихаты могут издавать решения нормативно-правового характера, невозможно <3>. Очевидно, такая позиция представляется не верной, поскольку признаки правового акта, содержащего нормы права, даются в Законе РК от 24 марта 1998 г. "О нормативных правовых актах" <4>. -------------------------------- <3> Жанузакова Л. Т. Вопросы совершенствования правотворческой деятельности государственных органов и развития конституционного законодательства в новых социально-политических условиях // Правовой мониторинг как средство повышения качества нормотворческой деятельности: Сб. мат-лов научно-практической конференции. 30 октября 2007 г. Астана, 2007. С. 105. <4> Согласно п. 3 ст. 1 указанного Закона норма права (правовая норма) - общеобязательное правило поведения, сформулированное в нормативном правовом акте, рассчитанное на многократное применение и распространяющееся на всех лиц в рамках нормативно регламентированной ситуации. В п. 1 этого же Закона дается понятие нормативному правовому акту: это письменный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме либо уполномоченным органом, или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие.

Закон 2001 г. в п. 4 ст. 7 устанавливает, что решения маслихата, имеющие общеобязательное значение, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат государственной регистрации территориальными органами Министерства юстиции в установленном законодательством Республики Казахстан порядке. Иными словами, нормативность решения не является обязательным условием для государственной регистрации, главное, чтобы решения маслихата отвечали одному из вышеперечисленных требований. Подобная формулировка вызывает неизбежные сложности в толковании. Можно ли считать, что отдельные правовые акты маслихата не имеют общеобязательного значения или не затрагивают прав, свобод и обязанностей человека и гражданина или это касается всех без исключения правовых актов, имеющих нормативный характер? На практике такая путаница создает сложности при государственной регистрации, когда возникает проблема отнесения того или иного решения к акту, имеющему или не имеющему общеобязательное значение, затрагивающему права, свободы и обязанности граждан. Кроме того, анализируемая норма Закона 2001 г. не состыкуется с п. 1 ст. 38 Закона РК "О нормативных правовых актах", согласно которому государственной регистрации в органах юстиции Республики Казахстан подлежат именно нормативные правовые решения маслихатов, а не решения этих органов, отвечающие указанным выше требованиям. Причем регистрация нормативных правовых решений маслихатов является необходимым условием их введения в действие. Принятые для реализации данного Закона Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, утвержденные Постановлением Правительства РК от 17 августа 2006 г., также говорят о необходимости государственной регистрации именно нормативных правовых актов маслихата (п. 2 ст. 2) <5>. Для решения данной проблемы предлагаем наделить маслихат правом принятия актов индивидуального применения, например постановление, направленное на решение оперативных, организационных, кадровых и иных текущих вопросов. Всем без исключения решениям маслихата необходимо придать статус нормативного правового акта. Таким образом, основным критерием разграничения решений и постановлений маслихатов необходимо считать именно нормативность, при этом необходимо законодательно обозначить круг вопросов, по которым принимаются решения, а по каким - постановления. Например, решением маслихата должны утверждаться: бюджет региона; планы и программы развития территории; правила, за нарушение которых установлена административная ответственность; проекты застройки городов областного (кроме областных центров) и районного значения; ставки платы за эмиссии в окружающую среду, налоги и сборы, установление которых отнесено законом к ведению маслихатов; изменения, вносимые в административно-территориальное устройство региона, и т. д. Постановлением маслихата должны оформляться: решения о принятии регламента маслихата и вопросы внутреннего распорядка его деятельности; решения о даче согласия на назначение акима и выражение ему недоверия; согласования персонального состава соответствующего акимата по представлению акима; решения о внесении в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата; избрание в соответствии с законодательным актом Республики Казахстан о выборах членов территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий; образование постоянных комиссий и иных органов маслихата и утверждение отчетов об их деятельности, а также решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата, и т. д. -------------------------------- <5> Постановление Правительства Республики Казахстан от 17 августа 2006 г. N 778 "Об утверждении Правил государственной регистрации нормативных правовых актов".

Важность нормативных решений маслихата, их воздействие на все значимые сферы государственной и общественной жизни обусловливают наличие особой процедуры по их принятию. К сожалению, Закон 2001 г. не определяет общие рамки, основные условия и процедуры принятия нормативных решений маслихатами, не регламентирует порядок взаимодействия всех участников правотворческого процесса. Единственным, по существу, правовым актом, более или менее подробно регламентирующим сегодня процесс внесения и принятия нормативных решений маслихатом, а также механизмы взаимодействия в рамках этого процесса представительного органа с другими участниками правотворческой деятельности, является регламент маслихата. Этот внутриорганизационный по своей правовой сути нормативный акт в какой-то мере восполняет пробелы в правовом регулировании процедур нормотворческой деятельности маслихатов. Как показывает анализ регламентов региональных маслихатов, регулирование в них нормотворческого процесса в рамках деятельности представительного органа происходит в достаточно краткой форме. И это закономерно, поскольку решить в регламентах вопросы полного урегулирования вопросов, касающихся нормотворческого процесса, в том числе и вопросы взаимодействия органов власти, невозможно ввиду того, что этот акт сориентирован лишь на те нормы, которыми регулируется работа самого маслихата. Между тем нормотворческий процесс в маслихате не сводится только к деятельности непосредственно этого органа: в нем принимают участие и другие государственные органы, организации, осуществляющие различные действия, связанные с принятием решения, например предоставление материалов и документов учреждениями, ведомствами по запросам рабочих органов и должностных лиц маслихата, подготовка заключений на проекты решений акиматом и уполномоченными органами и т. д. Возникающие в подобных случаях отношения по причине их неурегулированности, как справедливо отмечает А. И. Абрамова, не приобретают обязательного характера, что неизбежно влечет за собой несогласованность действий участвующих в процессе лиц, несоблюдение ими взаимных обязательств и как следствие - отрицательно сказывается на качестве принимаемых решений, их исполнимости <6>. -------------------------------- <6> См.: Абрамова А. И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Научно-практич. пособие. М.: Юристъ, 2005. С. 26.

Существенным недостатком Закона 2001 г. является отсутствие в нем трактовки нормотворческой инициативы и возможных форм ее реализации, круга лиц и органов, наделенных таким правом. Например, согласно ст. 14 и 21 Закона 2001 г. депутатам и постоянным комиссиям маслихата предоставлено право предлагать вопросы для рассмотрения на сессии маслихата, участвовать в их рассмотрении и принятии решений, однако неясно, в каких формах они могут реализовывать данное право. В то же время внесение предложений вопросов к повестке дня и право нормотворческой инициативы - это не одно и то же. На наш взгляд, исходя из анализа формально установленных полномочий отдельных должностных лиц, органов государственной власти и организаций, нормотворческая инициатива на региональном уровне в рамках деятельности маслихата может быть реализована в следующих формах: внесение проекта решения; предложение о разработке или принятии решения; предложение об изменении, дополнении или отмене решения. Представляется необходимым эти формы законодательно закрепить. На практике довольно редко встречаются случаи, когда депутатами вносились бы проекты решений, предложения об их изменении, дополнении или отмене. Это связано, как было отмечено выше, с тем, что право депутатов маслихатов на реализацию нормотворческой инициативы в рамках деятельности маслихата в законодательстве Республики Казахстан четко не обозначено. Кроме того, в маслихатах из-за низкой профессиональной подготовленности сотрудников их аппаратов не отработан механизм представления проектов решений маслихата депутатами и последующее их сопровождение по стадиям нормотворческого процесса. В штате аппаратов региональных маслихатов на сегодня числится лишь один юрист, который в силу перегруженности работы не может обеспечить нормальные условия для правового обеспечения нормотворческого процесса в представительном органе. К тому же осуществление депутатами своей деятельности в маслихате на непостоянной основе фактически отстраняет их от постоянного участия в нормотворческой деятельности маслихата в качестве субъектов инициативы. Определенные проблемы в реализации права нормотворческой инициативы возникают и ввиду отсутствия у депутатов профессиональной подготовки, навыков правотворческой работы и помощников, которые бы оказывали квалифицированную помощь депутату в реализации этого полномочия. В связи с этим у некоторых работников аппаратов региональных маслихатов складывается неверное представление, что разработкой бюджета, планов и программ развития должны заниматься акиматы, а маслихаты лишь утверждать и заслушивать отчеты руководителей исполнительных органов об их исполнении <7>. Между тем депутаты с учетом их социально-политического назначения должны активно использовать право нормотворческой инициативы, что позволит как в полной мере реализовать собственные идеи, так и учесть предложения, поступающие от избирателей соответствующего региона. -------------------------------- <7> См.: Подготовка и проведение заседаний сессий и постоянных комиссий маслихатов. Материалы выездного семинара с секретарями горраймаслихатов Восточно-Казахстанской области на базе Катон-Карагайского районного маслихата. 13 - 14 июля 2006 г. С. 36.

Правом нормотворческой инициативы обладают такие субъекты, как акиматы регионального уровня: право на внесение проектов решений в маслихат закрепляется в отраслевом законодательстве Республики Казахстан. Так, в соответствии с п. 1 ст. 75 Бюджетного кодекса РК от 4 декабря 2008 г. акимат области (города республиканского значения, столицы) представляет проект областного (города республиканского значения, столицы) бюджета на соответствующий финансовый год в маслихат <8>. Согласно ст. 24 Закона РК от 16 июля 2001 г. "Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан" в компетенцию акиматов областей входит "представление на утверждение областному маслихату территориальных правил застройки, благоустройства и инженерного обеспечения территорий, а также правил сохранения и содержания жилищного фонда, иных зданий и сооружений жилищно-гражданского назначения, инженерных коммуникаций, памятников истории и культуры, объектов государственного природно-заповедного фонда" <9>. Согласно ст. 27 Закона 2001 г. акимату области (города республиканского значения, столицы) предоставлено право разрабатывать и представлять на утверждение маслихата планы, экономические и социальные программы развития области (города республиканского значения, столицы), вносить на рассмотрение соответствующего маслихата предложения о принятии решений по заимствованию. -------------------------------- <8> См.: Бюджетный кодекс РК от 4 декабря 2008 г. N 95-IV // Казахстанская правда. 2008. 5 дек. <9> См.: Закон РК от 16 июля 2001 г. N 242 "Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан" // Ведомости Парламента РК. 2001. N 17 - 18. Ст. 243.

В отдельных случаях нормотворческой инициативой наделяется и аким регионального уровня. Так, в соответствии с пп. 8 п. 1 ст. 29 Закона 2001 г. аким области вносит на утверждение соответствующих маслихатов схему управления административно-территориальной единицей, сформированной на основе типовых структур местного государственного управления, утверждаемых Правительством РК. Некоторые маслихаты в своих регламентах предусмотрели первоочередность рассмотрения внесенных акимом или акиматом проектов решений, несмотря на отсутствие такого положения в Законе 2001 г. Согласно ст. 36 Регламента Южно-Казахстанского областного маслихата от 19 июля 2007 г. проекты решений, поступившие из областного акимата или от акима области по вопросам их компетенции, подлежат обязательному рассмотрению на сессии областного маслихата <10>. -------------------------------- <10> См.: решение Южно-Казахстанского областного маслихата от 19 июля 2007 г. N 34/384-III "О Регламенте Южно-Казахстанского областного маслихата" // Текущий архив маслихата Южно-Казахстанского областного маслихата.

Отсутствие в Законе 2001 г. четко очерченного круга лиц и органов, обладающих правом нормотворческой инициативы, создает разнобой при их определении маслихатами в своих регламентах. Так, п. 38 Регламента Жамбылского областного маслихата предусматривает, что проекты решений областного маслихата по вопросам, внесенным на рассмотрение сессии, подготавливаются постоянными и ревизионной комиссиями, депутатскими группами и депутатами совместно с аппаратом маслихата, а также областным акиматом, организациями и общественными объединениями <11>. Согласно ст. 35, 36 Регламента Южно-Казахстанского областного маслихата от 19 июля 2007 г. "проекты решений готовятся депутатами областного маслихата, временными комиссиями, депутатскими группами совместно с работниками аппарата в соответствии с планом работы либо по поручению секретаря областного маслихата, председателя сессии, постоянной, ревизионной комиссии и вносятся на рассмотрение сессии областного маслихата после предварительного рассмотрения в соответствующих постоянных комиссиях областного маслихата. Акимат и аким области готовят и вносят в областной маслихат проекты решений областного маслихата по вопросам, определенным для них действующим законодательством". -------------------------------- <11> См.: решение Жамбылского областного маслихата от 2 апреля 2009 г. N 12-7 "О Регламенте Жамбылского областного маслихата" // Текущий архив Жамбылского обл. маслихата.

Следует отметить, что в настоящее время практика законодательного регулирования нормотворческой деятельности государственных органов уже существует. Нормативные предписания, направленные на урегулирование нормотворческой деятельности, содержатся, например, в Конституционном законе Республики Казахстан от 16 октября 1995 г. "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов", Конституционном законе Республики Казахстан от 18 декабря 1995 г. "О Правительстве Республики Казахстан". Так, в Законе о Парламенте законодательному процессу посвящена отдельная глава, которая подробно регулирует круг субъектов и порядок реализации права законодательной инициативы, компетенцию Парламента по принятию законов, порядок, очередность и сроки рассмотрения проектов законодательных актов Парламентом РК, вопросы представления законов Республики на подпись Президенту РК и рассмотрения Парламентом РК возражений Президента РК. Законом о Правительстве дается нормативное решение ряда вопросов, связанных с взаимоотношениями Правительства с Парламентом РК в ходе законодательного процесса. В этой связи полагаем, что регламентирование наиболее общих вопросов нормотворческого процесса в маслихатах должно осуществляться законом, что позволит обеспечить урегулированность процесса правовыми нормами, имеющими общеобязательное правовое значение для всех участников нормотворческого процесса. В частности, в законе должны быть отражены: понятие "нормотворческая инициатива" и ее формы; круг органов и лиц, обладающих правом нормотворческой инициативы, доля каждого из субъектов в нормотворческой деятельности и характер этого участия; общие условия и процедуры принятия нормативных решений маслихатами; порядок взаимодействия маслихата с иными участниками нормотворческого процесса.

Название документа