Заключение международных соглашений Свердловской области: пробелы и коллизии в законодательном регулировании и пути их устранения

ЗАКЛЮЧЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СОГЛАШЕНИЙ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ: ПРОБЕЛЫ И КОЛЛИЗИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ И ПУТИ ИХ УСТРАНЕНИЯ

О. В. КОЧЕВА

Кочева Оксана Валерьевна, аспирант кафедры иностранного государственного и международного права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).

Характеризуется процедура заключения международных соглашений Свердловской области. Дается авторский анализ базовых положений областного законодательства о международных соглашениях, предлагаются изменения и дополнения к отдельным положениям.

Ключевые слова: международные соглашения, публикация, областной закон, вступление в силу, Свердловская область, координация международных и внешнеэкономических связей.

Федеральный закон от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" <1> (далее ФЗ N 4-ФЗ) отнес к компетенции регионов Российской Федерации установление процедуры заключения ими соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей (далее - международные соглашения). -------------------------------- <1> Рос. газ. 1999. 16 янв.

В Свердловской области до 28 октября 2005 г. эта процедура регулировалась Законом Свердловской области от 16 июля 1998 г. N 25-ОЗ "О международных и межрегиональных договорах (соглашениях) Свердловской области" <2> (далее - Закон N 25-ОЗ). Практика применения Закона выявила некоторые недостатки, но в целом признавалась удовлетворительной: за семь лет действия Закона Свердловская область органично включилась в систему мирохозяйственных связей, развила широкие гуманитарные контакты, международные обмены, побратимские связи <3>. -------------------------------- <2> Обл. газ. 1998. 22 июля. <3> Основные итоги деятельности ММиВЭС. Екатеринбург, 2005. С. 3.

Областная Дума Законодательного Собрания Свердловской области 28 октября 2005 г. отменила названный Закон, приняв новый Областной закон N 99-ОЗ "О международных и внешнеэкономических связях Свердловской области и участии Свердловской области и органов государственной власти Свердловской области в международном информационном обмене" <4> (далее - Закон N 99-ОЗ). Об уровне юридической техники этого Закона говорит уже тот факт, что при объеме в 25 статей он включает предметы регулирования трех ныне недействующих нормативных правовых актов: Закона N 25-ОЗ, Закона Свердловской области от 23 июля 1998 г. N 29-ОЗ "О представительствах и представителях Свердловской области и высших органов государственной власти Свердловской области, представительствах и представителях в Свердловской области и при высших органах государственной власти Свердловской области" <5> и Федерального закона от 4 июля 1996 г. N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" <6>. -------------------------------- <4> Обл. газ. 2005. 1 нояб. <5> Там же. 1998. 28 июля. <6> Рос. газ. 1996. 11 июля.

За время действия нового Закона Свердловская область заключила пять международных соглашений: с Правительством Азербайджанской Республики <7>, Министерством экономики и транспорта Венгерской Республики <8>, Правительством Кыргызской Республики <9>, Правительством федеральной земли Каринтия (Австрийская Республика) <10> и Правительством Республики Армения <11>. На практике возникает множество проблем и вопросов, связанных с несовершенством данного нормативного правового акта. -------------------------------- <7> Об утверждении заключения Соглашения между Правительством Свердловской области (Российская Федерация) и Правительством Азербайджанской Республики о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве: Областной закон от 13 июня 2006 г. N 28-ОЗ // Обл. газ. 2006. 14 июня. <8> Об утверждении заключения Соглашения между Правительством Свердловской области (Российская Федерация) и Министерством экономики и транспорта Венгерской Республики о развитии экономического сотрудничества: Областной закон от 13 июня 2006 г. N 29-ОЗ // Там же. 2006. 14 июня. <9> Об утверждении заключения Соглашения между Правительством Свердловской области (Российская Федерация) и Правительством Кыргызской Республики о торгово-экономическом, научно-техническом и гуманитарном сотрудничестве: Областной закон от 24 ноября 2006 г. N 75-ОЗ // Там же. 25 нояб. <10> Об утверждении заключения Соглашения между Правительством Свердловской области (Российская Федерация) и Правительством федеральной земли Каринтия (Австрийская Республика) о развитии экономического сотрудничества: Областной закон от 3 декабря 2007 г. N 151-ОЗ // Там же. 2007. 4 дек. <11> Об утверждении заключения Соглашения между Правительством Свердловской области (Российская Федерация) и Правительством Республики Армения о торгово-экономическом, научном и культурном сотрудничестве: Областной закон от 26 декабря 2008 г. N 143-ОЗ // Там же. 2008. 27 дек.

Первое, на что хотелось бы обратить внимание, это отсутствие в Законе N 99-ОЗ норм, определяющих место международных соглашений Свердловской области в правовой системе региона. В Законе N 25-ОЗ такая норма содержалась в ст. 5. Статья устанавливала обязательность соответствия международных соглашений Свердловской области Конституции РФ, федеральному законодательству, международным правам и обязательствам РФ, а также Уставу Свердловской области и Закону N 25-ОЗ. В настоящее время, когда Закон N 25-ОЗ утратил силу, правовой статус международных соглашений Свердловской области может быть определен лишь путем анализа норм нескольких нормативно-правовых источников: ФЗ N 4-ФЗ, Устава Свердловской области, Закона N 99-ОЗ и Закона Свердловской области от 10 марта 1999 г. N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" <12>. -------------------------------- <12> Там же. 1999. 13 марта.

В соответствии с п. 2 ст. 2 ФЗ N 4-ФЗ международные соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемые органами государственной власти субъекта РФ, не могут содержать положения, противоречащие Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, федеральному законодательству, договорам между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, а также положения, ущемляющие законные интересы другого субъекта Федерации. Таким образом, статус международного соглашения по отношению к федеральному законодательству приравнен к статусу других региональных норм права. Вместе с тем на уровне федерального законодательства вопрос о положении международных соглашений в иерархии норм регионального права оставлен неразрешенным. В ст. 6 Устава Свердловской области понятия "законодательство Свердловской области" и "международные соглашения Свердловской области" разграничены. Устав Свердловской области ставит международные соглашения Свердловской области в один ряд с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации и определяет их в качестве составной части правовой системы Свердловской области. Больше этому вопросу в Уставе внимания не уделяется, в том числе в ст. 61 Устава, определяющей иерархию норм права Свердловской области. Закон Свердловской области "О правовых актах в Свердловской области" - специальный Закон, определяющий "общие положения о правовых актах", в ст. 9 устанавливает систему правовых актов области, среди которых называет договоры и соглашения Свердловской области, не конкретизируя принадлежность упомянутых соглашений к международным либо региональным. В иерархии нормативных правовых актов Свердловской области, представленной в ст. 18 Закона, место международных соглашений Свердловской области не определено. Действуя логически и принимая во внимание положение ч. 6 ст. 18 Закона "О правовых актах в Свердловской области", в соответствии с которым нормативный правовой акт Свердловской области, утвержденный другим нормативным правовым актом Свердловской области, приравнивается по юридической силе к нормативному правовому акту, его утверждающему, можно сделать вывод, что юридическая сила международного соглашения Свердловской области равна юридической силе закона Свердловской области, поскольку согласно п. 1 ст. 13 Закона N 99-ОЗ заключение международного соглашения Свердловской области подлежит утверждению путем принятия закона Свердловской области. Интересно, что в таком случае при возникновении коллизии между нормами, установленными международным соглашением Свердловской области, и нормами закона Свердловской области правоприменитель будет вынужден рассматривать правила разрешения темпоральных и содержательных коллизий, но не иерархических, что имело бы место при коллизии норм международных договоров Российской Федерации и норм федерального законодательства в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Данный подход к определению юридической силы международных соглашений Свердловской области вызывает серьезные сомнения, так как ставит под угрозу принцип исполнения международных обязательств, который, будучи общепризнанным принципом международного права, является частью правовой системы Российской Федерации и применяется к субъектам Федерации. Другим недостатком Закона N 99-ОЗ можно назвать логическую непоследовательность описания процесса заключения и государственной регистрации международных соглашений Свердловской области. В соответствии со ст. 13 Закона N 99-ОЗ для утверждения заключения международного соглашения Свердловской области Губернатор Свердловской области направляет соглашение в Законодательное Собрание Свердловской области в срок, установленный п. 1 ст. 13 Закона (30 дней со дня, следующего после дня подписания соглашения). В первоначальной редакции Закона N 99-ОЗ этот срок составлял 10 дней после подписания соглашения. В пояснительной записке к проекту Закона Свердловской области "О внесении изменений в Закон Свердловской области "О международных и внешнеэкономических связях Свердловской области и участии Свердловской области и органов государственной власти Свердловской области в международном информационном обмене" отмечалась необходимость увеличения указанного срока "для обеспечения надлежащего согласования проекта закона Свердловской области об утверждении соглашения в исполнительных органах государственной власти Свердловской области до его внесения в Законодательное Собрание Свердловской области" <13>. Вместе с тем вопросы вызывает не сам срок, а момент, с которого предполагается его исчисление. -------------------------------- <13> Из материалов, предоставленных Министерством международных и внешнеэкономических связей Свердловской области.

В соответствии с ФЗ N 4-ФЗ обязательным требованием к заключению субъектами Российской Федерации международных соглашений является их государственная регистрация. Согласно п. 4 Правил государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 552 <14>, подлежащее государственной регистрации соглашение представляется в Министерство юстиции РФ не позднее 10 дней с даты его подписания. Государственная регистрация соглашений и внесение их в государственный реестр производятся Министерством юстиции в течение 30 дней с даты получения соглашения (п. 7 Правил). Таким образом, несложно подсчитать, что максимальный срок регистрации международного соглашения превышает срок направления такого соглашения в Законодательное Собрание Свердловской области для утверждения его заключения. Поэтому заключение соглашения может быть утверждено Законодательным Собранием Свердловской области, но не зарегистрировано Министерством юстиции. Основания отказа в государственной регистрации международного соглашения субъекта Российской Федерации установлены пп. 8 и 10 Правил государственной регистрации соглашений. И если такое основание, как "нарушение установленного порядка представления соглашения на государственную регистрацию", может быть устранено без изменения содержания соглашения, то остальные основания отказа в государственной регистрации соглашения, по сути, сводятся к признанию незаконности положений соглашения, а значит, и неправомерности закона субъекта Федерации об утверждении заключения этого соглашения. -------------------------------- <14> Рос. газ. 2000. 3 авг.

За время действия Закона N 99-ОЗ возникали ситуации, подобные описанной, тем не менее устранить рассматриваемую коллизию необходимо. Целесообразно изложить ст. 13 Закона N 99-ОЗ в следующей редакции: "Статья 13. Государственная регистрация соглашений Свердловской области об осуществлении международных и внешнеэкономических связей и утверждение их заключения 1. Соглашения Свердловской области об осуществлении международных и внешнеэкономических связей подлежат государственной регистрации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. 2. Губернатор Свердловской области в течение тридцати дней после государственной регистрации соглашения Свердловской области об осуществлении международных и внешнеэкономических связей направляет его в Законодательное Собрание Свердловской области для утверждения заключения этого соглашения. Одновременно с подписанным соглашением Свердловской области об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Губернатор Свердловской области вносит в Областную Думу Законодательного Собрания Свердловской области в порядке законодательной инициативы проект закона Свердловской области об утверждении заключения этого соглашения. Утверждение заключения соглашения Свердловской области об осуществлении международных и внешнеэкономических связей осуществляется путем принятия закона Свердловской области об утверждении заключения соответствующего соглашения". Остается неразрешенным в Законе N 99-ОЗ вопрос о порядке опубликования и вступления в силу международных соглашений Свердловской области. В соответствии со ст. 6 ФЗ N 4-ФЗ тексты соглашений субъектов Российской Федерации подлежат опубликованию в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта РФ. В Свердловской области этот порядок частично определен в ст. 14 Закона N 99-ОЗ, которая предусматривает обязательность официального опубликования международных соглашений Свердловской области в "Областной газете" в срок, установленный Губернатором Свердловской области. В настоящее время этот срок не установлен. Практика следует по пути официального опубликования текста международного соглашения одновременно с текстом закона об утверждении заключения соответствующего соглашения. Согласно п. 4 ст. 78 Закона "О правовых актах в Свердловской области" законы, подписанные Губернатором Свердловской области, отправляются для официального опубликования не позднее чем на следующий день после их подписания. Что касается вопроса о вступлении в силу международных соглашений Свердловской области, то, казалось бы, логичным будет предположение о том, что это соглашение вступает в силу одновременно с законом об утверждении его заключения. В соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы субъектов РФ вступают в силу после их официального опубликования. Местом официального опубликования законов Свердловской области ст. 70 Устава Свердловской области называет "Областную газету". В то же время нельзя забывать, что с момента подписания международного соглашения Губернатором Свердловской области до его официального опубликования проходит большой промежуток времени, обусловленный необходимостью прохождения процедур государственной регистрации международного соглашения и утверждения его заключения законом Свердловской области. Не исключено, что и по законодательству иностранного партнера, с которым заключается данное международное соглашение, процесс легитимации соглашения занимает определенное время. В связи с этим более приемлемым представляется порядок опубликования и вступления в силу международных соглашений Свердловской области, при котором официальное опубликование соглашений осуществляется одновременно с официальным опубликованием закона Свердловской области об утверждении заключения этого соглашения, но оно вступает в силу со дня получения Свердловской областью письменного уведомления о выполнении второй стороной внутренних процедур, необходимых для вступления соглашения в силу на ее территории, но не ранее дня вступления в силу закона об утверждении заключения данного соглашения. Отмена Закона N 25-ОЗ породила ряд проблем в региональном законодательстве: в настоящее время нет положения о необходимости согласования проектов международных соглашений области с органами местного самоуправления в случаях, когда такие соглашения затрагивают интересы ее муниципальных образований, не установлен порядок такого согласования. Закон N 99-ОЗ также не определяет порядок исполнения обязательств Свердловской области, принятых ею по международным соглашениям, не предусматривает меры ответственности по соглашениям и способы защиты прав сторон. Подводя итог, следует указать, что предпринятую попытку реформирования областного законодательства нельзя признать неудачной только на том основании, что в результате появились новые недостатки и пробелы. Любое начинание достойно награды. Как справедливо отмечает Э. Л. Страунинг, "нет и не может быть примеров создания идеального нормативно-правового акта, устраивающего представителей всех слоев общества, профессий, рас, национальностей, полов и пр. Это невозможно в принципе, как невозможно удовлетворить одновременно интересы всех лиц. Кроме того, нормативный акт, более или менее устраивающий в данный момент, может стать неприемлемым спустя определенное время" <15>. Тем не менее это не означает, что не нужно участвовать в совершенствовании законодательства и поиске путей устранения пробелов. -------------------------------- <15> Страунинг Э. Л. Пробелы в правовом регулировании рекламной деятельности в свете нового Закона "О рекламе" // Юридический мир. 2008. N 7. С. 57.

Название документа