Некоторые вопросы финансирования бюджетных расходов на Украине, его признаки и формы в современных условиях

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА УКРАИНЕ, ЕГО ПРИЗНАКИ И ФОРМЫ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ <*>

С. И. ФЕДЧУК

Федчук С. И., и. о. заведующего научно-исследовательским отделом изучения международного опыта и европейской интеграции Научно-исследовательского института финансового права, кандидат юридических наук.

Статья посвящена изучению доктринальных подходов к вопросу бюджетного финансирования в современных условиях, особое внимание уделено таким его формам, как бюджетное кредитование и бюджетное инвестирование. Рассмотрены особенности правового регулирования бюджетного финансирования на примере законодательства Украины.

Ключевые слова: бюджетное финансирование, бюджетные расходы, государственный бюджет, бюджетное кредитование.

The article is devoted to the study of doctrinal approaches to the problem of budget financing in modern conditions. The specific attention concentrates on its particular forms such as fiscal credits and budget investments. It shed the lights on the peculiarities of legal regulation of budget funding with an example of legislation of Ukraine.

Key words: budget financing, budget expenses, state budget, budget crediting.

Несмотря на то что понятие финансирования бюджетных расходов требует новых научных подходов в условиях трансформации экономики, возникновения новых финансовых отношений, в последнее время в финансово-правовых исследованиях больше внимания уделяется вопросам формирования публичных фондов. Комплексному анализу правового регулирования бюджетных расходов как основных государственных и муниципальных расходов посвятили свои работы: Н. В. Астафуров, Л. К. Воронова, А. А. Нечай, Х. В. Пешкова, Ч. Д. Цыренжапов. Многие ученые в области финансового права рассматривали вопросы финансирования бюджетных расходов в разрезе конкретных сфер общественных отношений (наука, образование, здравоохранение, жилищное строительство, инновационная деятельность и др.) или в разрезе финансового обеспечения центральных органов исполнительной власти, государственных структур. Однако, на наш взгляд, вопрос определения финансирования бюджетных расходов, его признаков и форм в теории финансового права и в финансовом законодательстве сохраняет свою актуальность. Прежде всего, это связано с тем, что данное понятие в разных доктринальных источниках (как экономических, так и юридических) и в законодательстве определяется по-разному. За счет бюджетных средств и внебюджетных централизованных фондов финансируются публичные расходы, связанные с выполнением функций государства и органов местного самоуправления. Понятие расходов государства шире понятия расходов государственного бюджета. И хотя расходы объединенного государственного бюджета составляют львиную долю расходов государства, они остаются частью общих публичных расходов государства <1>. -------------------------------- <1> См.: Воронова Л. К. Фiнансове право Украiни: Пiдручник / Киев: Прецедент; Моя книга, 2006. С. 342 - 343.

В этой статье мы рассмотрим некоторые вопросы финансирования государственных и местных расходов за счет бюджетных средств. Бюджетный кодекс Украины от 21 июня 2001 г. (БК Украины) не регламентирует понятие "финансирование бюджетных расходов", но в п. 13 ст. 2 БК Украины расходы бюджета определяются как средства, направляемые на осуществление программ и мероприятий, предусмотренных соответствующим бюджетом, за исключением средств на погашение основной суммы долга и возврата переплаченных сумм <2>. -------------------------------- <2> Офiцiйний вiсник Украiни. 2001. N 29. Ст. 1291.

Общее понятие "финансирование" (которое является родовым для определения "бюджетное финансирование") толкуется в Большом экономическом словаре исходя из того, что оно содержит две характерные черты: 1) обеспечение денежными ресурсами текущих затрат и капитальных вложений; 2) осуществляется за счет собственных средств предприятия, государства, привлеченных, заемных и других средств <3>. -------------------------------- <3> См.: Большой экономический словарь / А. Б. Борисов. М.: Книжный мир, 2001. С. 798.

В советские времена в специальной справочной литературе категория бюджетного финансирования рассматривалась как предоставление в безвозвратном порядке средств из государственного бюджета предприятиям, учреждениям, организациям для полного или частичного покрытия их расходов, предусмотренных планом экономического и социального развития страны <4>. -------------------------------- <4> См.: Финансово-кредитный словарь: В 3 т. Т. 3 / Гл. ред. Н. В. Гаретовский. М.: Финансы и статистика, 1988. С. 164.

Но и на сегодняшний день многие украинские юристы-финансисты отстаивают позицию, согласно которой финансирование бюджетных расходов определяется исключительно как безвозмездное и безвозвратное выделение финансовых ресурсов. Так, А. Г. Зюнькин определяет бюджетное финансирование (финансирование за счет бюджетных средств) как "безвозвратный, безвозмездный отпуск денежных средств из государственного бюджета на исполнение общегосударственных функций" <5>. Кроме того, в приведенном определении бюджетного финансирования вообще не идет речь о средствах местных бюджетов и обеспечении функций органов местного самоуправления. -------------------------------- <5> См.: Зюнькiн А. Г. Фiнансове право: Опорний конспект лекцiй / А. Г. Зюнькiн. 3-тэ вид., доп. Киев: МАУП, 2003. С. 87.

Ю. О. Костенко категорично утверждает: "Государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования. Финансирование - это безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств. В зависимости от источников финансирования выделяют три вида: бюджетное финансирование, самофинансирование и кредитование" <6>. -------------------------------- <6> См.: Костенко Ю. О. Фiнансове право Украiни: Навч. посiбник / Киев: Центр учбовоi лiтератури, 2009. С. 70.

В то же время другие авторы, в частности профессор Л. К. Воронова, акцентируют внимание на том, что термин "финансирование" до недавнего времени использовался применительно к безвозвратности и безвозмездности и при этом отличался от такого отпуска средств для покрытия расходов, как кредитование. Кредитование до недавнего времени было банковским термином, поскольку средства на условиях возвратности и возмездности отпускались только банками после заключения гражданско-правового кредитного договора. Институт банковского кредитования в современных условиях получил широкое распространение, но появился институт государственного кредитования, когда бюджетные средства могут быть отпущены из бюджета на условиях возвратности и возмездности. Плата за такие кредиты небольшая, но получить их можно только на основе распоряжения Кабинета Министров Украины <7>. -------------------------------- <7> См.: Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. Харьков: Легас, 2003. С. 274.

М. В. Карасева также отмечает, что в процессе осуществления функции использования денежных средств применяются методы безвозвратного и возвратного финансирования. Метод безвозвратного финансирования как метод финансовой деятельности государства и муниципальных образований означает безвозвратное и безвозмездное выделение денежных средств, а метод возвратного финансирования означает выделение денежных средств на началах возвратности и возмездности. Метод возвратного финансирования стал использоваться в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований только в последние годы <8>. -------------------------------- <8> См.: Карасева М. В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 2000. С. 22.

В экономической литературе встречаются несколько иные позиции авторов, по мнению которых бюджетное финансирование - форма централизованного выделения из государственного бюджета финансовых ресурсов в виде безвозвратного, безвозмездного предоставления средств, предоставления инвестиций в развитие экономики, социально-культурные мероприятия, оборону и на другие общественные нужды <9>. Как видим, в данном определении понятием "бюджетное финансирование" охватывается также государственное инвестирование в развитие экономики. -------------------------------- <9> См.: Фiнансовий словник / А. Г. Загороднiй, Г. Л. Вознюк, Т. С. Смовженко. 2-ге видання, виправлене та доповнене. Львiв: Центр Европи, 1997. С. 47.

Итак, из приведенных определений в юридической и экономической литературе можно сделать вывод о том, что в науке нет единого подхода к определению финансирования бюджетных расходов и, соответственно, единства мнений в отношении его признаков. Многие авторы придерживаются взглядов, сложившихся еще в советские времена, как в отношении родового понятия "финансирование", так и в отношении определения "бюджетное финансирование", указывая, в частности, на такие черты, как безвозвратность и безвозмездность. Однако есть и другие мнения, учитывающие реальные изменения в общественных отношениях и финансовой деятельности государства. Теперь рассмотрим научные подходы к формам бюджетного финансирования. К сожалению, украинские юристы-финансисты очень редко рассматривают формы бюджетного финансирования, ограничиваясь изучением только их видов. Справедливо замечание профессора С. В. Запольского: "Как доходы принимают юридические формы налогов и неналоговых платежей, так и расходы, очевидно, получат в ближайшем будущем юридическую градацию, а не только классификацию по адресатам бюджетных ассигнований" <10>. -------------------------------- <10> См.: Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: Монография. М.: РАП; Эксмо, 2008. С. 60.

В западной финансовой науке описаны различные формы государственных расходов за счет бюджетных средств (public expenditures). К ним относят прямые денежные выплаты (субсидии) и косвенные субсидии, которые предоставляются в виде: сокращения налоговых обязательств, льготных кредитов и государственных гарантий под эти кредиты, предоставления товаров и (или) услуг по ценам ниже рыночных, государственных закупок (контрактов) товаров или услуг с целью государственного стимулирования определенного вида деятельности <11>. -------------------------------- <11> См., напр.: Harris C. L. (ed.) Government Spending and Land Values. Public Money and Private Gain. The University of Wisconsin Press, 1973.

В отечественной экономической литературе к формам бюджетных расходов относят преимущественно прямые денежные выплаты: сметное финансирование, бюджетные инвестиции, бюджетные кредиты, государственные трансферты <12>. Другие ученые выделяют: проектное финансирование, бюджетные кредиты, сметное финансирование, бюджетные трансферты <13>. Интересную и достаточно сложную классификацию форм бюджетного финансирования предложил О. Р. Романенко: сметное финансирование бюджетных программ - заведений, учреждений и организаций бюджетной сферы; трансферты для населения; бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты по налогообложению); субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам; бюджетные инвестиции в статутные капиталы действующих или вновь созданных юридических лиц; бюджетные кредиты, предоставляемые государственным внебюджетным фондам; межбюджетные трансферты (дотации выравнивания, субвенции, другие дотации); кредиты, предоставляемые зарубежным государствам <14>. -------------------------------- <12> См.: Бюджетний менеджмент: Пiдручник / В. Федосов, B. Опарiн, Л. Сафонова та iн.; за заг. ред. В. Федосова. Киев: КНЕУ, 2004. С. 271. <13> См.: Фiнанси: Навч. посiбник / В. С. Загорський, О. Д. Вовчак, I. Г. Балагун, I. Р. Чуй. Киев: Знання, 2006. С. 112. <14> См.: Романенко О. Р. Фiнанси: Пiдручник. Киев: Центр навчальноi лiтератури, 2006. С. 172.

Таким образом, признаки безвозвратности и безвозмездности присущи только части из приведенных форм бюджетного финансирования, например сметному финансированию. Как правильно отметила Е. В. Сударенко в автореферате своего диссертационного исследования, на сегодня существуют две точки зрения относительно форм выделения средств из бюджета, которые входят в понятие финансирования. Раньше в научной литературе превалировала точка зрения, согласно которой под понятием финансирования следует понимать исключительно безвозвратную форму выделения средств из бюджета. Но многими учеными обоснован другой подход, состоящий в том, что вместе с безвозвратной и безвозмездной формой выделения средств из бюджета все большее значение приобретает вторая форма финансирования - кредитование, выделение средств на условиях возвратности, платности и временного предоставления средств. В России такая форма выделения средств из бюджета получила название "бюджетное кредитование", а на Украине - "государственное кредитование" <15>. -------------------------------- <15> См.: Сударенко О. В. Правове регулювання фiнансування житлового будiвництва в Украiнi: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.07: теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право; Iнститут держави i права iм. В. М. Корецького. Киiв, 2006. С. 6.

Следует также подчеркнуть, что некоторые ученые включают отношения бюджетного (государственного) кредитования в институт государственного кредита. Но мы не разделяем эту точку зрения и поддерживаем позицию С. А. Нищимной, которая в своей диссертационной работе определила основные отличительные черты этих отношений и доказала, что отношения государственного кредита и государственного кредитования - разные по своей природе. Также С. А. Нищимная определила, что отношения в сфере государственного кредитования являются исключительно бюджетными, поскольку выдача кредитов осуществляется только за счет государственных средств на основании правовых норм, предусмотренных в законах Украины о государственном бюджете на соответствующий год <16>. -------------------------------- <16> См.: Нiщимна С. О. Правове регулювання державного кредитування в Украiнi: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.07 теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право / С. О. Нiщимна; Киiв. нац. ун-т iм. Т. Шевченка. Киев, 2005. 20 с.

Такие изменения в понятийном аппарате, на наш взгляд, вызваны объективными требованиями современности, в условиях возникновения новых финансово-правовых отношений, требующих адекватного правового регулирования. Так как в нынешних условиях для обеспечения функций и задач государства недостаточным является лишь прямое выделение бюджетных средств на безвозвратной и безвозмездной основе. Интересным является тот факт, что украинский законодатель значительно опередил теоретиков финансового права в части определения таких категорий, как бюджетное (государственное) кредитование и бюджетное инвестирование. Так, в БК Украины (п. 22 ст. 2) регламентируется понятие "кредитование за вычетом погашения" как операции, связанные с предоставлением средств из бюджета на условиях возмездности, платности и срочности, в результате которых появляются обязательства перед бюджетом, и операции, связанные с возвращением этих средств в бюджет. Путем бюджетного (государственного) кредитования оказывается государственная поддержка приоритетных направлений, во-первых, социальной направленности (например, молодежного жилищного строительства, получения высшего образования и проч.), а во-вторых, поддержка приоритетных направлений экономики (сельского хозяйства, внедрения в отраслях промышленности передовых технологий). В качестве конкретного примера предоставления кредитов за счет средств государственного бюджета Украины можно рассмотреть кредиты для реализации инновационных и инвестиционных проектов в отраслях экономики, в первую очередь для внедрения передовых энергосберегающих технологий и технологий по производству альтернативных источников топлива <17>. Для кредитования хозяйствующих субъектов, реализующих такие проекты, бюджетные средства предоставляются Государственному инновационному финансово-кредитному учреждению (ГИФКУ) согласно ежемесячной росписи ассигнований на условиях возвратности, срочности, возмездности и целевого использования. В специальном договоре определяются: условия перечисления и возврата средств в государственный бюджет, плата за использование бюджетных средств, страхование ответственности ГИФКУ за невозвращение средств в государственный бюджет, ответственность ГИФКУ за невозвращение бюджетных средств. Размер платы хозяйствующего субъекта за пользование кредитом не должен превышать 7% годовых, из которых 0,5% перечисляются в государственный бюджет как плата за использование бюджетных средств, а остальные используются ГИФКУ для обслуживания кредитов и возмещения расходов по страхованию. -------------------------------- <17> См.: Постанова Кабiнету Мiнiстрiв Украiни вiд 14.03.2007 N 455 "Про затвердження Порядку використання у 2007 роцi коштiв, передбачених у державному бюджетi для надання кредитiв на реалiзацiю iнновацiйних та iнвестицiйних проектiв у галузях економiки" // Урядовий кур'эр. 2007. N 55.

В п. 16 ст. 87 БК Украины ("Расходы, осуществляемые из государственного бюджета Украины") среди прочих расходов определены государственные инвестиционные проекты. Как известно, само понятие "инвестирование" несовместимо с понятиями безвозмездности и безвозвратности. Инвестиции (от лат. invest - "вкладывать") в широком понимании предусматривают вкладывание средств и интеллектуальных ценностей с целью получения прибыли (дохода) и (или) достижения иного полезного эффекта. Рассмотрим механизм реализации положений БК Украины относительно финансирования государственных инвестиционных проектов на примере Постановления Кабинета Министров Украины от 29 июля 2009 г. "Об утверждении Порядка использования в 2009 году средств Стабилизационного фонда для финансирования инвестиционных проектов в энергетической отрасли" <18>. В этом порядке определены такие положения: главным распорядителем бюджетных средств является Министерство топлива и энергетики Украины; бюджетные средства выделяются на основании решения Кабинета Министров Украины; бюджетные средства направляются на реализацию инвестиционных проектов общегосударственного значения в энергетической отрасли, которые определены решением Кабинета Министров Украины; бюджетные средства выделяются на условиях безвозвратности (совместное финансирование) или на условиях возвратности. На условиях возвратности бюджетные средства предоставляются хозяйствующему субъекту на срок до трех лет с отсрочкой возврата основной суммы долга до одного года, установлением платы за пользование средствами на уровне учетной ставки Национального банка на дату заключения договора. Министерство топлива и энергетики представляет Министерству финансов графики возвращения бюджетных средств и внесения платы за пользование ими в соответствии с заключенными договорами. -------------------------------- <18> Офiцiйний вiсник Украiни. 2009. N 59. Ст. 2072. С. 157.

Также в БК Украины предусмотрены некоторые аспекты инвестирования бюджетных средств на уровне местных бюджетов. Так, в п. 3 ч. 2 ст. 71 БК Украины, регламентирующей расходы бюджета развития местных бюджетов, среди прочих расходов определены взносы органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления в статутные фонды субъектов предпринимательской деятельности. А в п. 6 ч. 1 ст. 69 к доходам местных бюджетов, не учитываемым при определении величины межбюджетных трансфертов, относятся, в частности: поступления дивидендов, начисленных на акции (части, паи) хозяйственных обществ, являющихся собственностью соответствующей территориальной общины. То есть очевидно, что в нормах бюджетного законодательства закреплено право государства и органов местного самоуправления осуществлять бюджетные инвестиции. При этом органы местного самоуправления могут получать доход от дивидендов, который среди прочих является источником формирования бюджета развития местных бюджетов. Мы отмежевываем категории "бюджетное (государственное) кредитование" и "бюджетное инвестирование" от понятий инвестирования и кредитования в гражданско-правовых отношениях. Понятия "бюджетное кредитование" и "бюджетное инвестирование" имеют признаки публично-правовых финансовых отношений. Перечень признаков, по которым, на наш взгляд, разграничиваются публично-правовые и частноправовые финансовые отношения, рассмотрен нами в работе <19>. -------------------------------- <19> См.: Федчук С. И. Финансово-правовое регулирование расходов на инновационную деятельность: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко. Киев, 2008. С. 15 - 16.

Приведем лишь два, наиболее существенных, по нашему мнению, из этого перечня. Это, во-первых, субъектный состав - одной из сторон при бюджетном кредитовании и бюджетном инвестировании является государство или орган местного самоуправления. А во-вторых, характер этих отношений направлен на удовлетворение публичного интереса и заключается в финансовом обеспечении (на возвратной, срочной, а иногда - платной основе), путем бюджетного финансирования тех направлений, которые на законодательном уровне определены как приоритетные. Мы разделяем позицию Ч. Д. Цыренжапова, который относит категории "бюджетный кредит" и "бюджетные инвестиции" к формам бюджетных расходов <20>. Хотя среди представителей финансово-правовой науки также есть мнение, что финансирование и кредитование - это разные методы осуществления финансовой деятельности государства, поэтому бюджетный кредит не должен выступать в качестве формы финансирования расходов бюджета <21>. На наш взгляд, приведенная точка зрения недостаточно обоснованна. -------------------------------- <20> См.: Цыренжапов Ч. Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. административное право; финансовое право; информационное право. Омск, 2005. С. 8. <21> См., напр.: Астафуров Н. В. Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 административное право; финансовое право; информационное право. М., 2009. С. 19 - 20; Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации: Учебное пособие / А. А. Ливеровский, А. И. Худяков, М. А. Бродский, В. Н. Антонов. Петрозаводск, 2003 // URL: // http://openbudget. karelia. ru/ tutorials/ book1/ Main_Book1.php.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, необходимо отметить, что в современных условиях в науке финансового права необходимо пересмотреть подходы к определению финансирования бюджетных расходов исключительно как имеющему признаки безвозмездности, безвозвратности и бессрочности на основании возникновения таких понятий, как бюджетное (государственное) кредитование и бюджетное инвестирование, которые мы относим к формам бюджетного финансирования.

Название документа