Экологическая миграция: понятие, виды, место в отечественной правовой системе

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ МИГРАЦИЯ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, МЕСТО В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ

В. И. ЕВТУШЕНКО

Евтушенко В. И., доцент кафедры международного права и государствоведения юридического факультета БелГУ, кандидат юридических наук.

По мере развития человеческого общества в системе права появляются новые структурные образования, регулирующие различные, вновь создаваемые сферы человеческой жизнедеятельности и новые правовые нормы, регулирующие такие отношения. В то же время любые отрасли права, как формирующиеся, так и давно устоявшиеся, как, например, уголовное или гражданское законодательство (как внешняя сторона права), должны динамично развиваться, чтобы иметь возможность адекватно отражать общественные отношения, в том числе и вновь возникающие. И несмотря на то, что закрепление за новыми правовыми образованиями, регулирующими общественные отношения в той или иной сфере, статуса самостоятельной отрасли, подотрасли или правового института не всегда представляется возможным <1>, по мнению, все более получающему признание в правовой среде, одной из формирующихся в настоящее время отраслей законодательства является миграционное право <2>. -------------------------------- <1> Эбзеев Б. С. Миграция населения - в теоретико-правовом аспекте (рецензия на монографию Т. Я. Хабриевой "Миграционное право России: теория и практика") // Журнал российского права. 2008. N 5. <2> Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека в России: Круглый стол: проблемы, дискуссии, предложения // Межд. прав. ассамбл. М., 2002. С. 46 - 70.

В то же время точка зрения на то, что представляет собой миграционное право России в настоящее время, у различных авторов, рассматривающих данный вопрос, неодинакова. Так, например, М. Р. Вокуев считает миграционное право Российской Федерации на настоящий момент сформировавшимся в качестве самостоятельной отрасли права <3>. -------------------------------- <3> Вокуев М. Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.

А. Н. Сандугей видит миграционное право как одну из подотраслей административного права, в структуру которого входит комплекс административно-правовых институтов, регулирующих определенные группы общественных отношений в миграционной сфере, определяющих статус участников миграционного процесса <4>. -------------------------------- <4> Сандугей А. Н. Некоторые теоретические вопросы миграционного права России в отечественной правовой системе // Российский следователь. 2008. N 23.

По мнению Т. Я. Хабриевой, которое автору статьи представляется наиболее обоснованным и аргументированным, миграционное право России в настоящий момент представляет собой "...комплексный межотраслевой институт, регулирующий миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещением мигрантов через Государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статус мигранта, отношения, связанные с представлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами". Т. Я. Хабриева считает, что на настоящий момент миграционное право представляет собой своеобразный комплекс норм: это нормы конституционного, административного, административно-деликтного, финансового, уголовного права, права социального обеспечения... международного права. В то же время Т. Я. Хабриева не отрицает, что формирование миграционного права продолжается и в перспективе может сложиться и соответствующая отрасль права <5>. -------------------------------- <5> Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", 2008. С. 3 - 14.

Необходимо отметить, что создание миграционного права России идет не только по пути совершенствования нормативных актов, регулирующих уже сформировавшиеся правовые субинституты, которые имеют давнюю историю правового регулирования как в международном праве, так и во внутригосударственном законодательстве (такие, как вынужденная миграция, трудовая миграция, туризм) <6>, не только по пути разработки правовой модели миграции <7>, кодификации миграционного законодательства России и создания концепции проекта Миграционного кодекса Российской Федерации <8>, но и по пути формирования новых правовых образований, находящихся в настоящий момент на начальном этапе создания, которые пока не приобрели всех качеств самостоятельной структурной единицы права, например, таких, как миграция населения из районов техногенных и экологических катастроф или районов, в которых наблюдается резкое ухудшение экологической обстановки вследствие природных явлений или непродуманной народнохозяйственной деятельности человека, или так называемая экологическая миграция. -------------------------------- <6> Ястребова А. Ю. Правовые основы современной миграции и формирование иммиграционной политики Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 15. <7> Хабриева Т. Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2006. N 7. <8> Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. N 11.

Экологическая миграция как социальное явление, несмотря на то что имеет глубокие исторические корни, сравнительно недавно стала предметом исследования представителями различных наук, в том числе правоведов, и, соответственно, недостаточно исследована как в мире, так и в России. Эта категория мигрантов в международных документах упоминается вскользь, общепризнанного понятия экологической миграции не выработано ни в международном праве, ни в российской правовой системе. В то же время миграция населения, связанная с ухудшением состояния окружающей среды, принимает все более необратимый характер. Начиная с 70-х годов Управление Верховного комиссара по делам беженцев Организации Объединенных Наций (УВКБ ООН) по предложению Генерального секретаря ООН участвует в гуманитарных операциях ООН, в которых Управление располагает "особыми богатыми знаниями и опытом", и оказывает содействие различным группам лиц, которые хотя и не подпадают под действие Устава УВКБ ООН, но нуждаются в помощи. В число таких групп часто попадали и экологические мигранты, но, как правило, под данной категорией лиц подразумевались "лица, вынужденные внезапно или неожиданно бежать из своих домов в больших количествах в результате стихийных или вызванных человеком бедствий" <9>. -------------------------------- <9> Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве / Пер. с англ.; Под ред. М. И. Левиной. М.: ЮНИТИ, 1997. С. 315.

В докладе о мировых катастрофах, который Международный Красный Крест подготовил еще в 1999 г., отмечено, что засухи, наводнения и эрозия почвы вынудили покинуть свои дома 25 млн. человек <10>. Именно резкое возрастание доли такого рода миграций в общем объеме миграционных процессов в мире - число экологических беженцев к 2050 г., по оценкам экспертов Университета ООН, достигнет 200 млн. человек <11> - стало причиной пристального внимания со стороны представителей различных наук, в том числе и юристов, к проблемам экологической миграции как особой разновидности перемещения населения, вызванного природными бедствиями и катастрофами, а также техногенными процессами. -------------------------------- <10> К 2010 г. в мире появится 50 млн. экобеженцев // Русская служба Би-би-си. Информационные услуги. URL: http://news. bbc. co. uk/ hi/ russian/ ci/ tech/ newsid_4332000/ 4332516.stm. <11> Экобеженцы // Природа. 2006. N 8.

Необходимость скорейшего решения проблем экологической миграции, касающейся именно экологических беженцев, констатировали собравшиеся в Бонне (Германия) 11 октября 2008 г. на первой международной конференции, посвященной миграции, связанной с состоянием окружающей среды. На встрече в Бонне подчеркивалось, как важно понять, насколько значим, собственно, экологический фактор в миграции. Ведь пока экологические беженцы, в отличие от беженцев политических, не имеют никакого юридического статуса и, соответственно, не могут рассчитывать ни на какую помощь <12>. Данная проблема может быть решена либо путем расширения действия Конвенции ООН 1951 г. "О статусе беженцев" и Протокола 1967 г. к ней на экологических мигрантов, либо путем разработки специальной конвенции, посвященной защите экологических мигрантов <13>. -------------------------------- <12> Руткевич Н. Число экологических беженцев будет расти // URL: http:// www. rfi. fr/ acturu/ articles/ 106/ article_1528.asp. <13> International Conference on Environment, Forced Migration and Social Vulnerability (EFMSV), 9 - 11 October 2008, Bonn, Germany // URL: http://www. efmsv2008.org/?menu=41.

Наиболее общепризнанное определение понятия экологической миграции, на которое ссылаются различные авторы, принято в 1996 г. на конференции в Женеве. В соответствии с ним "экологические мигранты - лица, которые вынуждены покинуть место своего постоянного проживания и которые перемещаются в пределах своей страны или пересекают ее границу вследствие резкого ухудшения состояния окружающей среды или экологических катастроф" <14>. -------------------------------- <14> Региональная конференция по рассмотрению вопросов беженцев, недобровольно перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах СНГ и соответствующих соседних государствах: Женева, 30 - 31 мая 1996 г. / Пер. с англ. 41 с.

В докладе Глобальной комиссии по международной миграции дано следующее определение: экологические мигранты - люди, которые были вынуждены переселяться вследствие экологических катастроф <15>. -------------------------------- <15> Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности: Доклад Глобальной комиссии по международной миграции / Пер. с англ. М.: Оргсервис-2000, 2006.

Международная организация по миграции (МОМ) дала свое определение экологического беженца - это лицо, вынужденное покинуть свою сферу обитания в связи с резкими или постепенными изменениями окружающей среды. На конференции 2008 г. в Бонне, посвященной миграции, связанной с состоянием окружающей среды, были выделены следующие категории мигрантов: - экологические чрезвычайные мигранты, которые бегут от опасного экологического воздействия, чтобы спасать свои жизни; - экологические принудительные мигранты, которые уезжают с постоянного места жительства, чтобы избежать неизбежных и серьезных последствий экологической деградации окружающей среды; - экологические мотивируемые мигранты, которые имеют возможность, в том числе и материальную, оставить район постоянного места жительства с постоянно ухудшающейся экологической обстановкой, чтобы найти лучшее место жительства <16>. -------------------------------- <16> Bonn Points // URL: http://www. efmsv2008.org/ article/ 780?menu=103.

На государственном уровне в странах, где есть экологически проблемные регионы (например, Чернобыль на Украине, Приаралье в Средней Азии и т. д.), проблемы экологической миграции находят свое отражение и на внутригосударственном уровне. Так, Закон Республики Таджикистан от 11 декабря 1999 г. N 881 "О миграции" в числе прочих категорий мигрантов распространяет свое действие и на лиц, покинувших место своего постоянного проживания по экологическим причинам <17>. -------------------------------- <17> Закон Республики Таджикистан от 11 декабря 1999 г. N 881 "О миграции" (в ред. Закона Республики Таджикистан от 31.12.2008) // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1999. N 12.

Похожее определение дано в Законе Республики Таджикистан от 11 декабря 1999 г. N 881 "О миграции", в соответствии с которым экологическими мигрантами признаются лица "...вынужденные оставить свои жилища из-за экологических катастроф". Не обошли данный вопрос вниманием и правоведы, пытаясь дать экологической миграции определение, наиболее адекватное с точки зрения защиты прав данной категории мигрантов. Так, например, Д. Д. Булешева определяет экологическую миграцию как "...вынужденную миграцию населения за пределы территории проживания в результате существующей угрозы жизни и здоровью людей вследствие экологических бедствий, природных и техногенных катастроф" <18>. -------------------------------- <18> Булешева Д. Д. Экологическая миграция сегодня: проблемы и возможные решения // Управление персоналом (Москва). 2007. N 15.

Рассматривая причины, по которым люди покидают свои дома, можно сделать вывод, что экологическая миграция - более широкое понятие, чем следует из приведенных выше определений, которые не охватывают всего многообразия причин экологической миграции. Наряду с миграцией по причине экологических и техногенных катастроф увеличивается доля мигрантов, покидающих места своего обычного места жительства по причине постепенного ухудшения экологической, санитарно-эпидемиологической обстановки, изменения климатических условий, среды обитания и т. д. Суммируя изложенное, можно сделать вывод о многообразии видов экологической миграции. В связи с этим представляется возможным предложить следующую классификацию экологической миграции. При классификации любого социального явления, в том числе и экологической миграции населения, во избежание путаницы и нечеткости принято следовать основному принципу типологии - один критерий (основание). 1. Рассматривая причины, по которым экологические мигранты меняют место своего жительства или место пребывания, можно выделить следующие основания экологической миграции: 1.1. Из-за произошедшего стихийного бедствия - землетрясения, тайфуна, урагана, наводнения, цунами и т. д. Например, рассматривая последствия урагана "Катрина", унесшего более тысячи жизней в 2005 г., можно отметить, что более 800 тыс. человек остались без электроэнергии и телефонной связи, а полтора миллиона жителей покинули свои дома. Многие покинули город навсегда <19>. -------------------------------- <19> Американцы вспоминали "Катрину" // Российская газета. N 4157. 30.08.2006.

1.2. По причине произошедшей техногенной катастрофы, не вызвавшей долговременного серьезного изменения окружающей экологической среды обитания (взрывы обычных взрывчатых веществ, пожары и т. д.). 1.3. В связи с произошедшей техногенной катастрофой, вызвавшей долговременное заражение местности - радиационное, химическое, бактериологическое. Наиболее показательные примеры - авария на четвертом энергоблоке Чернобыльской атомной электростанции и трагедия в индийском городе Бхопал, которая произошла за два года до Чернобыля, когда на заводе по производству пестицидов произошла утечка примерно 40 тонн высокотоксичного газа - метилизоционата. Более 500 человек погибли сразу от прямого воздействия газа, около 6 тыс. человек получили серьезное химическое поражение, из них 2 тыс. человек умерли в течение следующих нескольких недель. Число умерших за последующие 20 лет колеблется, по разным оценкам, от 14 до 20 тыс. человек <20>. -------------------------------- <20> Окунев А. Авария на ЧАЭС занимает 11-е место в числе техногенных катастроф XX века // Атомная стратегия. 2006. N 22.

1.4. По причине ухудшения окружающей экологической среды обитания, вызванной нерациональным природопользованием и непродуманной деятельностью человека (самый красноречивый пример - ухудшение экологической обстановки в Приаралье в связи с бездумной мелиорационной политикой в данном регионе, проводимой во времена СССР). 1.5. Из-за постепенного изменения экологической обстановки, не связанной напрямую с деятельностью человека. Так, например, в последние годы в литературе стала упоминаться климатическая миграция, связанная с общим потеплением на планете. Подтверждением может стать тот факт, что более 75 тыс. человек в Западной Европе погибли от высоких температур в 2003 г. <21>. -------------------------------- <21> Climate change is creating new refugees who deserve U. N. protection // IHT. 2007.

1.6. В связи с оповещением населения о надвигающемся природном катаклизме - тайфуне, урагане, цунами и т. д. 2. Как при квалификации любого вида миграции, экологическую миграцию на основе географического признака можно разделить на миграцию внешнюю (международную) и внутреннюю (внутригосударственную). 3. По времени пребывания мигранта в новом месте жительства возможно выделение двух основных видов экологической миграции - постоянной (безвозвратной) и временной (возвратной). Постоянную экологическую миграцию можно определить как миграцию с целью изменения постоянного места жительства, связанную с невозможностью пребывания в зоне экологического бедствия при крупной экологической катастрофе, нанесении крупного ущерба экологической обстановке и невозможностью возвращения на прежнее место жительства вследствие угрозы жизни и здоровью в связи с долговременностью стабилизации экологической или санитарно-эпидемиологической ситуации на местности либо невозможностью ее стабилизации или нежеланием возвращения на прежнее место жительства вследствие таких опасений. Аналогично временную экологическую миграцию можно определить как миграцию с целью изменения места пребывания на период невозможности вследствие угрозы жизни и здоровью нахождения в зоне экологического бедствия при крупной экологической катастрофе, нанесении крупного ущерба экологической обстановке и последующим возвращением на прежнее место жительства в связи со стабилизацией экологической или санитарно-эпидемиологической ситуации на местности. Временную экологическую миграцию можно разделить на два класса - краткосрочную миграцию (до 1 года за пределами своего обычного места жительства) и долгосрочную миграцию (более 1 года). По способу вовлечения экологическую миграцию можно разделить на три типа: принудительную, вынужденную и добровольную. Принудительная экологическая миграция - насильственное переселение людей, организованное или санкционированное государственными органами из зоны природной или техногенной катастрофы, вызвавшей резкое ухудшение состояния окружающей среды, обусловливающее невозможность пребывания людей в районе экологического катаклизма. Вынужденная экологическая миграция - перемещение людей, которые покидают место жительства вследствие вполне обоснованных опасений причинения вреда здоровью в результате экологической или техногенной катастрофы либо из-за серьезного изменения окружающей среды. Добровольная экологическая миграция - перемещение людей, которые оставляют свои дома из-за незначительных изменений экологической или климатической обстановки. С учетом изложенного экологическую миграцию можно определить как перемещение людей с целью изменения постоянного места жительства или места пребывания, связанное с невозможностью или нежеланием нахождения в зоне экологического бедствия при природной или техногенной катастрофе, изменении экологической, санитарно-эпидемиологической или климатической обстановки и невозможностью возвращения до стабилизации экологической или санитарно-эпидемиологической ситуации на прежнее место жительства или место пребывания вследствие угрозы жизни или нанесения вреда здоровью или нежеланием возвращения на прежнее место жительства вследствие таких опасений.

Название документа