Семинар ОБСЕ по человеческому измерению "Конституционное правосудие" (Варшава, 14 - 16 мая 2008 г.)

СЕМИНАР ОБСЕ ПО ЧЕЛОВЕЧЕСКОМУ ИЗМЕРЕНИЮ "КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ" (ВАРШАВА, 14 - 16 МАЯ 2008 Г.)

С. Н. СТАНСКИХ

Станских С. Н., заместитель главного редактора "Журнала конституционного правосудия".

В обзоре семинара ОБСЕ по человеческому измерению "Конституционное правосудие" (Варшава, 14 - 16 мая 2008 г.) приводится информация о статусе и тематике семинаров ОБСЕ по человеческому измерению, дискуссия о проблемах функционирования и перспективах развития органов конституционного контроля. Несмотря на то что эти материалы и рекомендации семинара адресованы в первую очередь к государствам - членам ОБСЕ, они носят универсальный характер и должны учитываться в практике конституционного контроля на национальном и региональном уровнях. Материалы дискуссии семинара являются особым источником науки конституционного права, а рекомендации семинара можно отнести и к практике государственного строительства.

Ключевые слова: семинар ОБСЕ по человеческому измерению, конституционное правосудие, органы конституционного контроля, глобализация и унификация в праве, верховенство права.

OSCE human dimension seminar on constitutional justice (Warsaw, 14 - 16 May 2008). Annex I. Conclusions Annex II. Key Recommendations Annex III. Working Group Recommendations S. N. Stanskikh

Stanskikh Stanislav Nikolaevich - deputy editor-in-chief of the Constitutional justice journal, phd candidate.

In the overview of the OSCE human dimension seminar on constitutional justice (Warsaw, 14 - 16 May 2008) you may find the necessary information on the status and topics of the OSCE human dimension seminar and a brief description of the discussion about the present and future of the constitutional control bodies. Although the seminar materials and recommendations are primarily addressed to the OSCE member states, they are of a universal nature and are therefore to be taken into account by constitutional control bodies at national and regional levels. From an academic perspective, the seminar discussion papers are specific sources of constitutional law doctrine whilst the seminar recommendations may be characterized as practical tools for policy makers.

Key words: OSCE human dimension seminar, constitutional justice, constitutional control bodies, globalization and unification from a legal perspective, rule of law.

Последние десятилетия явили миру стремительное распространение идей конституционного правосудия в теории и практике государственного строительства, что привело в конечном счете к появлению, признанию и развитию всемирной юриспруденции прав человека и учреждению Всемирной конференции по конституционному правосудию <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Станских С. Н. О первой Всемирной конференции по конституционному правосудию (Кейптаун, 22 - 24 января 2009 г.) // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 1(7). С. 46 - 47.

Этому способствовала и ОБСЕ, которая провела крупный семинар для обсуждения вопросов, связанных с ролью конституционного правосудия в деле выполнения обязательств в рамках ОБСЕ в области человеческого измерения. Данный обзор подготовлен на основе Краткого сводного отчета о семинаре <2> и преследует цель более широкого информирования академической общественности и практических работников о состоявшемся мероприятии. При этом термины "конституционный суд" и "орган отправления конституционного правосудия" используются по всему тексту обзора и в рекомендациях как синонимы и охватывают все судебные и квазисудебные органы, осуществляющие функции конституционного контроля. -------------------------------- <2> Сам Краткий сводный отчет был подготовлен на основании заметок, сделанных сотрудниками БДИПЧ, и презентаций докладчиков, обобщивших результаты дискуссий в рабочих группах на итоговом пленарном заседании. Изложенная в нем информация не в полной мере отражает все детали обсуждения, а лишь указывает на наиболее характерные темы дискуссий.

Стоит отметить, что семинары по человеческому измерению проводятся БДИПЧ/ОБСЕ в соответствии с решениями СБСЕ, принятыми в рамках совещаний на высшем уровне в Хельсинки (1992 г.) и Будапеште (1994 г.). С тех пор семинары посвящались следующим темам: толерантность (ноябрь 1992 г.); миграция, включая вопросы беженцев и перемещенных лиц (апрель 1993 г.); свободные СМИ (ноябрь 1993 г.); рабочие-мигранты (март 1994 г.); местная демократия (май 1994 г.); цыгане в регионе СБСЕ (сентябрь 1994 г.); построение основ гражданского общества: свобода ассоциации и неправительственные организации (апрель 1995 г.); законотворчество в области прав человека (сентябрь 1995 г.); верховенство права (ноябрь - декабрь 1995 г.); конституционные, правовые и административные аспекты свободы вероисповедания (апрель 1996 г.); организация и наблюдение за выборами (апрель 1997 г.); развитие женского участия в обществе (октябрь 1997 г.); уполномоченный по правам человека и национальные институты защиты прав человека (май 1998 г.); права человека: роль региональных миссий (апрель 1999 г.); дети и вооруженные конфликты (май 2000 г.); избирательные процессы (май 2001 г.); судебные системы и права человека (апрель 2002 г.); участие женщин в общественной и экономической жизни (май 2003 г.); демократические институты и демократическое управление (май 2004 г.); миграция и интеграция (май 2005 г.); соблюдение принципа верховенства права в системах уголовного правосудия (май 2006 г.) и эффективное участие и представительство в демократических обществах (май 2007 г.). 24-й семинар по человеческому измерению, состоявшийся 14 - 16 мая 2008 года в соответствии с решениями Постоянного совета (ПС) от 13 марта 2008 года N 840 (PC. DEC/840) и от 17 апреля 2008 года N 845 (PC. DEC/845), был посвящен вопросам конституционного правосудия. В работе семинара приняли участие 179 человек, включая 101 представителя 39 государств - участников ОБСЕ <3>, семь представителей трех Средиземноморских партнеров по сотрудничеству (Алжир, Египет и Тунис), двух представителей Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы), 18 представителей ОБСЕ и ее региональных миссий, а также 34 представителя от 31 неправительственной организации <4>. -------------------------------- <3> По состоянию на момент регистрации соответствующих экспертов включали делегации следующих государств - участников ОБСЕ: Албания, Армения, Беларусь, Германия, Венгрия, Ирландия, Италия, Казахстан, Кыргызстан, бывшая Югославская Республика Македония, Черногория, Польша, Румыния, Сербия, Российская Федерация, Таджикистан, Соединенные Штаты Америки и Узбекистан. <4> По состоянию на момент регистрации представители неправительственных организаций прибыли на семинар из следующих государств: Беларусь, Германия, Грузия, Венгрия, Италия, Казахстан, Косово, Кыргызстан, Молдова, Нидерланды, Польша, Российская Федерация, Туркменистан, Украина и Узбекистан.

Семинар проходил под председательством Директора БДИПЧ Кристиана Строхала, который в своей вступительной речи подчеркнул, что актуальность темы семинара не требует обоснования, достаточно посмотреть на газетные заголовки, рассказывающие о том, как: - Конституционный Суд Испании недавно подчеркнул необходимость обеспечить эффективное расследование в делах, связанных с обвинением в пытках; - Сенат Чехии обратился в Конституционный Суд за заключением о соответствии Лиссабонского договора, вносящего изменения в соглашения о Европейском союзе, Конституции Чехии; - Верховный Суд США признал право правительств отдельных штатов требовать от избирателей предъявления удостоверения личности с фотографией во время голосования на выборах, что вызвало волну негодования со стороны некоторых правозащитных групп; - о сложностях, с которыми столкнулся Конституционный Суд Турции при вынесении решения по делу Партии справедливости и развития. Тема конституционного правосудия уже находится в центре общественного внимания и не требует особенных мер по приданию ей публичности. И, конечно же, за каждым решением, попадающим на первые полосы газет, стоят десятки менее резонансных дел, в которых конституционные суды пересматривают, а при необходимости и отменяют законы и иные нормативные правовые акты. Данная работа и составляет суть верховенства права в действии. К. Строхал отметил три веские причины обсуждать вопросы конституционного правосудия в контексте семинара ОБСЕ по человеческому измерению, который призван способствовать "рассмотрению конкретных вопросов, имеющих непосредственное отношение к человеческому измерению и являющихся актуальными в политическом плане" (Хельсинкский документ 1992 г.). Во-первых, конституционное правосудие является основой верховенства права в наших обществах. Конституции закрепляют ту правовую базу, на которой действуют остальные законы. А органы конституционного правосудия призваны поддерживать целостность данной правовой основы. Однако роль конституционных судов этим не ограничивается, и задачи, стоящие перед ними, значительно шире. Так, конституционные суды призваны обеспечить незыблемость основ конституционализма под давлением последующих изменений и дополнений и следить за тем, чтобы часы, запущенные основателями конституции, всегда показывали правильное время. Из этого следует вторая причина: конституционные суды играют ключевую роль в деле защиты прав человека. К ним часто обращаются за определением содержания конституционных прав, установлением стандартов, а иногда и ограничений, судебной защитой прав, а также за разрешением противоречий между различными правами. Наконец, конституционные суды рассматривают вопросы, имеющие непосредственное отношение к предотвращению конфликтов, т. е. вопросы, лежащие в основе деятельности ОБСЕ. Все чаще и чаще примеры из разных точек региона ОБСЕ демонстрируют ту ответственность, которая лежит на судах при разрешении наиболее трудных споров. Это особенно актуально для вопросов, связанных с организацией и проведением выборов. Решения конституционных судов по таким делам могут производить взрывной эффект (иногда, к сожалению, в буквальном смысле слова), однако эти решения все же создают основу для устранения недостатков, как в законодательстве, так и в практике его применения. В своем приветственном слове Государственный секретарь Министерства иностранных дел Финляндии Пертти Торстила отметил, что в теме "Конституционное правосудие" отражены ценности, на которых зиждется деятельность ОБСЕ и на которые Председательство Финляндии планирует обратить особое внимание в 2008 году: уважение прав человека и основных свобод, верховенство права и демократия. Государства - участники ОБСЕ приняли на себя существенные обязательства по обеспечению верховенства права. В 1990 году в Копенгагене они признали, что верховенство права не может быть обеспечено без соблюдения определенных стандартов правосудия. К таким стандартам относятся уважение равных и неотъемлемых прав всех людей, обязанность правительств и органов государственной власти соблюдать конституцию, их подотчетность и обязанность действовать в строгом соответствии с законом. Наряду с этим каждое государство имеет право в соответствии со своими международно-правовыми обязательствами выбирать и развивать свою судебную систему, которая может состоять из различных институциональных моделей. Далее П. Торстила остановился на том, насколько финская система соответствует этим обязательствам. В марте 2000 года вступила в силу новая Конституция Финляндии. Задачами конституционной реформы были гармонизация и модернизация существующих конституционных актов, а также повышение ясности и согласованности конституционных положений. Следуя европейской конституционной традиции, Конституция Финляндии содержит основные положения об органах государственной власти, а также о взаимоотношениях этих органов с гражданами, включая нормы об основных правах. Для обеспечения соблюдения конституционных положений необходим механизм эффективного и беспристрастного контроля. Время от времени в Финляндии обсуждается идея создания конституционного суда, но до сих пор такой суд создан не был. Вместо отдельного конституционного суда функции контроля за соблюдением норм Конституции выполняют суды всех инстанций. Применяя закон, все суды обязаны учитывать требования конституционных положений, отдавая приоритет при вынесении решений основным правам и свободам человека. В мотивировочной части своих решений суды часто ссылаются на международные обязательства Финляндии в области прав человека. Помимо этого, основные гаранты законности - Канцлер юстиции Правительства и Уполномоченный по правам человека Парламента - имеют особую обязанность следить за соблюдением основных прав и свобод, а также за законностью судебных постановлений и решений государственных органов. В законотворческом процессе функции конституционного контроля выполняет парламентская Комиссия по конституционному праву. Высшие судебные инстанции страны - Верховный Суд и Высший Административный Суд - имеют право обращаться в Правительство с законодательной инициативой. Любая система конституционного правосудия может быть усовершенствована, а международные обязательства государств в области прав человека определяют параметры такого усовершенствования. По мнению финского докладчика, принцип гласности должен применяться ко всем официальным судебным документам. Прозрачность судебных процедур имеет ключевое значение для понимания гражданами того, как закон и их конституционные права реализуются на практике. Доступ к правосудию является еще одним основополагающим принципом, заслуживающим внимания. Каждому должно быть гарантировано право на информацию о том, как защитить свои права в судебном порядке, право представлять свои доводы, право получить мотивированное решение, право на обжалование, а также иные гарантии в рамках права на справедливое судебное разбирательство. Заместитель Государственного секретаря Министерства иностранных дел Республики Польша Витольд Ващиковский, выступив с приветственным словом, отметил, что уважение основных прав и свобод человека, а также развитие обществ, основанных на плюралистической демократии и верховенстве права, является необходимым условием прогресса в деле построения устойчивого международного порядка, мира, безопасности, справедливости и сотрудничества. Обязанность правительства и государственных властей соблюдать конституцию и действовать совместимым с законом образом является одним из элементов правосудия, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, а также равных и неотъемлемых прав всех людей. Несмотря на то что государства - участники ОБСЕ используют различные институциональные модели для обеспечения соблюдения их конституций, конституционные суды играют ключевую роль в деле защиты верховенства права в регионе ОБСЕ и являются гарантами соответствия законодательства конституции. Таким образом, они поддерживают стабильность, гармонию и порядок в законодательстве и способствуют защите конституционных принципов и верховенства права. Конституционные суды занимают особое место в системе разделения властей. Одной из их основных задач является уточнение границ полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти, а также толкование взаимозависимости между ними. Польша имеет достаточно длинную традицию конституционного правосудия, так как она первая в этой части Европы создала подобный суд в 1985 году. В то время в Польше все еще действовал авторитарный режим, но создание Конституционного Суда стало предвестником радикальных перемен в политической и судебной системах, которые произошли четыре года спустя. По мнению В. Ващиковского, данный семинар по человеческому измерению дает возможность обсудить влияние конституционных судов и их решений на демократическое развитие государств-участников и подробно остановиться на правовых, политических и административных проблемах, которые они испытывают. А дискуссия также позволит обеспечить своевременное продолжение обмена мнениями о верховенстве права и разделении властей, начатого в 2007 году в Варшаве на Совещании по рассмотрению выполнения, посвященного человеческому измерению. После приветственных слов на первом пленарном заседании выступили два почетных докладчика: Генеральный секретарь Венецианской комиссии Джованни Букиккио и судья, Председатель Конституционного трибунала Польши в отставке профессор Марек Сафьян. За вводным пленарным заседанием последовали заседания рабочих групп по следующим темам: - "Конституционное правосудие и верховенство права" (I); - "Конституционализм и разделение властей: роль судов" (II); - "Доступ к конституционному правосудию" (III); - "Независимость и эффективность конституционных судов" (IV). На заседании первой Рабочей группы обсуждались, в частности, следующие вопросы: - разделение властей и сильная независимая судебная власть как краеугольный камень конституционализма и верховенства права; - определение верховенства права. Различия между понятием правового государства (Rechtsstaat) и принципом верховенства права в контексте обязательств в рамках ОБСЕ по человеческому измерению. Вытекающая отсюда обязанность конституционных судов толковать положения национального законодательства в духе международного права и прав человека; - роль всех судов, включая административную юстицию, в деле обеспечения соблюдения конституции; - ключевая роль конституционных судов в развитии и укреплении традиций и практики разделения властей; - трудности, с которыми сталкиваются конституционные суды в различных странах региона ОБСЕ, и необходимость уважения решений конституционных судов со стороны политических органов; - дополнительные преимущества регулярных контактов и обмена опытом между конституционными судами региона ОБСЕ. Модератор группы, королевский советник (QC), доктор права Лорд Фалконер (Великобритания) отметил, что невозможно иметь действующую конституцию без надлежащего механизма ее реализации, важную роль в котором должна играть система разделения властей с сильной судебной властью. Там, где не соблюдается принцип верховенства права, существует возможность того, что конституционные нормы будут игнорироваться. Основные права и свободы человека требуют существования некоего независимого от государства механизма реализации. Лорд Фалконер обозначил пять основных принципов, соблюдение которых обеспечивает должное разделение властей: 1) судьи должны быть независимыми; 2) судьи должны назначаться независимо; 3) судьи должны отстраняться от должности исключительно в случаях неправомерного поведения или неспособности выполнять свои функции; 4) судьи не должны ни поощряться, ни подвергаться наказанию за свои решения; 5) судьи должны быть свободны в выборе законного способа рассмотрения поступивших к ним дел. Он также указал на то, что демократия невозможна без верховенства права, а верховенство права невозможно без эффективной судебной власти. Профессор права, Директор Белградского центра по правам человека, член Международной комиссии юристов, доктор Воин Димитриевич (Сербия) во введении представил участникам тему дискуссии в рамках этой Рабочей группы. В своем выступлении В. Димитриевич призвал участников, в особенности представителей новых государств - участников ОБСЕ, где традиционно признавался принцип единства государственной власти, задуматься о значении понятия "верховенство права". В строгом смысле слова, термин "верховенство права", уходящий своими корнями в древнегреческую философию, изначально характеризовал систему, при которой правительства подчиняются не человеку, а праву. В таком правовом государстве (Rechtsstaat) судьи применяют ту или иную норму права к конкретной ситуации и делают необходимые выводы. Затем В. Димитриевич отметил определение верховенства права с точки зрения ОБСЕ и подчеркнул, что оно ближе к традициям общего, прецедентного права. Как было подчеркнуто в решении Совета Министров ОБСЕ, принятом в Любляне в 2005 году, "верховенство права не сводится лишь к формальной законности, обеспечивающей регулярное и последовательное установление и поддержание демократического порядка, но означает справедливость, основанную на осознании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантированную органами, обеспечивающими ее наиболее полное выражение". В. Димитриевич отметил, что отличие данного определения от понятия правового государства (Rechtsstaat) вызвано англосаксонской традицией, которая позволяет (исходя из приоритета принципа верховенства права над позитивным правом) существовать государству, в котором торжество принципов верховенства права и разделения властей не обеспечивается специальными государственными институтами. Так, британские суды всех уровней имели возможность рассматривать конституционность законодательства и его соответствие принципу верховенства права, который содержал в себе принципы высшей юридической силы, нежели позитивное право. Таким образом, суды Соединенного Королевства и некоторых других стран системы общего права имели возможность в определенной степени действовать как суды конституционные, хотя таковыми и не назывались, и даже нижестоящие суды сохранили права рассмотрения конституционности некоторых нормативных правовых актов. В. Димитриевич напомнил о том, что большинство социалистических стран не имело конституционных судов и что постепенное внедрение системы разделения властей произошло в этих странах только в последние несколько десятилетий. Докладчик предложил обсудить, следуют ли на практике конституционные суды позитивистской модели правового государства, принимающей во внимание соответствие правовой системы конституции, или же функционируют как гаранты соблюдения правил более высокого порядка, основанных на приоритете прав человека. Также ссылаясь на решение Совета Министров в Любляне, в соответствии с которым "принцип верховенства права должен быть основан на международно признанных правах человека", докладчик подчеркнул, что после окончания Второй мировой войны права человека рассматривались как политическая категория и нашли свое закрепление не во всех странах. На сегодняшний день, однако, права человека имеют универсальный характер во всех демократических странах, и судьи должны быть более склонны сравнивать акты национального законодательства с наиболее значимыми международными документами в области прав человека. В. Димитриевич выразил надежду на то, что данные международно признанные нормы будут способствовать дальнейшему укреплению принципа верховенства права в его широком понимании. В ходе последующей дискуссии представители некоторых государств - участников ОБСЕ поделились особенностями функционирования своих конституционных судов, в то время как другие участники подчеркнули проблемы, связанные с выполнением конституционными судами своей функции по поддержанию верховенства права. Во время заседания также обсуждались различные полномочия, которыми обладают конституционные суды наряду с изначальной функцией по проверке конституционности законодательных актов. Например, в некоторых странах в компетенцию конституционных судов входит рассмотрение и вынесение решений по вопросам, связанным с нарушением прав человека, результатами выборов, запрещением деятельности политических партий, импичментом, порядком исполнения решений международных судов и разрешением споров о подведомственности. Представители некоторых государств-участников говорили о том, что конституционные суды в их странах существенно повлияли на формирование буквально всех элементов правовой системы. Некоторые участники подчеркнули необходимость помнить о значении исторического развития и национальных особенностей стран с молодой демократией и осознавать время, необходимое таким государствам для формирования полноценной системы разделения властей. Было озвучено мнение о том, что в странах, где отсутствует традиция разделения властей, создание специализированных конституционных судов будет более эффективным, нежели использование англосаксонской модели. Было также отмечено, что при обсуждении права судов пересматривать акты законодательной и исполнительной ветвей власти не стоит забывать о судебном контроле, осуществляемом административными судами. Участники семинара предложили государствам - участникам ОБСЕ разрабатывать и поддерживать эффективные и доступные системы административного правосудия как гарантию обеспечения вертикальной подотчетности государственных органов и верховенства права. Некоторые участники указывали на то, что, несмотря на конституционные положения, признающие источником власти народ, на практике бывают случаи, когда вся власть присваивается от имени народа недобросовестными руководителями. Они подчеркнули необходимость реального действия конституционных положений не только на бумаге, но и на практике. Была также отмечена важность уважения решений конституционных судов исполнительными, законодательными и судебными органами власти, даже в тех случаях, когда эти решения не пользуются популярностью. Роль конституционных судов в толковании норм международно-правовых документов и их инкорпорации в национальную правовую систему неоднократно была предметом обсуждения. В этом отношении В. Димитриевич высказал предположение о том, что речь, видимо, стоит вести о толковании конституционными судами национального законодательства в пользу международного права, а не о необходимости обеспечить дословное соответствие первого последнему. Представитель одного из государств-участников рассказал о тесном сотрудничестве между конституционным судом его страны и Европейским судом по правам человека. В связи с этим было отмечено, что Европейский суд по правам человека является, по сути, конституционным судом для государств - членов Совета Европы, а Европейский суд правосудия - для государств - членов Европейского союза. В рамках второй Рабочей группы были подняты следующие вопросы: - полномочия конституционных судов по разрешению споров, вытекающих из разделения властей, и как следствие - их участие в рассмотрении политически напряженных вопросов; - руководящие принципы для конституционных судов при рассмотрении политических споров; - реализация конституционных прав как механизм судебного контроля над ветвями власти. Политический контекст конституционных прав и последствия для конституционных судов; - защита прав личности и предотвращение неправомерного использования государственной власти как основная цель концепции разделения властей; - абстрактное толкование и казуальное толкование конституции: преимущества обоих подходов для конституционных судов; - взаимоотношения конституционных и общих судов в некоторых странах региона ОБСЕ: влияние на реализацию конституционных положений; - значение осведомленности конституционных судов о судебной практике друг друга и прецедентном праве международных судов; - важность ответственного подхода конституционных судов к рассмотрению вопросов, имеющих особое политическое и социальное значение. Модератор заседания, профессор юридического факультета Университета Джорджа Вашингтона Эдвард Суэйн (США), открывая заседание группы, обратился к историческому решению Верховного Суда США по делу Мэрбэри против Мэдисона, определившему параметры системы разделения властей в США. Доцент юридического факультета Центрально-Европейского университета Рената Уйтц (Венгрия) начала свое выступление, обратив внимание участников на то, что решение вопросов разделения властей предусмотрено самой конструкцией европейских конституционных судов. Поэтому рассмотрение конституционными судами политически деликатных вопросов заложено непосредственно в их предназначении. Таким образом, основной вопрос заключается не в том, насколько приемлемым является участие конституционных судов в разрешении политических споров, а в том, что может быть приемлемым и неприемлемым в действиях судов при рассмотрении конкретного политически сложного дела. Осуществляя конституционный контроль, суд выступает в качестве хоть и привилегированного, но тем не менее одного из многих легитимных толкователей конституции. Конституционный суд является специализированным органом, использующим уникальные способы аргументации и принимающим решение, являющееся в большинстве случаев окончательным и обязательным для исполнения. Крайне важно, чтобы, признавая тот или иной закон или акт исполнительной власти неконституционным, суд не наказывал власть, а указывал политическим ветвям власти, какие действия или решения несовместимы с конституцией. Когда суд высказал свое мнение, политические ветви власти должны продолжать действовать в русле указаний суда, беспрекословно соблюдая его решение. Споры между политическими ветвями власти могут включать вопросы, связанные с полномочиями исполнительной власти назначать и смещать должностных лиц, правом президента распускать законодательный орган или правом парламента инициировать импичмент президента. Другие важные вопросы, связанные с разделением властей, могут включать анализ полномочий независимых государственных органов и следственных комиссий, а также анализ конституционности делегированного законодательства. Судьи конституционных судов устанавливают рамки полномочий органов исполнительной и законодательной власти при рассмотрении конституционности избирательного законодательства или актов, устанавливающих квалификационные требования к кандидатам. Р. Уйтц напомнила участникам о решении Конституционного Суда Литовской Республики по делу о конституционности закона, запрещавшего бывшему Президенту Литвы, смещенному с должности посредством импичмента, снова участвовать в президентских выборах. Конституционные суды играют ключевую роль в обеспечении независимости судебной системы. Эта роль особенно велика при рассмотрении дел, связанных с бюджетом судебной системы и размером оплаты труда судей. Суды сталкиваются с повышенным риском конфликта, когда их решения подразумевают повышение государственных расходов. Обычно суды принимают это во внимание и дают правительству время на подготовку. С другой стороны, если суд не дает времени на подготовку, это может привести к конфликту с политическими ветвями власти. Вмешательство в планы правительственных расходов может иметь последствия и для бюджета самого конституционного суда. Конституционные суды являются частью системы сдержек и противовесов. Это особенно очевидно в тех случаях, когда сами суды сталкиваются с политическими ветвями власти в спорах о конституционных правах. Хороший пример таких столкновений дает деятельность Конституционного Суда ФРГ, признавшего неконституционными несколько антитеррористических законов. Как таковые конституционные права не носят политического характера, но могут приобретать его в зависимости от национального контекста. Завершая свое выступление, Р. Уйтц подчеркнула, что в силу природы конституционного контроля суды не могут избежать политических противоречий. Тем не менее, осознавая свою ответственность за сохранение демократии, обеспечение верховенства права и защиту прав человека, они должны быть готовы оценивать политические последствия своих решений. В ходе последующей дискуссии многие из участников согласились с мнением Р. Уйтц о том, что конституционные суды с неизбежностью принимают решения, имеющие большое политическое, общественное и социальное значение. Существует несколько условий, при которых такие решения конституционных судов не только будут формально легитимными, но и будут восприниматься как таковые. Во-первых, суды должны быть независимыми, а их решения - свободными от политических интересов. Суды должны быть беспристрастными арбитрами, призванными толковать законодательство и конституцию, руководствуясь принципом верховенства последней. Ни при каких обстоятельствах конституционные суды не должны руководствоваться политическими мотивами. Тем не менее суды должны принимать в расчет политические, социальные и экономические последствия своих решений. Это может потребовать находить баланс между правами или даже установить иерархию прав. Одна из участниц, например, рассказала, что суды в ее стране предоставляют политическим ветвям власти большую долю усмотрения в некоторых вопросах, включая международные отношения и финансовые вопросы. Помимо этого, определенную защиту от критики при принятии решений, затрагивающих политическую сферу, конституционным судам гарантирует их высокий статус, так как они воспринимаются политически нейтральными и находящимися над политической надстройкой общества. Таким образом, общественное доверие к конституционным судам может способствовать уважению к их решениям со стороны других ветвей власти и их исполнению. Многие участники затронули вопрос, связанный с порядком назначения судей конституционных судов. По их мнению, порядок назначения судей является одним из элементов независимости, беспристрастности и соответственно легитимности конституционных судов и их решений. Комментируя данные выступления, Р. Уйтц заметила, что не менее важно предусмотреть гарантии, защищающие судей от политического давления и после их назначения на должность. Во время дискуссии также поднимался вопрос, касающийся способов внесения изменений в конституцию. Было отмечено, что, несмотря на существование в разных странах различных предпосылок, приводящих в действие процесс внесения изменений в конституцию, основная задача заключается в обеспечении стабильности конституции. Вопрос, поднятый одним из участников, касался отказа суда признать свою юрисдикцию над тем или иным конституционно-правовым спором, что может оставить истца без средства какой-либо правовой защиты. В этом контексте также обсуждалась роль уполномоченного по правам человека. Представители Италии, Германии, Грузии, Казахстана, Кыргызстана, России, Беларуси и Алжира поделились с участниками некоторыми деталями функционирования конституционных судов в их странах. В это же время представители неправительственных организаций из Таджикистана и Беларуси рассказали о своем видении пробелов в системе конституционного правосудия их государств. В частности, они подняли вопрос о независимости судебной власти и отметили, что доступ к судам в их странах был существенно ограничен. Р. Уйтц закрыла заседание, обратив внимание участников дискуссии на некоторые вопросы, поднимавшиеся в ходе работы группы. Помимо прочего она остановилась на различных моделях отправления конституционного правосудия, порядке назначения судей, праве обращения в конституционные суды и необходимости более тесного сотрудничества между политическими ветвями власти и судами. Третья Рабочая группа рассматривала такие проблемы, как: - право индивидуального обращения в конституционный суд и влияние различных моделей, используемых в странах региона ОБСЕ, на доступ к правосудию и его качество; - доступ к судебным заседаниям в конституционных судах и передовой опыт в деле повышения прозрачности и общественного понимания конституционного правосудия; - участие уполномоченного по правам человека в конституционном судопроизводстве; - соображения amicus curiae и схожие процедуры, позволяющие организациям гражданского общества вносить вклад в мотивировку решений конституционных судов и способствующие принятию обоснованных решений судами; - обращение в конституционный суд как эффективный способ правовой защиты с точки зрения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ); - роль юристов в конституционном судопроизводстве. Повышение квалификации юристов в области понимания конституционных положений и навыков конституционно-правовой аргументации. Значение юридического образования; - совпадающие и несовпадающие с мнением большинства особые мнения судей: влияние на формирование конституционной судебной практики. Судья Конституционного Суда Республики Беларусь в отставке, профессор Александр Вашкевич подчеркнул, что роль конституционных судов заключается не только в толковании конституции, но и в развитии демократических и конституционных ценностей в обществе. Докладчик представил краткий обзор моделей функционирования института индивидуальной конституционной жалобы в странах ОБСЕ. Так, англосаксонская система представляет собой децентрализованную модель конституционного правосудия, при которой любой гражданин может инициировать рассмотрение конституционности нормативного правового акта в суде общей юрисдикции. В отличие от англосаксонской модели европейская модель конституционного правосудия обычно основывается на функционировании специализированных судебных или квазисудебных органов, доступ к которым есть лишь у ограниченного законодательством круга субъектов. К таким субъектам обычно относятся члены парламента, общие суды, уполномоченные по правам человека и схожие институты, а также граждане. А. Вашкевич вкратце охарактеризовал каждую группу субъектов, обладающих правом на обращение в конституционный суд. В то время как большинство конституционных судов региона ОБСЕ открыто для обращений парламентариев, очень важно закрепить право доступа к конституционному судопроизводству за оппозиционными парламентскими группами. Например, конституционные суды Португалии и России могут рассматривать обращения, инициированные не менее чем 1/5 всех членов законодательного органа. Государства, законодательство которых санкционирует обращение в конституционный суд от имени законодательного органа в целом либо одной из его палат, может ограничивать доступ оппозиционных парламентских групп к конституционному судопроизводству. В большинстве случаев суды общей юрисдикции также имеют право обращаться в конституционный суд. А. Вашкевич отметил, что, несмотря на видимую отлаженность данного механизма в некоторых странах (например, в Литве и Италии), он практически не применяется в других государствах, включая некоторые страны Содружества Независимых Государств. Докладчик пригласил участников семинара высказать свои мнения относительно того, как эти государства могут повысить роль общих судов в деле инициирования конституционных производств. Уполномоченные по правам человека и схожие институты также являются субъектами обращения в конституционный суд в большинстве стран ОБСЕ, включая Армению, Албанию, Грузию, Испанию, Латвию, Молдову, Польшу, Португалию и др. Многие из них активно используют данное право для обращения в конституционный суд от имени граждан. Более того, некоторые институты уполномоченных по правам человека (например, в Латвии) активно участвуют в конституционном производстве посредством подготовки соображений amicus curiae. Большинство государств - участников ОБСЕ, в которых действуют специализированные конституционные суды и трибуналы, гарантируют гражданам право на обращение в эти органы с индивидуальной жалобой в случае нарушения их конституционных прав. Это не только открывает для граждан доступ к дополнительным механизмам правовой защиты конституционных прав, но и имеет целый ряд других положительных моментов. К ним относится, например, возможность защиты общественных интересов посредством индивидуальных конституционных жалоб. Возможность введения тех или иных форм института индивидуальной конституционной жалобы рассматривается на данный момент в Молдове, Украине и Беларуси. А. Вашкевич также призвал участников обсудить пути избежания неуправляемой загруженности конституционных судов, к которой может привести внедрение института индивидуальной жалобы. Докладчик обратил внимание участников семинара на такой важный ресурс, как информационная база данных Венецианской комиссии CODICES, и предложил БДИПЧ уделить больше внимания наполнению информационного портала Legislationline. org материалами в области конституционного правосудия. В качестве модератора заседания доктор Адам Боднар (Польша), представляющий Хельсинкскую федерацию по правам человека, предложил участникам обсудить вопросы, связанные с повышением прозрачности конституционного правосудия. Он привел несколько примеров из практики Конституционного трибунала Польши. В дополнение к регулярной публикации своих решений Трибунал также публикует краткие изложения решений, тексты которых готовят сотрудники его Секретариата. Трибунал открыт для посетителей, а его самые важные заседания транслируются в прямом эфире в Интернете (веб-трансляции). Немаловажно и то, что после наиболее резонансных дел Конституционный трибунал Польши проводит пресс-конференции. Это делается для того, чтобы объяснить обществу суть вынесенного решения и его основания (мотивировочную часть). К данному списку передовой практики один из участников, представлявший другое государство, также добавил публикацию в Интернете протоколов заседаний конституционного суда. Во время дискуссии о праве индивидуальной конституционной жалобы немало внимания было уделено рассмотрению различных подходов к основаниям подачи таких жалоб. Так, в некоторых странах используется механизм свободной конституционной жалобы, при котором гражданин имеет право обжаловать конституционность как самой нормы права, так и практику ее применения. В других странах, включая большинство государств Восточной Европы, применяется так называемая ограниченная конституционная жалоба, т. е. гражданин имеет право обжаловать конституционность только нормы права, но не практики ее применения. Участники также обсудили отдельные меры, принимаемые конституционными судами для снижения нагрузки, связанной с большими потоками обращений. Это увеличение штата помощников судей; подготовка секретариатом суда ответов тем заявителям, чьи жалобы явно не соответствуют критериям приемлемости или в которых отсутствуют законные основания; наложение штрафов на адвокатов за очевидно необоснованные и недобросовестные жалобы; введение обязательного требования участия адвоката в конституционном производстве; внедрение ускоренных процедур для дел особой важности или общественного значения. В этом контексте также обсуждался принцип субсидиарности индивидуальных конституционных жалоб, в соответствии с которым перед тем, как обратиться в конституционный суд, гражданин должен исчерпать все имеющиеся административные и судебные средства правовой защиты. Модератор заседания также пригласил участников обсудить вопросы, связанные с представлением в конституционные суды соображений amicus curiae и схожих документов. Использование подобных механизмов создает возможность для организаций гражданского общества вносить свой вклад в процесс принятия конституционными судами решений. Один из участников указал и на то, что конституционные суды могут с пользой применять соображения amicus curiae в качестве источника дополнительных доказательств и аргументов для своих решений. В то же время подготовка таких соображений может служить прекрасным образовательным упражнением для студентов юридических факультетов. Участники неоднократно возвращались к вопросу о необходимости обеспечить в конституционных судах профессиональное представительство адвокатов, свободно владеющих навыками конституционно-правовой аргументации. Было высказано предложение о введении требования дополнительной специальной подготовки для адвокатов, планирующих выступать в конституционном судопроизводстве. Некоторые участники подчеркнули необходимость поддержания конструктивных отношений между конституционными и общими судами государств-участников. Конфликты между этими судебными органами не только негативно сказываются на юридической определенности, но и подрывают доверие общества к судебной системе в целом. Круг вопросов, поднимавшихся на заседании четвертой Рабочей группы, включал помимо прочих: - конституционные гарантии судебной независимости; - процедуры назначения судей конституционных судов и политическое влияние: обеспечение беспристрастности в процессе принятия решений; - пожизненное назначение на должность судьи и назначение на определенный срок: сравнительные преимущества; - дисциплинарные процедуры и импичмент судей; - финансовая независимость конституционных судов как ключевой элемент судебной независимости; - проблемы независимости судебной власти: опыт стран региона ОБСЕ; - исполнение решений конституционных судов: политическая воля и необходимость лучшей информированности. Судья и заместитель Председателя Конституционного Суда РФ в отставке профессор Тамара Морщакова обозначила три группы гарантий эффективного и независимого функционирования конституционных судов. К первой группе относятся статус судей конституционных судов, включая порядок их назначения, срок полномочий, профессиональные требования и порядок отстранения от должности. Вторая группа гарантий включает вопросы процедуры отправления конституционного правосудия. И наконец, к третьей группе относятся организационные аспекты функционирования судов, включая вопросы финансовой независимости как основного элемента их независимости и эффективности. Все эти вопросы нашли свое отражение в последующей дискуссии. На заседании Рабочей группы было отмечено, что Европейская хартия о статусе судей, представляющая собой свод руководящих международных принципов, требует, чтобы национальные законы в области статуса судей занимали высокие позиции в иерархии нормативных правовых актов государства, т. е. имели статус конституционных или схожих законов. Несмотря на то что общее законодательство о статусе судей распространяется и на судей конституционных судов, в отношении последних необходимо принимать дополнительные гарантии, обеспечивающие судьям конституционных судов независимость от любых форм потенциального политического давления. Было также отмечено, что концепция несменяемости судей конституционных судов является важной гарантией независимости органов отправления конституционного правосудия. Участники также обратили внимание на то, что срок полномочий судей конституционного суда не должен быть слишком коротким. В то же время возможность назначения судей на второй срок, в тех странах, где она существует, вероятно, не соответствует принципу независимости судебной власти. Это связано с тем, что угроза не быть назначенным повторно может быть использована как способ давления на судью, а возможность повторного назначения - как неприемлемая мотивация. Пожизненное назначение судей является эффективной гарантией их независимости, так как минимизирует риск давления. Тем не менее некоторые участники отметили, что такая процедура назначения судей повышает заинтересованность со стороны политических ветвей власти и несет риск политического вмешательства на стадии назначения. Процедура назначения судей конституционных судов также должна содержать гарантии, исключающие возможность назначения по политическим соображениям. Более того, законодатель должен избегать любых изменений в порядок назначения судей конституционных судов и сроки их полномочий, которые могли бы создать угрозу наказания или возможность поощрения судей за принимаемые ими решения. Участники также подчеркнули, что продолжительный стаж работы по юридической специальности не должен быть единственным и определяющим критерием при назначении судей конституционного суда. Судьи конституционного суда должны быть способны толковать нормы права и принимать решения, основанные не только на букве, но и на духе закона. Что касается отстранения судей от должности, то было отмечено, что процедуру импичмента следует применять в наиболее тяжелых случаях неправомерного поведения. Решения об импичменте должны приниматься судебным органом или иной независимой структурой, но не органом исполнительной власти. На заседании подчеркивалось значение эффективного и своевременного исполнения решений конституционных судов, так как задержки в исполнении решений приводят к отказу в правосудии. Вопрос об ответственности за исполнение решений конституционных судов поднимался многими представителями государств - участников ОБСЕ, которые делились своей практикой в этой области. Внимание присутствующих обращалось на тот факт, что ответственность за исполнение решений органов конституционного контроля лежит на органах исполнительной власти и иных структурах. Было также отмечено, что во многих государствах-участниках отсутствуют санкции за неисполнение решений конституционных судов. Некоторые участники семинара заострили внимание на примерах из их государств, когда для исполнения решения конституционного суда необходимо принять такие меры, как внесение изменений в законодательство или выплата правительством компенсации. В связи с этим было отмечено, что непринятие государственными органами таких мер приводит к отказу в правосудии и подрывает авторитет конституционных судов. Решения конституционных судов должны быть тщательно обоснованы, а судьи должны избегать использования поверхностных ссылок на такое понятие, как "национальная безопасность". Такой подход будет способствовать повышению общественного доверия к отправлению конституционного правосудия. Было замечено, что нет лучшего способа надзора за деятельностью конституционных судов, чем широкий общественный контроль, который может быть обеспечен помимо прочего свободным доступом граждан на судебные заседания и к текстам решений конституционных судов. Наконец, необходимое финансирование и финансовая независимость конституционных судов были охарактеризованы участниками как основополагающие гарантии их общей независимости. Завершая семинар, К. Строхал отметил, в частности, несколько основных тем, буквально пронизывавших каждое заседание семинара. Конституционное правосудие создает условия для поддержания верховенства права. Он поддержал тезис Дж. Букиккио, который призвал стремиться к "живым конституциям". Конституционное правосудие вдыхает жизнь в конституции и создает систему критериев для верховенства права. Ценность конституций - не в их объеме или возрасте, а в их действии, в условиях, которые они создают для человеческого развития. Многие участники семинара подчеркивали, что это - не только национальный процесс. Интернационализация конституционного права и внедрение норм международного права в национальное законодательство упоминались не только в контексте необходимости более тесного сотрудничества между национальными конституционными судами, но и с точки зрения международных судов, которые фактически превратились в органы конституционного правосудия на международном уровне. Процессы интернационализации, несомненно, повышают необходимость улучшения доступа к конституционному правосудию граждан, страдающих от неконституционных действий. К. Строхал согласился с тем, что в соответствии со своим институциональным устройством конституционные суды призваны разрешать политически неоднозначные вопросы. Способность судов делать это с должной осторожностью, профессионализмом, независимостью и беспристрастностью способствовала бы укреплению демократии. К. Строхал предложил начать рассматривать вопрос о включении отдельных вопросов конституционного правосудия, таких, как разделение властей и судебный конституционный контроль, в сферу регулирования ОБСЕ, в частности, в качестве дополнительных обязательств.

* * *

Подводя итоги прошедшему семинару, можно, в частности, утверждать, что был продолжен обмен мнениями в отношении правовых норм и разделения властей, начатого на совещании 2007 года (2007 human dimension implementation meeting, HDIM). В рамках дискуссии на совещании была особо отмечена важность существования системы сдержек и противовесов во взаимодействии законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти для обеспечения подотчетности государственных органов и демократического принятия решений. Конституционный контроль представляет собой один из ключевых инструментов такой системы. Государства-участники выразили свою убежденность в том, что полное уважение прав человека и основных свобод и развитие обществ, основанных на плюралистической демократии и верховенстве закона, является необходимым условием для обеспечения прогресса в деле создания стабильной обстановки прочного мира, безопасности, справедливости и сотрудничества, которую они стремятся утвердить в Европе. Государства - участники ОБСЕ торжественно заявили, что "обязанность правительства и государственных властей соблюдать конституцию и действовать совместимым с законом образом" относится к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей. Для обеспечения соблюдения своих конституций государства-участники используют различные институциональные модели. В некоторых государствах-участниках данная функция находится в юрисдикции специальных конституционных судов и трибуналов, в то время как в других судебный пересмотр конституционности осуществляется обычными судами. Поэтому обсуждение данной проблемы распространялось на все органы, уполномоченные осуществлять конституционный контроль. Участники семинара обменялись мнениями по актуальным вопросам, оказывающим влияние на развитие верховенства права, конституционализма и принципа разделения властей в регионе ОБСЕ. Задачами семинара являлось оказание содействия в обсуждении вопросов о горизонтальной подотчетности государственных институтов и важности конституционного контроля действий законодательных и исполнительных органов, а также стимулирование обмена мнениями относительно вклада конституционных судов в укрепление принципа верховенства права на национальном и международном уровнях. Участники получили возможность поделиться опытом, полученным ими в рамках соответствующих программ по укреплению своих конституционных моделей и систем конституционных судов. Это должно способствовать дальнейшему выполнению государствами-участниками своих обязательств по поощрению, облегчению и поддержанию "совместных практических усилий и обмена информацией, идеями и опытом между ними и в рамках прямых контактов и сотрудничества между отдельными лицами, группами и организациями" в областях "конституционного права, реформы и развития" и относительно "создания судов и правовых систем и управления ими". На семинаре было подчеркнуто, что эффективный конституционный контроль играет ключевую роль в обеспечении верховенства права в регионе ОБСЕ. Такой эффективный контроль может быть осуществлен исключительно беспристрастными органами конституционного правосудия, независимыми от внешнего давления. В связи с политической и социальной важностью и неоднозначностью вопросов, рассматриваемых конституционными судами, они остаются подверженными такому давлению. Участники отметили исключительную важность того, что, с одной стороны, перед судами стоит задача разработать приемлемые подходы сопротивления подобному давлению, а с другой - суды должны принимать свои решения при полном осознании того политического контекста, в котором они функционируют. Во время дискуссий также подчеркивалось, что принцип верховенства права, трактуемый в контексте человеческого измерения ОБСЕ, требует от конституционных судов толковать национальные конституции в духе "высшей ценности человеческой личности", провозглашенной в итоговом Документе Копенгагенского совещания 1990 года. По мнению многих участников, постоянный диалог и обмен мнениями между представителями конституционных судов и международных трибуналов в регионе ОБСЕ способствует повышению защиты конституционными судами этих высших норм. Особое внимание уделялось доступности конституционного правосудия. Участники рассмотрели различные модели, обеспечивающие право граждан на обращение в конституционный суд, и обсудили их сравнительные преимущества. Было также признано, что наличие альтернативных каналов доступа, таких, как подача в суд соображений amicus curiae, позволяющих организациям гражданского общества внести свой вклад в мотивировку суда, положительно влияет на качество конституционного правосудия. Организация прямых телевизионных трансляций и пресс-конференций, а также публикация протоколов судебных заседаний с целью повышения прозрачности судебных процедур рассматривались участниками как примеры передового опыта в области доступности конституционного правосудия, которые помимо прочего укрепляют доверие общества к судебной системе. Целью семинара не являлась разработка согласованного итогового документа. Однако по результатам семинара были подготовлены основные заключения и рекомендации всего семинара, а также рекомендации четырех Рабочих групп (прилагаются). Рекомендации семинара не имеют официального статуса и не выражают всеобщего консенсуса. Тем не менее они должны стать полезным показателем для ОБСЕ при расстановке приоритетов и планировании программ, направленных на развитие конституционализма и верховенства права. Хочется надеяться, что материалы семинара и его рекомендации будут учтены и в практике деятельности конституционных (уставных) судов в Российской Федерации, особенно в свете реформирования конституционного судопроизводства, намеченного Президентом России в Послании Федеральному Собранию 2009 года и по итогам встречи с судьями Конституционного Суда России 11 декабря 2009 года.

ВЫВОДЫ, ОСНОВНЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ СЕМИНАРА ОБСЕ ПО ЧЕЛОВЕЧЕСКОМУ ИЗМЕРЕНИЮ "КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ" И ЕГО РАБОЧИХ ГРУПП

(Варшава, 14 - 16 мая 2008 г.)

Приложение I

ВЫВОДЫ

Независимая судебная власть и верховенство права являются краеугольным камнем мирного и демократического общества. Верховенство права выступает гарантией демократии и опирается для ее защиты на независимую, беспристрастную и компетентную судебную власть. Эффективное функционирование органов отправления конституционного правосудия является гарантией реализации некоторых основополагающих элементов верховенства права. Конституционные суды играют важную роль в деле обеспечения верховенства конституционных положений и выполнения международно-правовых обязательств, включая обязательства в области прав человека. Международно-правовые обязательства, включая те из них, которые были инкорпорированы в национальное законодательство, должны в полной мере выполняться для защиты прав всех людей. Конституционное суды также являются неотъемлемой частью системы сдержек и противовесов, гарантирующей, что государственная власть распределена между исполнительной ветвью, представительным парламентом и независимой судебной властью. Конституционные суды способны толковать и уточнять границы полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти, обеспечивать подотчетность государственных органов и содействовать стабильности конституционного порядка. Будучи гарантами конституции, конституционные суды сохраняют за собой последнее слово при решении вопросов о соответствии актов всех государственных органов конституции. Принцип верховенства права требует эффективного исполнения решений конституционных судов в отношении государственных органов с тем, чтобы обеспечить подчиненность праву исполнительной и законодательной властей. Все государства - участники ОБСЕ взяли на себя обязательство защищать право на справедливое судебное разбирательство (Вена, 1989 г.), обеспечить независимость судебной власти и следование всеми государственными органами конституции (Копенгаген, 1990 г.) и уважать международно признанные стандарты функционирования судебной власти (Москва, 1991 г.). Во всех государствах - участниках ОБСЕ должны быть созданы условия для того, чтобы суды функционировали эффективно и справедливо. Конституционные суды должны принимать во внимание политический и социальный контекст вопросов, вынесенных на их рассмотрение, а также возможные последствия своих решений, которыми конституционные суды должны не наказывать соответствующие органы, а указывать им на те политические решения, принятие которых противоречит конституции. Доступ к правосудию должен быть обеспечен законодательно и на практике. Доступ к правосудию может быть ограничен, если суды не в состоянии принимать свои решения в разумные сроки. Государства-участники должны повысить доступ к правосудию путем ускорения и упрощения судебных процедур, обеспечивая при этом соблюдение основополагающих процессуальных гарантий. Необходимо обратить внимание на проблемы серьезных задержек при отправлении правосудия и повышающейся загруженности судов и найти эффективные и практичные решения в области системы управления судебными делами, дополнительного судебного персонала и ускоренных процедур по некоторым категориям дел. Юридическое образование играет первостепенную роль для понимания и развития принципа верховенства права в наших обществах. Оно должно не только развивать знание позитивного права, но и прививать будущим юристам ценности, заложенные в принципах верховенства права и уважения прав человека, как они понимаются в контексте человеческого измерения ОБСЕ.

Приложение II

ОСНОВНЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

Государствам-участникам: - все государственные органы должны уважать независимость конституционных судов и обеспечивать свободу конституционных судов от политического давления при принятии и вынесении решений; - решения конституционных судов должны быть окончательными, своевременно и должным образом выполняться всеми государственными органами. Все государственные служащие, включая судей, должны осознавать роль конституционного суда и императив неукоснительного выполнения его решений; - государства-участники должны обеспечить необходимую финансовую независимость конституционных судов и выделять необходимые для их эффективного функционирования ресурсы; - процедуры назначения судей конституционных судов должны содержать необходимые гарантии их беспристрастности и свободы от неправомерного влияния политических и экономических интересов; - государства-участники должны разработать приемлемую модель индивидуального обращения граждан в конституционные суды, с учетом требований международно признанных стандартов в области эффективных средств правовой защиты и необходимости поддержания эффективности конституционного правосудия; - конституционные суды должны позволить гражданскому обществу вносить свой вклад в процесс принятия решений посредством представления соображений amicus curiae и использования схожих механизмов. Использование подобных механизмов может способствовать более детальному исследованию доказательств и обоснованному принятию решений; - конституционным судам следует предпринимать меры по повышению прозрачности своих процедур путем использования, в частности, прямых телевизионных и веб-трансляций судебных заседаний и публикации протоколов слушаний; - конституционным судам следует регулярно публиковать полные тексты своих решений, включая все особые мнения, а также их краткое изложение; - государства-участники должны разработать и внедрить эффективные и доступные системы административного правосудия как предпосылку обеспечения вертикальной ответственности государственных органов и верховенства права. ОБСЕ, его институтам и полевым миссиям: - содействовать большей осведомленности об обязательствах в рамках ОБСЕ в области человеческого измерения, в том числе среди судей конституционных судов; - содействовать развитию контактов и обмена опытом между органами конституционного правосудия государств-участников, а также их контактов с международными судами и трибуналами; - разрабатывать, продвигать и поддерживать на территории государств-участников программы в области верховенства права и конституционализма, включая программы, направленные на повышение соблюдения конституции государственными органами и повышение эффективности средств правовой защиты.

Приложение III

Рекомендации, выработанные в рамках Рабочей группы I "Конституционное правосудие и верховенство права"

Государствам-участникам: - конституционные суды должны принимать свои решения на основе конституционных положений и взвешенной оценки интересов всех затрагиваемых лиц; - решения конституционных судов должны уважаться органами исполнительной власти и иными государственными органами; - решения конституционных судов должны быть окончательными и обязательными для исполнения; - государства-участники должны договориться о минимальных полномочиях конституционных судов; - разработать и поддерживать эффективную и доступную систему административного правосудия как гарантию обеспечения вертикальной подотчетности государственных органов и верховенства права. ОБСЕ, его институтам и полевым миссиям: - повысить квалификацию судей конституционных судов по технике юридического письма и юридической аргументации; - разработать проекты, направленные на повышение осведомленности граждан об их праве обращаться в конституционный суд.

Рекомендации, выработанные в рамках Рабочей группы II "Конституционализм и разделение властей: роль судов"

Государствам-участникам: - обеспечивать то, что решения конституционных судов окончательны, подлежат обязательному исполнению и должным образом исполняются; - повысить эффективность способов правовой защиты граждан, чьи конституционные права были нарушены государственными органами. ОБСЕ, его органам и региональным миссиям: - содействовать развитию контактов и обмену опытом между конституционными судами государств-участников, а также их контактов с международными судами и трибуналами; - содействовать большей информированности судей конституционных судов об обязательствах в рамках ОБСЕ в области человеческого измерения.

Рекомендации, выработанные в рамках Рабочей группы III "Доступ к конституционному правосудию"

Государствам-участникам: - предоставить право обращения в конституционный суд гражданам, группам граждан, неправительственным организациям, юридическим лицам. Национальные правозащитные институты должны обладать правом обращения в конституционный суд от имени всех перечисленных субъектов; - конституционные суды должны позволить гражданскому обществу вносить свой вклад в процесс принятия решений посредством представления соображений amicus curiae и использования схожих механизмов. Использование подобных механизмов может способствовать более детальному исследованию доказательств и обоснованному принятию решений; - усовершенствовать систему юридического образования и повышения квалификации юристов в целях содействия доступности конституционного правосудия; - обеспечить судей конституционных судов необходимым вспомогательным персоналом, в частности помощниками судей; - ввести требование обязательного участия адвоката в конституционном судопроизводстве; - конституционным судам следует предпринимать меры по повышению прозрачности своих процедур, путем использования, в частности, прямых телевизионных и веб-трансляций судебных заседаний и публикации протоколов слушаний; - конституционным судам следует регулярно публиковать полные тексты своих решений, включая совпадающие и не совпадающие с мнением большинства особые мнения судей, а также их краткие изложения.

Рекомендации, выработанные в рамках Рабочей группы IV "Независимость и эффективность конституционных судов"

Государствам-участникам: - законодатель должен избегать любых изменений в порядок назначения судей конституционных судов и сроки их полномочий, которые могли бы создать угрозу наказания или возможность поощрения судей за принимаемые ими решения; - процедуру импичмента следует применять в наиболее тяжелых случаях грубого неправомерного поведения судей. Решения об импичменте должны приниматься судебным органом или иной независимой структурой, но не органом исполнительной власти; - решения конституционных судов должны быть окончательными, своевременно и должным образом выполняться всеми государственными органами. Все государственные служащие, включая судей, должны осознавать роль конституционного суда и императив неукоснительного выполнения их решений; - обеспечить необходимую финансовую независимость конституционных судов и выделять необходимые для их эффективного функционирования ресурсы. ОБСЕ, его институтам и полевым миссиям: - разрабатывать, продвигать и поддерживать на территории государств-участников программы в области верховенства права и конституционализма, включая программы, направленные на повышение соблюдения конституции органами государственной власти и повышение эффективности средств правовой защиты.

Название документа