Превенция преступности в деятельности муниципальных органов власти Франции

ПРЕВЕНЦИЯ ПРЕСТУПНОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ФРАНЦИИ <*>

И. А. АНДРЕЕВА

Андреева И. А., доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России, кандидат исторических наук.

В статье автор раскрывает причины, процесс и основные итоги вовлечения органов местной власти Франции в деятельность по профилактике преступности в последние десятилетия.

Ключевые слова: профилактика, безопасность, местные органы власти, роль муниципальных властей в обеспечении безопасности, контракты локальной безопасности.

In the article the author gives the reasons, the process of getting local authorities involved in crime prevention in France and the results of it in the last decades.

Key words: crime prevention, safety, local authorities, the role of local government in community safety, local safety contract.

Проблемами безопасности в настоящее время озабочены представители местной власти во всем мире. Опрос общественного мнения мэров всех континентов в рамках "Программы развития Организаций Объединенных Наций" (United Nations Development Programme) выявил, что преступность стоит на четвертом месте среди наиболее серьезных проблем современного города <1>. -------------------------------- <1> Carignan C. Le role cle de l'elu municipal // La police et les citoyens Colloque international francophone 1 juin 2005. URL: http:// www. cicc. umontreal. ca/ activites_publiques/ colloques/ police_citoyens/ texte_conferenciers/ CarignanClaude. pdf (дата обращения 08.05.2009).

Впервые с резким ростом городской преступности органы общенациональной и местной власти Франции столкнулись в 1970-е годы. Но не менее серьезной проблемой стало повышение общественной тревожности, связанной со страхом стать жертвой преступления. В изучении данного феномена в 1980-е годы складывается несколько подходов <2>. Представители "онтологического" подхода прямо связывали рост тревожности населения с непосредственным увеличением преступности (с 1963 по 1977 г. преступность во Франции выросла почти в три раза <3>). Однако многие исследователи убедительно доказывали отсутствие прямой связи между ростом преступности и "чувством небезопасности" у населения, что способствовало развитию "конструктивистского" подхода, в рамках которого изучалось формирование общественных настроений в ходе публичных дискуссий. Сторонники "синтетического" подхода утверждали, что "чувство небезопасности" предшествует росту преступности, является его предпосылкой, но в дальнейшем развитии ситуации наблюдается их взаимовлияние <4>. В любом случае, с этого времени работа по предупреждению преступности стала включать меры, направленные на снижение тревожности населения. -------------------------------- <2> Levy R., Robert P. Police, Etat, Insecurite // Criminologie. 1984. N 1. P. 51. <3> Bauer A. Les taches de la police et les mutations de la delinquance // Pouvoirs. 2002. N 3. URL: http://www. cairn. info/revue-pouvoirs-2002-3-page-17.php (дата обращения 13.03.2009). <4> Levy R., Robert P. Police, Etat, Insecurite // Criminologie. 1984. N 1. P. 52.

В середине 1970-х годов озабоченность населения состоянием безопасности привела к росту случаев самозащиты, резкой политизации проблемы борьбы с преступностью, что отразилось в тематике дебатов в ходе национальных и муниципальных выборов. Оправдывая доверие своих встревоженных избирателей, мэры воссоздавали муниципальную полицию, оказывали поддержку частной индустрии безопасности, привлекали специалистов этой сферы в муниципальные органы и т. д. Было положено начало процессу вовлечения органов местного самоуправления Франции в деятельность по обеспечению общественного порядка, традиционно считавшуюся в этой стране монополией государства. Он разворачивался в контексте определенных административно-политических процессов в современной Франции и в Европе в целом. Централизованный государственный аппарат столкнулся с утратой доверия граждан, что было связано с неэффективностью административной системы, не способной ответить на возросшие требования к качеству общественных услуг <5>. В целях более полного учета повседневных запросов населения, которые лучше видны на уровне локальной реальности, отраслевая логика государственного управления дополнилась территориальной. Политической мыслью овладела идея "близости к населению", прямо свидетельствовавшая о кризисе доверия политической власти - централизованной, дистанцированной от граждан <6>. "Близость" в пространстве, времени и в отношениях стала главным инструментом достижения эффективности, что сделало "локальное" пространством решения различных социальных проблем <7>. -------------------------------- <5> Boudreau J.-A. Territoire vecu, territoire strategique et territoire institutionnalise: de la redefinition de la solidarite sociale a Los Angeles // Lien social et politiques. 2004. N 52. P. 113. <6> Pudal B. La "Proximite" avec "la France d'en bas" // BBF. 2004. N 2 // URL: http://bbf. enssib. fr/sdx/BBF/pdf/bbf-2004-2/01-pudal. pdf (дата обращения 08.06.2009). <7> Vieillard-Baron H. Entre proximite et distance, quelle place pour le terrain? // Cahiers de Geographie du Quebec. 2005. N 138. P. 409 - 427.

Так, проблема обеспечения безопасности на местном уровне приобрела значение одной из приоритетных национальных проблем, и в контексте попыток ее решения началось стихийное возрождение муниципальной полиции, находящейся в юрисдикции органов местного самоуправления. В ноябре 1975 г. Президент Франции В. Ж. д'Эстен поручил комиссии под председательством О. Гишара обобщить опыт административно-территориальных образований и выработать основные направления реформы местных органов управления. Работа комиссии была подытожена докладом "Жить вместе" ("Vivre ensemble"), в котором резкой критике была подвергнута централизация государственного управления, задушившая местную демократию, и был сделан вывод о необходимости выработки фундаментальных законов, которые бы четко определили сферу компетенции центральных и местных органов. О. Гишар подчеркнул проблему несоответствия между юридическими полномочиями мэра и практическими возможностями их исполнять ввиду огосударствления муниципальных полиций в 1941 г. С этого времени и началась подготовка так называемых законов децентрализации. "Локомотивом" реформы стал Закон от 2 марта 1982 г., за которым в 1982 - 1985 гг. последовала серия уточняющих законов, декретов <8>, которые решали задачу приближения публичных служб к гражданам. -------------------------------- <8> Houee P., Cloerec G. Les politiques de developpement rural: des annees de croissance au temps d'incertitude. 2e edition, revue et augmentee. Editions Quae, 1996. P. 191 - 193.

Полицейская сфера стала одним из приоритетных направлений деятельности мэров и муниципальных советов и важнейшей темой дебатов в период местных избирательных кампаний. Муниципальные выборы 1983 г., всецело прошедшие под знаком безопасности, журналист "Монд" Э. Пленель образно назвал "урнами страха" <9>. Политическая карьера мэров в большей степени, чем у представителей других уровней власти, зависела от того, как они реагировали на запросы и ожидания населения, поэтому, как отметил Т. Ле Гофф, "мэры были вынуждены поддерживать мнение, что они способны обеспечивать общественный порядок на местном уровне" <10>. В ходе децентрализации управления в 1980-е годы, когда происходило перераспределение полномочий и компетенции между центральными и местными органами управления, "мэры были вынуждены брать на себя все большую ответственность..." <11>. -------------------------------- <9> Le Goff T. L'insecurite "saisie" par les maires. Un enjeu de politiques municipals // Revue francaise de science politique. 2005. N 3 (Vol. 55) P. 415 - 444. URL: http://www. cairn. info/article_p. php? ID_ARTICLE=RFSP_553_0415 (15 января 2009 г.). <10> Le Goff T. L'insecurite "saisie" par les maires. Un enjeu de politiques municipals // Revue francaise de science politique. 2005. N 3 (Vol. 55) P. 415 - 444. URL: http://www. cairn. info /article_p. php? ID_ARTICLE=RFSP_553_0415 (15 января 2009 г.). <11> Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la legislation et de l'administration generale de la republique sur le projet de loi (N 815) relatif aux polices municipales, par M. Jacky Darne. URL: http:// www. assemblee-nationale. fr/11/rapports/r0857.asp (дата обращения 12.04.2009).

Неудивительно, что поиск решения проблем обеспечения общественной безопасности вплоть до начала 1990-х годов наиболее активно проходил именно в среде местной политической элиты. Результатом стала политика "социальной превенции". Важной вехой в ее становлении явился итоговый доклад 1982 г. комиссии мэров по вопросам безопасности под председательством Ж. Боннмэзона "Против преступности: предупреждение, репрессия, солидарность". Ж. Боннмэзон рекомендовал сосредоточить усилия в сфере борьбы с преступностью на ее профилактике и возложить ответственность за эту работу на мэра. Он представил также формулу эффективности обеспечения безопасности - "предупреждение, наказание, солидарность" <12>. -------------------------------- <12> Bonnemaison G. Face a la delinquance: prevention, repression, solidarite: rapport au Premier ministre. Commission des maires sur la securite (France). Paris; La Documentation francaise; 1983; 219 p. URL: http://lesrapports. ladocumentationfrancaise. fr/BRP/834037801/0000.pdf (дата обращения 20.02.2009).

Вскоре во Франции были учреждены Национальный совет предупреждения преступности (CNPD) и соответствующие советы в департаментах (CDPD) и коммунах (CCPD). В период 1988 - 1992 гг. политика "социальной превенции" была интегрирована в политику развития городов, ведущую роль в которой играли местные власти. К этому времени относится попытка организации работы на местном уровне с помощью внедрения "контрактов в сфере профилактической деятельности" - CAPS (contrats d'action prevention securite) - предшественников современных контрактов локальной безопасности (CLS). Ж. Боннмэзон был инициатором создания Европейского форума городской безопасности (FESU) в 1989 г., вслед за которым были учреждены национальные форумы, среди них и FFSU (французский форум городской безопасности) <13>. -------------------------------- <13> Crawford A. Les politiques de securite locale et de prevention de la delinquance en Angleterre et au Pays de Galles: nouvelles strategies et nouveaux developpements // Deviance et Societe. 2001. N 4. P. 428.

Заметим, что в 1980 - 1990-х годах не только во Франции признавалась целесообразность сосредоточения на местном уровне работы по профилактике преступности в сочетании с комплексным межведомственным подходом. В Англии подобный подход был утвержден в 1984 г., а с 1988 г. началось осуществление программы "Safer Cities" ("Безопасные города"), установившей основные принципы современной политики превенции: возложение определенной ответственности на граждан, что выразилось в распространении практики "соседского наблюдения" ("neighbourhood watch"); территориальность; объединение усилий всех заинтересованных государственных и негосударственных структур; расширение полномочий местных властей <14>. В Германии в начале 1990-х годов были учреждены местные советы профилактики, деятельность которых координировалась на федеральном уровне <15>. В основе реформы полиции в Бельгии (1998 г.) лежали два взаимосвязанных принципа: комплексность планирования деятельности по обеспечению безопасности и соответствие полицейской деятельности ожиданиям населения. Реализация этих принципов требовала развития стратегического партнерства, сотрудничества полиции с органами социального обеспечения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и санитарного надзора <16>. -------------------------------- <14> Gorgeon C., Bailleau F. Vers un nouvel ordre social? Une autre lecture des questions d'insecurite et de delinquance. URL: http:// www. globenet. org/ archives/ web/ 2006/ www. globenet. org/ horizon-local/ acadie/ ordresocial. html (дата обращения 20.02.2009). <15> Gorgeon C., Bailleau F. Vers un nouvel ordre social? Une autre lecture des questions d'insecurite et de delinquance. URL: http:// www. globenet. org/ archives/ web/ 2006/ www. globenet. org/ horizon-local/ acadie/ ordresocial. html (дата обращения 20.02.2009). <16> Андреева И. А. Полицейская реформа в Бельгии // Международные юридические чтения: Мат. науч.-практ. конф. Омск, 2006. Ч. 1.

В 1990-е годы инициатива в концептуальной разработке политики местной безопасности переходит к министерству внутренних дел <17>, что в определенной степени свидетельствовало о стремлении центрального правительства контролировать процесс децентрализации управления и корректировать его результаты. Идея "близости" государственных органов к населению была подхвачена центральными властями и положена в основу национальной политики безопасности в 1995 г., когда был принят новый Закон о безопасности ("Об ориентировании и установлении положений, относящихся к безопасности" от 21 января 1995 г. - LOPS). Его три основополагающих элемента - территориализация обеспечения безопасности, понимание обеспечения безопасности как социальной службы и диагностика локальной ситуации - воплотились в правительственной программе локальных контрактов безопасности 1997 г. -------------------------------- <17> Hebberecht P. et Duprez D. Sur les politiques de prevention et de securite en Europe: reflexions introductives sur un tournant // Deviance et Societe. 2001. N 4. P. 371 - 376.

Безопасность была определена в качестве базовой ценности французского общества, "продукта", производимого сообща, при этом государство позиционировало себя больше как инициатор, чем менеджер управления безопасностью. Поскольку мэр традиционно воспринимался населением как наиболее близкий его интересам политик <18>, то в реализации политики местной безопасности именно ему была отведена ключевая роль, исполняя которую мэры, впрочем, выступают в своем традиционном регистре посредников между коммуной и центральной властью. -------------------------------- <18> Le Bart Ch. Les maires: sociologie d'un role. 2003. P. 10.

В целях реализации партнерства государства, органов местного самоуправления и различных общественных организаций на основе территориального подхода к обеспечению безопасности приказом МВД Франции 28 октября 1997 г. были введены локальные контракты безопасности <19>. Приказ определил условия составления, содержание локальных контрактов безопасности и способы контроля их выполнения. Ответственность за подготовку контрактов (организация обсуждения содержания с обязательным участием прокуроров Республики, мэров, руководителей полиции и жандармерии, членов коммунального совета предупреждения преступности) была возложена на префектов. Начальным этапом составления контрактов была определена диагностика проблем безопасности конкретной территории по трем направлениям: характеристика уровня, структуры и динамики преступности; изучение потребностей населения в сфере безопасности; анализ эффективности предпринятых государством мер по обеспечению безопасности. -------------------------------- <19> Circulaire du 28 octobre 1997 relative a la mise en oeuvre des contrats locaux de securite. URL: http:// www. yvelines. pref. gouv. fr/ sections/ securite/ securite_publique/ reseau_des_coordonna/ docscoord/ 28octobre1997/ downloadFile/ file/ 28octobre1997 (дата обращения 22.02.2009).

Министерством внутренних дел была рекомендована следующая структура содержания контрактов: приоритеты деятельности, конкретизирующиеся в достижимых целях; план действия с обозначением сроков выполнения, форм контроля для каждого мероприятия и уточнением вклада каждого из участников контракта. Предполагалось партнерское участие жителей соответствующих территорий в составлении, осуществлении и контроле их выполнения. Приказ рекомендовал определять в качестве приоритетных направлений деятельности, например, предупреждение преступности, а среди возможных целей, его раскрывающих, - гражданское воспитание; создание "соседской безопасности"; противодействие дискриминации молодежи при трудоустройстве; предупреждение насилия в школьной среде. К концу 1998 г. было заключено 220 контрактов, в стадии разработки находилось более 470. В 2006 г. число заключенных контрактов достигло 687. По мере того как выявилась целесообразность их подписания не на уровне отдельной коммуны, а на уровне территории населенного пункта или округа большого города, Декретом 2002 г. в качестве координирующего органа был определен территориальный совет безопасности и предупреждения преступности (CLSPD) вместо коммунального совета предупреждения преступности. Контракты локальной безопасности способствовали сосредоточению совместных действий государственных органов, муниципальных структур и общественных организаций на предупреждении преступности. Накануне введения локальных контрактов безопасности по инициативе министра внутренних дел Ж.-П. Швенемана 24 - 25 октября 1997 г. был организован общенациональный форум под лозунгом "Безопасные города для свободных граждан". Несколько месяцев спустя премьер-министр Л. Жоспэн озвучил ключевую идею новой национальной политики: партнерство во имя безопасности. Впервые во Франции инициатива в обсуждении проблем безопасности оказалась у левых партий, выступивших с лозунгом "Равная для всех безопасность". В ноябре 1997 г. именно мэры-социалисты учредили Ассоциацию мэров за безопасные города и инициировали дискуссию о роли главы местного самоуправления в осуществлении новой политики. С одной стороны, они требовали больше полномочий в сфере охраны общественного порядка, чтобы противостоять новым угрозам городской среды, но с другой стороны, не стремились к полной ответственности за осуществление полицейской деятельности и к осуществлению руководства всей совокупностью территориальных полицейских органов. В целом они поддерживали позицию премьер-министра социалиста Л. Жоспэна, который считал, что нельзя превращать мэра в шерифа, поскольку это идет вразрез с республиканской традицией <20>. И конечно, это противоречило бы традиционной для левых партий Франции позиции, направленной на укрепление роли государства в обществе. Хотя они и явились активными и последовательными носителями идеи децентрализации управления, но, по сути, продолжали отстаивать неприкосновенность центральных институтов власти. Мэр, таким образом, признавался ими важным партнером государства, на которое по-прежнему возлагалась главная ответственность за обеспечение безопасности общества <21>. Более радикальную позицию в дебатах по поводу роли мэров в охране общественного порядка на местах высказали представители правых партий. Н. Саркози в 2001 г., в то время мэр г. Нейи-сюр-Сен, в своей книге "Либр" настаивал, что мэр должен всецело отвечать за безопасность в городе по американскому образцу. Представление о мэре - "хозяине безопасности" в своем городе - отстаивалось главным образом теми, кто принадлежал к поколению представителей местной выборной власти, пришедшему после введения законов о децентрализации ("поколение с земли"). Они аргументировали свои претензии на расширение полицейских полномочий тем, что являются политиками, наиболее близкими к населению, прагматичными и хорошо знающими территории. -------------------------------- <20> Le Goff T. L'insecurite "saisie" par les maires. Un enjeu de politiques municipals // Revue francaise de science politique. 2005. N 3 (Vol. 55). P. 415 - 444 // URL: http://www. cairn. info/article_p. php? ID_ARTICLE=RFSP_553_0415 (15 января 2009 г.). <21> Le Goff T. L'insecurite "saisie" par les maires. Un enjeu de politiques municipals // Revue frarcaise de science politique. 2005. N 3 (Vol. 55). P. 415 - 444. URL: http://www. cairn. info/ article_p. php? ID_ARTICLE=RFSP_553_0415 (15 января 2009 г.).

На самом деле юридического расширения полномочий мэров в 1980 - 1990-е годы, и так довольно значительных, в полицейской сфере не произошло, но расширились возможности их реализации. С одной стороны, мэры способствовали росту численности муниципальной полиции, с другой стороны, в осуществлении политики безопасности на местном уровне они стали опираться на совершенно новую категорию муниципальных служащих (Agent Local de Mediation Sociale - местные агенты общественного взаимодействия). Они должны были вести наблюдение за публичным пространством коммуны, обеспечивая всем равный доступ к нему, оживлять общественную жизнь, быть посредниками между населением и муниципальной властью, решать конкретные проблемы жителей территориального образования, помогать людям, ставшим жертвами преступления или происшествия, наблюдать за безопасностью у входа в школу и т. д. С созданием этих служб, имеющих различные наименования - Служба профилактики и общественного спокойствия, Служба городской превенции и т. д., - произошла институционализация политики безопасности внутри муниципальных аппаратов. К 2001 г. таких агентов было уже более 5 тыс. Постепенно эти службы профессионализируются, складывается система подготовки кадров для этих служб на национальном уровне, в 1998 г. в университетах открыты специальности "Политика и технология городской безопасности", "Управление рисками: безопасность в учреждениях, предприятиях, территориальных образованиях". Следует отметить, что многолетние усилия местных властей получают постоянную поддержку и одобрение со стороны населения. Согласно опросу, проведенному Институтом социальных исследований TNS Sofres в феврале 2008 г. в ходе подготовки к муниципальным выборам <22>, было выявлено, что французы в основном довольны работой своих мэров и муниципалитетов, их переизбрания желали 72% граждан, подавляющее большинство позитивно оценивали осуществленные реформы в сфере обеспечения безопасности. -------------------------------- <22> URL: http:// www. tns-sofres. com/ points-de-vue/ 7C330D2ED27A454A81F91A40CA9E93A7.aspx (дата обращения 08.02.2009).

Итогом все более растущей роли местных органов власти в сфере безопасности стал Закон о предупреждении преступности 2007 г., который усилил ответственность мэра за осуществление профилактики преступности <23> (на территории своей коммуны он является ее инициатором и координатором, в коммунах численностью менее 10 тыс. - главой местного совета предупреждения преступности) и внес изменения в ст. L2212-2 "О задачах муниципальной полиции" Основного кодекса административно-территориальных образований, определив в качестве основной для нее деятельность по предупреждению преступности. -------------------------------- <23> Loi N 2007-297 du 5 mars 2007 relative a la prevention de la delinquance. URL: http:// www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte. do? cidTexte= JORFTEXT000000615568&dateTexte= (дата обращения 08.05.2009).

Название документа