Правовой механизм реализации экологических прав граждан в России и Германии: вопросы терминологии

ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ ГРАЖДАН В РОССИИ И ГЕРМАНИИ: ВОПРОСЫ ТЕРМИНОЛОГИИ

Е. В. МАТВЕЕВА

Матвеева Е. В., старший преподаватель кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству.

Резкое ухудшение состояния окружающей среды в 70-е годы XX в. привело к необходимости нормативного признания экологических прав граждан. Приблизительно тогда же экологические права получили юридическое закрепление как в международных актах <1>, так и в законодательстве многих зарубежных стран <2>. -------------------------------- <1> См.: Декларация об окружающей среде принята в г. Стокгольме 16 июня 1972 г. на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды // Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С. 682 - 687. <2> См.: Конституция Португальской Республики от 2 апреля 1976 г. // Конституции государств Европы. М.: Издательство "НОРМА", 2001; Конституция Королевства Испании от 27 декабря 1978 г. // Дубровин В. Н. Конституции зарубежных государств. М.: Юрлитинформ, 2009 и др.

Среди российских ученых того времени активно поддерживалась идея обособления экологических прав в самостоятельную группу <3>. Так, О. С. Колбасов одним из первых в отечественной эколого-правовой науке обратился к этой теме в монографии "Экология: политика - право". Он отметил, что "возникла необходимость наряду с традиционно существующими и юридически оформленными правами человека - политическими, экономическими, культурными и т. п. - поставить вопрос о четком определении прав на благоприятные природные условия жизни, труда и отдыха людей" <4>. -------------------------------- <3> См.: Шемшученко Ю. С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев, 1976; Матузов Н. И. Личность. Право. Демократия. Саратов, 1972; Боголюбов С. А. Конституционно-правовые проблемы охраны окружающей среды в СССР: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1990; Тарнавский А. Г. Право граждан на благоприятную окружающую среду // Советское государство и право. 1990. N 9. С. 103 - 110 и др. <4> Колбасов О. С. Экология: политика - право. М., 1976. С. 80 - 81.

На законодательном уровне в России впервые экологические права граждан были закреплены в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <5>. В ст. 11 этого Закона предусматривалось право каждого гражданина на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Именно охрана здоровья граждан была положена в основу регулирования отношений "общество - природа". -------------------------------- <5> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". С изм. и доп., внесенными Законами РФ от 21 февраля 1992 г. N 2397-1 и от 2 июня 1993 г. N 5076-1, Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 10 июля 2001 г. N 93-ФЗ и от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457; 1992. N 10. Ст. 459; 1993. N 29. Ст. 1111; СЗ РФ. 2001. N 1 (ч. I). Ст. 2; 2001. N 29. Ст. 2948; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030.

Позднее, в 1993 г., в Конституции Российской Федерации <6> (ст. 42) <7> было закреплено основополагающее понятие современного экологического права - право на благоприятную окружающую среду, наряду с такими экологическими правами, как право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" <8>, а также другие законодательные акты в развитие положения Конституции Российской Федерации закрепили и дополнили список экологических прав граждан <9>. Право на благоприятную окружающую среду в системе экологических прав занимает центральное место, все иные экологические права вытекают из него, гарантируют его. Ядром же права на благоприятную окружающую среду признано право на здоровую окружающую среду <10>. -------------------------------- <6> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 9 июня 2001 г. N 679, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ и от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 27. Ст. 3213. N 30. Ст. 3745. <7> В ранее действовавших советских Конституциях об экологических правах можно было говорить при условии расширительного толкования некоторых статей Конституций (в частности, ст. 42 Конституции СССР 1977 г., в ней говорилось о праве граждан на охрану здоровья). <8> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607, N 27. Ст. 2711; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17. <9> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 1. Ст. 21. <10> См.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 99.

Несомненно, законодательное закрепление экологических прав отразило "существующую необходимость правового обеспечения и защиты жизни и здоровья граждан от постоянно растущего неблагоприятного воздействия окружающей среды" <11> и вселяло большие надежды на изменение экологической ситуации в нашей стране к лучшему. Так, в 1994 г. был проведен Круглый стол по инициативе Института государства и права РАН и журнала "Государство и право", посвященный теме "Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека". В своем выступлении профессор М. М. Бринчук отметил тогда, что "конституционное закрепление экологических прав имеет большое политическое и юридическое значение для России. Оно будет способствовать вовлечению граждан в охрану окружающей среды и стимулировать деятельность государства в данной сфере..." <12>. -------------------------------- <11> Минаев А. О. Экологическое право: конституционные основы: Учебное пособие для вузов. М.: ОАО "ИД "Городец", 2004. С. 97. <12> Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека. Круглый стол // Государство и право. 1994. N 10. С. 27.

Однако законодательное закрепление экологических прав граждан не стало тем по-настоящему спасительным средством в деле охраны окружающей среды, несмотря на то, что многие из его приверженцев рассчитывали на него. Вспомним в этой связи слова выдающегося ученого, профессора В. В. Петрова: "Между идеей закона, заложенной в его нормах, и материализацией этой идеи существует большая разница, которая свидетельствует о том, что не всегда положения закона реализуются на практике" <13>. -------------------------------- <13> Петров В. В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: Издательство "БЕК", 1995. С. 161.

Такое положение дел является веским основанием для совершенствования правового механизма, в том числе реализации экологических прав граждан. Для того чтобы такой механизм работал эффективно, помимо использования возможностей национального законодательства представляется важным изучение опыта зарубежных государств с близкой правовой системой и в то же время лидирующих в области охраны окружающей среды. Такой страной можно признать Федеративную Республику Германия (далее - Германия). А для того, чтобы иметь возможность сравнить немецкие и российские подходы по охране окружающей среды, а соответственно, по реализации экологических прав граждан, необходимо определить исходные понятия. Как справедливо было отмечено профессором О. С. Колбасовым, "терминологическое взаимопонимание необходимо как условие дружной работы ученых и практиков в процессе развития экологического права" <14>. -------------------------------- <14> Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. N 10. С. 27.

В Конституции Германии (Основной Закон) <15> в 1994 г. впервые появилась прямая "экологическая" норма - ст. 20a, в которой было сказано о том, что государство защищает, сознавая ответственность перед будущими поколениями, естественные основы жизни человека и животных в рамках конституционного строя посредством законодательства и через осуществление исполнительной и судебной власти в соответствии с законом и правом" <16>. Данная норма сконструирована не путем предоставления экологических прав гражданам, а через закрепление государственной обязанности защищать "естественные основы жизни" (die naturlichen Lebensgrundlagen). Такой подход проходит лейтмотивом через все экологическое законодательство Германии, которое отдельно не закрепляет экологические права граждан, не выделяет их в самостоятельный правовой институт, как это свойственно для России. Напротив, такие права часто вытекают из обязанностей государства, корреспондируют с ними. Так, в немецком законодательстве и научной литературе не провозглашено центральное экологическое право. Оно не рассматривается и Европейским союзом, членом которого является Германия. Однако можно вывести это право из вышеупомянутой ст. 20a Конституции Германии, указав, что немецкий гражданин имеет право на естественные основы жизни, хотя, казалось бы, в ст. 20a Конституции Германии подчеркивается, что окружающая природная среда охраняется вне зависимости от того, есть ли в этом интерес человека или нет. С юридической точки зрения ст. 20a Основного Закона предполагает экоцентричную охрану. Однако если смотреть с перспективой на дальнейшее развитие, то такой подход отражает прежде всего интересы человека, поэтому его можно с полной уверенностью назвать и антропоцентричным. -------------------------------- <15> См.: Основной Закон Германии от 3 мая 1949 г. С изм. и доп. от 29 июля 2009 г. // BGBl. S. 1. Zuletzt geandert durch G v. 29.07.2009 BGBl. I S. 2248. <16> Перевод автора.

Теоретически право на естественные основы жизни можно рассматривать как основополагающее экологическое право, корреспондирующее с государственной обязанностью по защите естественных основ жизни. Одновременно это право представляется весьма широким по своему содержанию, с "размытыми" границами. На наш взгляд, прямое законодательное закрепление этого "нечеткого" права изначально заложило бы трудности по его реализации. Данное право осталось бы лишь декларацией, или, возможно, здесь кроется консервативная осторожность публичной власти и даже ее боязнь быть подвергнутой лавине экологических исков в адрес государства со стороны граждан. С учетом систематики правосудия в Германии это может привести и к необходимости создания особых экологических судов. Наряду с вышерассмотренным правом можно определить такие экологические права, как право граждан на доступ к экологической информации, на возмещение вреда в результате экологического правонарушения и некоторые другие. Последние имеют достаточно четкое выражение в европейском праве и немецком законодательстве и конкретный механизм их реализации <17>. -------------------------------- <17> См., напр.: Директива 2003/4/EG от 28 января 2003 г. "О свободном доступе к информации об окружающей среде" // ABl. 2003. N L41. S. 26; Федеральный закон от 22 декабря 2004 г. "Об экологической информации" // BGBl. I S. 3704 и др.

В "экологической" ст. 42 Конституции Российской Федерации посчитали необходимым прежде всего закрепить экологические права граждан без указания на корреспондирующие обязанности публичной власти. В связи с этим профессор М. М. Бринчук задавался вопросом: "Означает ли это беспомощность государства в обеспечении охраны окружающей среды?" <18>. -------------------------------- <18> Бринчук М. М. Экологические права граждан: условия и гарантии их реализации // Социальное государство и защита прав человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1994. С. 103.

Напротив, Конституция Германии в ст. 20a налагает обязанность на государство по охране окружающей природной среды, но ничего не говорит о корреспондирующих экологических правах граждан. Более того, в Германии можно встретить точку зрения, согласно которой практическая потребность в нормативном закреплении экологических прав граждан отсутствует <19>. Экологические права рассматриваются как частные по отношению к праву на жизнь, достоинство, личную неприкосновенность <20>. Соответственно и экологический вред признается частным случаем вреда здоровью, имуществу граждан и подлежит защите средствами деликтного права. В этой ситуации эффективно можно использовать положения, прописанные в § 823 Германского гражданского уложения, в котором говорится об обязанности возместить вред <21>. -------------------------------- <19> См.: Kohler J. Einleitung zum Umwelthaftungsrecht / Staudinger Kommentar zum burgerlichen Gesetzbuch mit Einfuhrungsgesetz und Nebengesetzen. Eckpfeiler des Zivilrechts. Berlin: Walter de Gruyter, 2005. Rn. 63. <20> См.: ст. 1, 2 Основного Закона Германии // BGBl. I S. 2248. <21> См.: Германское гражданское уложение от 18 августа 1896 г. С посл. изм. и доп. от 28 сентября 2008 г. // RGBl. S. 195, das zuletzt durch das Gesetz vom 28. September 2009, BGBl. I S. 3161.

По существу, как показывает практика, простое присутствие "экологических" статей в законодательствах обеих стран еще не обеспечивает реальной охраны экологических прав граждан. На наш взгляд, вопрос о том, средствами какой отрасли права обеспечивается приемлемый уровень защиты окружающей среды, имеет технический характер. Несмотря на то что Основной Закон Федеративной Республики Германия не включил экологические права граждан в каталог основных прав и свобод, очевидно, состояние окружающей природной среды в Германии значительно лучше, чем в России. И, как следствие, такой подход не мешает немецким гражданам и иным субъектам права чувствовать себя защищенными от экологических правонарушений. Как это достигается? Через осознание важности сохранения окружающей природной среды не только для себя, но и для будущих поколений, через неукоснительное соблюдение требований закона, через эффективный правовой механизм. В теории российского права под правовым механизмом понимается комплекс правовых средств, последовательно организованных и действующих поэтапно по определенной нормативно заданной схеме (процедуре), и необходимый, достаточный для достижения конкретной юридической цели <22>. -------------------------------- <22> См.: Шундиков К. В. Механизм правового регулирования: Учебное пособие / Под ред. проф. А. В. Малько. Саратов, 2001. С. 44.

Ключевыми моментами в понимании действия механизма являются цель, на которую он направлен, и средства, с помощью которых она достигается. Цель в праве - это идеальный, желательный результат, ради которого осуществляется юридическая деятельность <23>. Для того чтобы цель (идеал) преобразовалась в конечный результат, на практике необходимо использование правовых средств. -------------------------------- <23> См.: Там же. С. 283.

Воспользуемся определением, предложенным профессором М. Н. Марченко, который под правовыми средствами понимает "правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей" <24>. -------------------------------- <24> Общая теория государства и права. Академический курс. В 3 т. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. Т. 3. М., 2001. С. 292.

В качестве правовых средств могут выступать отдельные нормы, принципы права, правовые институты, правоприменительные акты, запреты, льготы, меры наказания, меры поощрения, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, правосознание, режим законности и т. д. Таким образом, в качестве правовых средств могут выступать любые правовые явления, которые позволяют добиться поставленной правовой цели. Профессор С. С. Алексеев отмечал, что вопрос правовых средств видится не в обособлении их в отдельный фрагмент правовой действительности, а в особом их видении - в их функциональном предназначении в качестве инструментов по достижению конкретных правовых целей <25>. -------------------------------- <25> См.: Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. N 6. С. 14 - 16.

Рассматривая действие необходимого механизма применительно к экологическому контролю, профессор А. К. Голиченков писал, что "механизм обладает несколькими признаками. Прежде всего он состоит из определенных элементов. Очевидно также, что эти элементы должны взаимодействовать между собой по определенным правилам. К тому же вряд ли кто будет отрицать, что среди этих взаимодействующих элементов один должен выполнять роль движителя, своего рода пружины, источника питания и т. п., приводя в движение остальные. Наконец, все это действует, работает с определенной целью, для достижения которой, собственно, механизм и создавался" <26>. -------------------------------- <26> Голиченков А. К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1991. С. 73.

Изучение права с "механистической" точки зрения позволяет рассматривать его в движении, динамике. Именно благодаря такому взгляду на право можно ответить на вопрос, как оно действует, как достигаются поставленные им цели, как можно преодолеть стоящие на пути преграды к реализации норм права, институтов и др. и в конце концов как реализовать экологические права граждан. Идея выделения категории "правовой механизм" в области охраны окружающей среды (эколого-правовой механизм) впервые была высказана профессором В. В. Петровым, который определил эколого-правовой механизм как "самостоятельный институт российского экологического права", который "находит свое проявление в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива" <27>. По его мнению, в структуре эколого-правового механизма можно выделить четыре элемента: природоохранительные нормы права, экологизированные нормы и нормативы, гарантии и эколого-правовые отношения. -------------------------------- <27> Петров В. В. Указ. соч. С. 161.

Профессор А. К. Голиченков предлагает в структуре эколого-правового механизма рассматривать следующие элементы: "а) нормы права: (специальные - эколого-правовые, экологизированные, нормы-гарантии); б) экологические правовые отношения; в) акты применения экологического права; г) реальное поведение субъектов в соответствии с требованиями норм экологического права" <28>. Таким образом, автор данной позиции посчитал необходимым объединить в одно звено природоохранительные нормы, экологизированные нормы и гарантии, а также были добавлены в качестве отдельных элементов структуры эколого-правового механизма акты применения экологического права и воплощение норм права в реальные правоотношения. Такое понимание структуры эколого-правового механизма в большей степени отражает представления теоретиков права о структуре правового механизма в целом <29>. -------------------------------- <28> Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. М.: Городец, 2008. С. 185 - 186. <29> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1993. С. 24 - 30.

Особо стоит обратить внимание, что вышерассмотренная концепция эколого-правового механизма предназначена для реализации объективного экологического права. Мы же говорим о реализации субъективных прав граждан, поэтому и разработанная структура эколого-правового механизма не всегда будет совпадать с ходом реализации принадлежащих конкретному лицу экологических прав. Рассматривая правовой механизм реализации именно субъективных экологических прав граждан, акцент необходимо делать на изучении правовых средств, которые способствуют их воплощению и предотвращают их нарушение. К таким правовым средствам действующего экологического законодательства можно отнести следующие из них: экологический контроль, экологическое лицензирование, экологический аудит, экологическую экспертизу, юридическую ответственность, экологическое просвещение и др. Чем эффективнее будут работать данные правовые средства, тем эффективнее станет правовой механизм реализации экологических прав граждан. Проблеме построения эффективного правового механизма уделяется большое внимание не только в нашей стране, но и за рубежом, в частности в Германии <30>. Термин "правовой механизм" (Rechtsmechanismus) зародился в Германии в начале XX в. и наиболее полно был раскрыт известным немецким теоретиком права Отто Кирххаймером в диссертации "Теория государства социализма и большевизма". Профессор Отто Кирххаймер представил правовой механизм как способ характеристики государства: "Государство - это право, и даже не столько право, сколько правовой механизм" <31>. -------------------------------- <30> См.: Kloepfer M. Umweltrecht. Muenchen: Beck, 2004; Erbguth W., Schlake S. Umweltrecht. Baden-Baden: Nomos, 2008; Kraemer L. Environmental law. London: Sweet and Maxwell, 2007 и др. <31> Kirchheimer O. Zur Staatslehre des Sozialismis und Bolschewismus. Berlin, 1928. S. 36 (Diss.).

В современном немецком законодательстве, а также юридической литературе понятие "правовой механизм" встречается крайне редко. Однако, проанализировав трактовку этого понятия <32>, можно прийти к выводу, что под правовым механизмом понимается совокупность нормативно закрепленных инструментов, направленных на достижение поставленной правовой цели. По сути, правовой механизм отражает движение права от "бумажной" нормы к реализации ее на практике. -------------------------------- <32> См.: Jain A. K., Politik in der (Post-)Moderne - Reflexiv-deflexive Modernisierung und die Diffusion des Politischen, Ed. Fatal, Munchen. 2000; Teubner G. Man schritt auf allen Gebieten zur Verrechtlichung. Rechtssoziologische Theorie im Werk Otto Kirchheimers. In: Marcus Lutter, Ernst C. Stiefel und Michael Hoeflich (Hrsg.), Der Einflub deutschsprachiger Emigranten auf die Rechtsentwicklung in den USA und in Deutschland, Mohr Siebeck, Tubingen 1993. S. 505 - 520; Teubner G., Polykorporatismus: Der Staat als "Netzwerk" offentlicher und privater Kollektivakteure, In: Niesen P., Brunkhorst H. (Hrsg.), Das Recht der Republik: Festschrift Ingeborg Maus, Suhrkamp, Frankfurt 1999, 346 - 372; Bavaj R., Otto Kirchheimers Parlamentarismuskritik in der Weimarer Republik - Ein Fall von "Linksschmittianismus", In: VfZ 1/2007, Oldenbourg, 2007. S. 33 - 51; Krouwel A. The catch-all party in Western Europe 1945 - 1990 - A study in arrested development, Diss., Vrije Universitat, Niederlande, 1999; Heuermann B. Kommentar zum Einkommensteuergesetz, Koerperschaftsteuer gesetz, Gewerbesteuergesetz. Muenchen: Franz Vahlen. 2009 и др.

Если понятие "правовой механизм" в Германии практически не используется, то такие термины, как "правовое средство" (Rechtsmittel), "инструмент" (Instrument), позволяющие отразить эффективность действия права и реализацию субъективных прав, исследуются весьма часто. Так, правовое средство рассматривается как институт процессуального права, с помощью которого осуществляется повторная проверка решения нижестоящего суда в вышестоящем суде <33>. Как видно из определения, данный термин по своему содержанию не является аналогом российского термина "правовое средство" и имеет крайне узкое применение только в рамках процессуального права, являясь способом обжалования решения суда. -------------------------------- <33> См.: Tilch H., Arloth F. Deutsches Rechts-Lexikon, Muenchen: Beck, 2001, Bd. 3. S. 3483; Weber K. Rechtwoerterbuch. Muenchen: Beck, 2007. S. 944.

Термин "инструмент", напротив, имеет более широкое содержание и в эколого-правовой науке разработан очень хорошо. Под инструментами в экологическом праве Германии понимаются нормативно закрепленные меры, направленные на выполнение исполнителями поставленных законодателем задач, в том числе достижение благоприятного для населения состояния окружающей среды <34>. Заметим, что в российской правовой науке термин "инструмент" исследуется как одна из разновидностей правовых средств и имеет следующее значение: под инструментами понимаются правовые установления, и они представляют собой нормативную базу, в которой заложены способы достижения конкретной цели. При этом в понятие "инструмент" не входят акты реализации, какие-либо действия (бездействие) субъектов, имеющие правовой характер и именуемые в теории права средствами правореализации. Таким образом, российское понятие "инструмент" имеет более узкое значение, чем германское, которое по своему содержанию соответствует российскому "правовое средство". Делая такой вывод, мы одновременно полагаем, что германское определение понятия "инструмент" как эквивалент российскому "правовое средство" выражено более удачно. Ведь для достижения реализации экологических прав граждан важны не столько нормы или иные правовые явления, пускай даже изучаемые в их функциональном аспекте, сколько те меры, способы, которые заложены в этих нормах, правовых институтах и т. д. -------------------------------- <34> См.: Kloepfer M. Umweltrecht. Muenchen: Beck, 2008. S. 79; Erbguth W., Schlake S. Umweltrecht, Baden-Baden: Nomos, 2008. S. 75 и др.

Можно выделить следующие инструменты экологического права Германии. Это инструменты: планирования, непосредственного управления поведением, косвенного управления поведением, организации производства, частного права, уголовные санкции и др. Данные инструменты можно рассматривать в контексте реализации экологических прав граждан. Планирование как инструмент реализации экологических прав граждан представляет собой одну из составных частей управления, заключающуюся в постановке задач в сфере охраны окружающей среды и выработке необходимых способов по их достижению <35>. По мнению профессора М. Клепфера, основой при планировании является информация о состоянии окружающей среды. Отношения по сбору экологически значимой информации урегулированы в Федеральном законе "Об экологической статистике" (Umweltstatistik gesetz) <36>. В Федеральном законе "Об экологической информации" (Umweltinformationsgesetz) <37> подробно прописывается порядок создания информационной базы. Это является в том числе и обязанностью Федерального правительства Германии, которое должно предоставлять доступные для каждого человека отчеты о состоянии окружающей среды. В результате такого планирования реализуется право каждого гражданина Германии на получение экологической информации и его участие при принятии экологически значимого решения (при утверждении конкретного плана). -------------------------------- <35> См.: Erbguth W., Schlake S. Umweltrecht, Baden-Baden: Nomos, 2008. S. 75. <36> См.: Федеральный закон от 16 августа 2005 г. "Об экологической статистике" // BGBl. I S. 2446. <37> См.: Федеральный закон от 22 декабря 2004 г. "Об экологической информации" // BGBl. I S. 3704.

Говоря об инструментах непосредственного и опосредованного управления поведением субъектов права, отметим, что в первом случае государство как субъект управления обязывает выполнять экологические требования. За невыполнение императивных требований предусматривается наступление ответственности. Во втором случае компетентные государственные органы не устанавливают обязательные требования, а осуществляют корректировку поведения субъектов при помощи мер стимулирования. В данном случае у адресата таких мер есть выбор между разными правомерными альтернативами своего дальнейшего поведения <38>. -------------------------------- <38> См.: Bender B., Sparwasser R., Engel R. Umweltrecht - Grundzuge des oeffentlichen Umweltschutsrechts, Mueller, Heidelberg, 2000. S. 42 - 47.

Инструменты организации производства необходимы для создания экологически ответственной деятельности хозяйствующих субъектов. Так, среди основных обязанностей субъектов хозяйственной деятельности называется обязанность информировать обо всех негативных воздействиях на окружающую среду, иметь в штате экологов, проводить экологический аудит в рамках системы экологического менеджмента. К инструментам частного права относятся нормы права, напрямую не предназначенные для регулирования экологических отношений, но косвенно на них воздействующие. Например, в рамках законодательства, предусматривающего ответственность за качество произведенных продуктов и предоставленных услуг (Produkthaftungsrecht), речь идет о качестве производимых продуктов, которое в том числе должно отвечать требованию экологичности <39>. -------------------------------- <39> См.: Kloepfer M. Umweltrecht. Muenchen: Beck, 2008. S. 103 - 105; Bender B., Sparwasser R., Engel R. Umweltrecht - Grundzuge des oeffentlichen Umweltschutsrechts, Mueller, Heidelberg, 2000. S. 50 - 61.

Вышерассмотренные инструменты экологического права Германии можно сопоставить с российскими правовыми средствами (планирование, экологический контроль, юридическая ответственность и др.) и можно и даже нужно изучать с точки зрения реализации экологических прав граждан и, как следствие, охраны окружающей среды. В заключение хотелось бы отметить, что "центр тяжести" экологического права сосредоточен как раз в наборе эффективных инструментов, или в правовом механизме "продавливания" на практике экологических принципов и стандартов. Только наличие четкого механизма по реализации законных прав граждан в сфере охраны окружающей среды, который можно усовершенствовать в том числе и при помощи успешного зарубежного опыта, позволит улучшить сложившуюся весьма удручающую в нашей стране экологическую ситуацию.

Название документа