Реформа Европейского суда по правам человека как фактор повышения эффективности судебной защиты

РЕФОРМА ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ

В. А. ТЕРЕХИН

Терехин Виктор Александрович, заведующий кафедрой правосудия Пензенского государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье исследуются проблемы проведенной в 1998 г. реформы Европейского суда по правам человека, предпосылки и основные направления предстоящих преобразований Суда в связи с ратификацией Россией Протокола N 14 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Ключевые слова: судебная защита, эффективность, Европейский суд по правам человека, реформа, Протокол N 14 к Европейской конвенции.

The reform issues of the European Court of Justice on Human Rights, which was carried out in 1998, its prerequisites and guidelines of the impending reorganization of the Court in connection with the fourteenth Russian ratification protocol to the European Convention on the protection of humans' rights and freedoms are investigated in the article.

Key words: relief, effectiveness, the European Court on Human Rights, reform, protocol N 14 to the European Convention.

Восьмого февраля 2010 г. в Российской Федерации вступил в силу долгожданный и, без преувеличения сказать, ожидаемый всей европейской общественностью Федеральный закон "О ратификации Протокола N 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года" <1>. Особая значимость принятого правового акта заключается в том, что он официально открывает зеленый свет на пути реформирования Европейского суда по правам человека. А намечаемые в названном Протоколе преобразования призваны повысить эффективность деятельности как самого Европейского суда, так и национальных судебных систем европейских стран - основного звена правозащитного механизма. -------------------------------- <1> См.: Российская газета. 08.02.2010.

Прежде чем рассмотреть историю, предпосылки и основные направления модернизации названного судебного органа, напомним, что права человека и, следовательно, юридические средства их защиты регулируются не только внутригосударственным, но и международным правом. Поэтому в настоящее время сложились и функционируют многие международные и региональные правозащитные учреждения, в том числе и межгосударственные суды, призванные обеспечить права и свободы личности. Из них наиболее реальную и эффективную защиту прав граждан, проживающих на нашем континенте, обеспечивает Европейский суд по правам человека, который по его местопребыванию часто называют Страсбургским судом. Европейский суд по правам человека (далее - Суд или ЕСПЧ) является международным судебным органом, созданным в 1959 г. с целью реализации гражданами европейских государств, присоединившихся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. <2>, дополнительной гарантии права на судебную защиту на межгосударственном уровне. -------------------------------- <2> См.: Международные акты о правах человека: Сб-к док-в. М., 2000. С. 539 - 551.

Анализ литературных источников показывает, что первое радикальное реформирование ЕСПЧ было проведено в конце 1998 г. А за предшествующий реформе 40-летний срок свой деятельности (с 21 января 1959 г. по 1998 г.) Суд, как пишет известный юрист, экс-судья от России в Европейском суде В. А. Туманов, прошел три исторических периода: становления (1959 - 1970 гг.), зрелости (1970 - 1990 гг.) и развития (1990-е гг. - конец 1998 г.) <3>. -------------------------------- <3> См. подробнее: Туманов В. А. Европейский суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. М., 2001. С. 4 - 12.

За это время стало совершенно очевидным, что основное место в практической работе Суда исходя из его юрисдикции заняло разрешение индивидуальных жалоб. А их число, как и количество государств, ратифицировавших Европейскую конвенцию, из года в год возрастало. Расширение состава Совета Европы и увеличение объема работы ЕСПЧ обусловили разработку и подписание 11 мая 1994 г. Протокола N 11 "О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией". Протокол N 11, предусматривающий проведение реформы, после его ратификации государствами - членами Совета Европы и, соответственно, новая редакция Европейской конвенции вступили в силу с 1 ноября 1998 г. <4>. -------------------------------- <4> См.: Международные акты по правам человека: Сб-к док-в. М., 2000. С. 561 - 568.

По мнению В. А. Туманова, основной целью перемен стала потребность в увеличении "пропускной способности" Суда, который должен разрешать больше дел и сократить сроки их рассмотрения <5>. -------------------------------- <5> См.: Туманов В. А. Указ. соч. С. 14.

В ходе проведенной реформы была упразднена Европейская комиссия по правам человека. Она, как и Суд, входила в международный механизм по контролю за соблюдением государствами Совета Европы прав человека и основных свобод и решала вопросы по приему жалоб, их приемлемости и подготовке к рассмотрению Судом <6>. Согласно Протоколу N 11 функции Комиссии были переданы ЕСПЧ. По сути, был создан новый судебный орган, действующий на постоянной основе и по обновленным процедурам. А вскоре был переизбран и судейский корпус. -------------------------------- <6> См. подробнее: Энтин М. Л. Международные гарантии прав человека: опыт Совета Европы. М., 1997. С. 30 - 45; Карташкин В. А. Как подать жалобу в Европейский суд по правам человека. М., 1998. С. 12 - 19.

Жители России получили возможность обратиться в Страсбургский суд накануне его реформирования - с 5 мая 1998 г. после ратификации Российской Федерацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и признания юрисдикции этого Суда <7>. -------------------------------- <7> См. подробнее: Глотов С. А. Конституционно-правовые проблемы сотрудничества России и Совета Европы в области прав человека. Саратов, 1999.

Конституционно-правовым основанием для реализации права российских граждан на международную судебную защиту стала ч. 3 ст. 46 Конституции РФ. Согласно этой норме каждый вправе в соответствии с международным договором Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Более того, является верной, на наш взгляд, точка зрения о том, что индивид должен обладать правом на международную судебную защиту, даже если оно и не предусмотрено национальным законодательством <8>. -------------------------------- <8> См.: Самович Ю. В. Право человека на международную судебную защиту: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Казань, 2007. С. 20.

Перед Европейским судом стоит ряд важных задач. Одна из основных - укрепление и развитие стандартов Европейской конвенции. Другая, не менее важная, - забота о том, чтобы Европа оставалась единым целым с общими для всех стран континента идеалами прав человека. Учитывая свою юрисдикцию, Суд последовательно устанавливает единые правила правового порядка для государств - участников Конвенции. Это те нормы, которые оказывают прямое воздействие на внутреннее право государств и правоприменительную практику. С течением лет Европейская конвенция стала неотъемлемой частью правовых систем государств - "ветеранов" Совета Европы; процесс врастания Конвенции во внутригосударственное право идет сейчас в странах, которые недавно присоединились к Совету Европы, в том числе и в России. Причем это происходит благодаря нормам прецедентного права, создаваемым ЕСПЧ на основе рассмотрения индивидуальных жалоб. Однако через несколько лет после проведенной реформы 1998 г. Суду стало чрезвычайно сложно выполнять возложенные на него функции. Реформа решила только задачи ближайшей перспективы и привела лишь к кратковременным успехам. А объективный процесс расширения членства Совета Европы и все увеличивающегося потока поступающих в Суд петиций сохранился. Уже вскоре Суд столкнулся с серьезными организационными и процессуальными трудностями и оказался в состоянии глубокого кризиса. Он не справлялся с возрастающим валом жалоб (на 2004 г. их остаток составлял порядка 80 тыс. <9>), возникла реальная угроза принятия низкого качества судебных актов. В связи с этим было принято решение о проведении очередной, второй по счету, реформы этого правозащитного института <10>. Перед ней, как отметил действующий судья в Страсбургском суде от России А. И. Ковлер, поставлена главная цель - "повысить эффективность работы ЕСПЧ в связи с возросшим количеством жалоб, вызванным расширением Евросоюза" <11>. Все предполагаемые преобразования ЕСПЧ содержатся в Протоколе N 14 Европейской конвенции, который был утвержден министрами стран Европы, в том числе и министром иностранных дел Российской Федерации, и с 13 мая 2004 г. был открыт для ратификации. Протокол должен вступить в силу после его одобрения всеми государствами, участвующими в Совете Европы. -------------------------------- <9> См.: Никитинский Л. Не для протокола // Новая газета. 18.01.2010. <10> Григорьева Н. Кто поможет Европейскому суду? // Российская газета. 05.07.2006. <11> Наш человек в Европе. Интервью А. И. Ковлера // ЭЖ-Юрист. Январь. 2009. N 3.

Как известно, все новации в деятельности Страсбургского суда разрабатывались при непосредственном участии представителей российской стороны. Однако впоследствии, 20 декабря 2006 г., Государственная Дума РФ отклонила законопроект о признании Протокола N 14. За его принятие проголосовало только 27 депутатов, а 137 - против. Как пояснил председатель комитета Госдумы Павел Крашенинников, предлагаемые поправки "не отвечают интересам России" <12>. В результате она оказалась единственной из 47 стран - участниц Европейской конвенции, отказавшейся от ратификации Протокола и модернизации ЕСПЧ. Россия, по существу, заблокировала реформу этого международного органа судебной защиты, чем вызвала на себя массированную критику Европейского сообщества. -------------------------------- <12> См. подробнее: Фоков А. П. Правосудие и правопонимание правотворческой деятельности судов в России и за рубежом // Российская юстиция. 2009. N 6. С. 3 - 4.

Здесь надо сказать, что в целом Российская Федерация выступала и выступает за ускорение процедур прохождения жалоб в Суде, но при безусловном сохранении качества принимаемых им решений <13>. По всей видимости, при голосовании на депутатов Госдумы в большей степени оказала влияние эмоциональная сторона обсуждаемого вопроса. Ведь не секрет, что Страсбургский суд вовсе не безупречен и иногда по отдельным делам использует так называемые двойные стандарты. -------------------------------- <13> См., напр.: Маргелов М. Суд по правам человека следует уважать // Российская газета. 05.05.2007; Шкель Т. Судный день // Российская газета. 18.01.2010.

Однако названный мотив сам по себе не может стать препятствием для принятия юридических решений, подменить основополагающие идеалы по обеспечению прав и свобод европейцев, в том числе и российских граждан. Наши законодатели понимали основную миссию Суда, а российские специалисты вели переговоры с представителями Совета Европы. Однако единого подхода к разрешению возникшего конфликта интересов так и не было найдено. Поэтому на своем заседании 23 сентября 2009 г. Госдума РФ приняла специальное заявление, в котором изложила официальную позицию о том, что Протокол N 14 не позволит достичь поставленной цели повышения эффективности ЕСПЧ, а представляет собой лишь определенный шаг в этом направлении. Также Государственная Дума выразила озабоченность по ряду конкретных положений этого международного документа <14>. Но после сделанного Госдумой заявления работа по проблемным аспектам Протокола продолжалась. Заинтересованными министерствами проведены дополнительные консультации, по дискуссионным вопросам прошло совещание у Президента РФ, результаты которых позволили внести законопроект на новое рассмотрение парламента <15>. И Госдума, как уже отмечалось, 15 января текущего года приняла Федеральный закон о ратификации международного договора, который опубликован и вступил в действие с 8 февраля текущего года. -------------------------------- <14> См.: Российская газета. 25.09.2009. <15> См.: Латухина К. Консенсус с Европой // Российская газета. 18.12.2009; Шишкунова Е. Суд да дело // Известия. 18.12.2009.

По каким основным направлениям предусмотрено реформирование ЕСПЧ? Во-первых, Протокол устанавливает повышенные требования к приемлемости направляемых в Суд жалоб. Так, жалоба может быть признана недопустимой и отклонена, если права заявителя были нарушены незначительно или ему не причинен существенный вред. Но это правило будет действовать с определенными оговорками. Суд будет рассматривать жалобу, если "принцип безусловного соблюдения прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней, требует проверки жалобы по существу". Но "ни одна жалоба не может быть отклонена по этим основаниям, если дело заявителя должным образом не рассмотрено внутренним национальным судом". Примером несущественного причинения вреда, на наш взгляд, могут служить поступающие в Суд жалобы от осужденных из России, которые не выполняют обязательное в исправительных учреждениях требование по производству утренней физической зарядки <16>. Суд также может объявить жалобу неприемлемой, если она явно необоснованна или является злоупотреблением правом подачи жалоб. -------------------------------- <16> См.: Закатнова А. Евростандарт для правосудия // Российская газета. 15.11.2006.

Во-вторых, международный договор закрепляет новые ускоренные процедуры рассмотрения индивидуальных жалоб. В частности, предполагается, что решение о неприемлемости жалобы будет приниматься одним судьей, а не тремя, как сейчас. В-третьих, в настоящее время Суд достаточно редко рассматривает вопросы приемлемости одновременно с существом дела. Протокол же устанавливает, что одновременное разрешение существа дела и вопросов допустимости должно стать правилом. Отдельное выяснение только вопросов приемлемости возможно в виде исключения. В-четвертых, для так называемых дел-клонов (аналогов тем, что уже ранее были разрешены Судом) предусматривается ускоренное разбирательство в комитете из трех судей, а не в палате в составе семи служителей Фемиды. Кроме того, в некоторых случаях число судей в палате на определенный период может быть уменьшено с семи до пяти. В-пятых, документ укрепляет секретариат Суда, в который войдут докладчики из числа сотрудников аппарата для оказания помощи судьям. Это должно ускорить работу Суда и позволит справиться с растущим потоком жалоб. Кроме того, Протокол уточняет процедуры контроля исполнения судебных решений. В-шестых, международный договор предоставляет Суду право, в случае необходимости, проводить расследование, для эффективного выполнения которого стороны обязаны создать все необходимые условия. И наконец, Протокол устанавливает новые правила нахождения судьи в должности - единый срок в девять лет без права переизбрания. Сегодня один и тот же судья может быть представлен к избранию своей страной на несколько сроков по шесть лет каждый. Казалось бы, все юридические акценты расставлены и обозначенные в Протоколе перемены нужно осуществлять. Но такой оптимистический вывод можно сделать, к сожалению, только на первый поверхностный взгляд. На самом деле вторая реформа, похоже, уже опоздала. И не начав ее, следует нарабатывать третью концепцию судебных преобразований. Проблема оказалась в том, что за годы ратификации Протокола негативные явления для этого Суда только нарастали. Как отмечает А. И. Ковлер, "Европейский суд захлестнул девятый вал жалоб": на начало 2010 г. нерассмотренных петиций скопилось уже 120 тыс. Только из Российской Федерации количество жалоб в 2009 г. увеличилось на 15% <17>. В одно время председатель ЕСПЧ Р. Риздаль, видимо, высказал пророческие слова: "В каком-то смысле Конвенция стала жертвой своего собственного успеха" <18>. И из-за своей огромной популярности сейчас ЕСПЧ не в состоянии разрешать дела в установленные Конвенцией разумные сроки. Справедливости ради надо заметить, что на медлительности работы Суда сказалась длительная, почти шестилетняя, задержка с ратификацией договора, в силу чего намечаемая вторая реформа вовремя не началась. -------------------------------- <17> Ковлер А. И. Верь, не бойся и проси // ЭЖ-Юрист. Январь. 2010. N 1 - 2. <18> См.: Энтин М. Л. Указ. соч. С. 15.

Поэтому вовсе не случайно, что Госдума при принятии Федерального закона о ратификации Протокола N 14 указала на необходимость укрепления контрольного механизма Конвенции и ЕСПЧ на перспективу, "включая разработку нового дополнительного протокола к Конвенции исходя из предложений "Группы мудрецов" по оценке долгосрочной эффективности контрольного механизма Конвенции". А в докладе "Группы мудрецов" содержатся радикального свойства изменения и, в частности, идея о реорганизации ЕСПЧ в некий Конституционный суд Европы, имеющий новые полномочия. Его основной функцией должно стать не разбирательство индивидуальных жалоб, а разрешение узловых, фундаментальных правовых проблем, характерных для государств - участников Конвенции. Подводя итоги, отметим, что ЕСПЧ играет весьма важную роль в защите и претворении в жизнь идеалов и принципов уважения прав человека и верховенства права. Он имеет огромное значение для повышения эффективности судебных систем европейских стран. Несмотря на возникшие политико-юридические сложности, его деятельность ни в коей мере не утратила своей актуальности. Она стала еще более значимой в связи с предстоящими переменами. Их следует проводить консолидированными усилиями всех государств и более быстрыми темпами.

Название документа