О конституционных нормах государств - членов ОДКБ, регулирующих международные отношения

О КОНСТИТУЦИОННЫХ НОРМАХ ГОСУДАРСТВ - ЧЛЕНОВ ОДКБ, РЕГУЛИРУЮЩИХ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ <*>

З. С. ЗАИТОВ

Заитов З. С., эксперт.

Деятельность международных межправительственных организаций регулируется соглашениями и другими международными правовыми актами, принятие которых во многом зависит от заложенного в национальных законодательствах государств - членов Организации порядка имплементации международных правовых норм. Учет установленного в государствах порядка имплементации позволяет правильно выстраивать эффективное взаимодействие между членами международной организации и обеспечивать их тесное сотрудничество. Сравнение различных порядков имплементации проведено на основе конституционных норм, принятых в государствах - членах ОДКБ.

Ключевые слова: международные организации, государства - члены ОДКБ, международные отношения, национальное законодательство.

Activity of international inter-governmental organizations is regulated by agreements and other international legal acts; the adoption of such acts depends on the procedure of implementation of international legal norms provided for by the national legislation of the states-members. The record of established procedure of implementation allows to built efficient interaction between the members of international organization and ensure their close cooperation. The comparison of various procedures of implementation is conducted on the basis of constitutional norms adopted in the states - members of the CSTO.

Key words: international organizations, states - members of the CSTO, international relations, national legislation.

Внешняя политика субъекта международных отношений не в последнюю очередь определяется соотношением на национальном уровне международных договоров и внутреннего законодательства, а точнее - установленными процедурами по проработке, заключению и имплементации норм международного права. Различия в национальных подходах к имплементации (в первую очередь ратификации) заключенных договоров имеют довольно существенное значение в рамках международных организаций. С учетом небольшой численности членов региональной военно-политической организации, каким является на настоящее время Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), общности новейшей истории и близости интересов "во внешнеполитической, военной и военно-технической областях, а также в сфере противодействия транснациональным вызовам и угрозам безопасности государств и народов", можно было бы ожидать полную идентичность в подходах к вопросам имплементации международных договоров и, как следствие, полное взаимопонимание со стороны законодателей. Однако, как будет видно ниже, правовые основы в этих странах различные, и это является проявлением их национально-государственного суверенитета. Основные законы государств закладывают фундамент внешней политики. Именно конституционному праву отведена главенствующая роль в определении взаимодействия национального и международного права, и, будучи основополагающим национальным правовым актом, конституция регулирует внешние сношения государства, определяя полномочия органов государственной власти в области международных отношений, а также принципы внешней политики <1>. -------------------------------- <1> См.: Лукащук И. И. Международное право. Общая часть // Международное право в конституционной юрисдикции: Хрестоматия / Сост. Б. Р. Тухмухамедов. М.: Юристъ, 2006; Тузмухамедов Б. Р. Конституция и международное право // Международное право: Учебник / Б. М. Ашавский и др.; под ред. А. А. Ковалева, С. В. Черниченко. М.: Омега-Л, 2006.

Уникальность ОДКБ с точки зрения теории права заключается в том, что Организация объединяет как государства, в которых национальное законодательство объявляет международные договоры частью права страны, так и страны, в которых национальное законодательство и судебная практика строго разграничивают право международное и право внутригосударственное. Более того, конституции всех стран в той или иной форме провозглашают общепризнанные принципы и нормы международного права выше национальных. Подобное условное распределение стран на группы, предложенное Р. А. Мюллерсоном <2>, приемлемо для нас с точки зрения общих для каждой из групп проблем, которые накладывают отпечаток на внешнеполитическую деятельность. -------------------------------- <2> См.: Мюллерсон Р. А. Соотношение международного и национального права. М.: Международ. отношения, 1982. С. 82.

Существует мнение, что принцип приоритета норм международного права перед внутренним законодательством однозначно и полностью соответствует демократической доктрине права и в равной мере закреплен в конституциях государств СНГ <3>. Вместе с тем представляется целесообразным воздержаться от категорических суждений. -------------------------------- <3> См.: Архангельский А. В. Международно-правовые основы обеспечения коллективной безопасности государств - участников СНГ: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10. М., 2003. С. 132 - 133.

Наиболее характерным представителем первой группы стран, в которых национальное законодательство объявляет международные договоры частью внутреннего права, является Российская Федерация. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ гласит: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Первый посыл повторяет положение ныне действующей Конституции США от 1787 г. (раздел 2 ст. VI), впервые провозгласившей международные договоры частью права страны. Эта норма появилась исторически и связана с федеративным устройством США. Частые нарушения договоров штатами в период становления вызвали серьезные трудности для Соединенных Штатов в их отношениях с другими странами, и именно поэтому в Конституцию было включено положение о том, что договоры являются верховным правом страны <4>. -------------------------------- <4> См.: Мюллерсон Р. А. Указ. соч. С. 83.

В отличие от Конституции США введение в Конституцию РФ положения о приоритете договорных норм позволило смягчить проблему соотношения договоров. Так, суды США в вопросе соотношения национального права и международных договоров (как части права страны) руководствуются принципом lex posteriori derogat priori, т. е. позже принятый законодательный акт отменяет ранее принятый имплементационный акт без прямого указания на это или денонсации самого международного договора. Судебная практика РФ в вопросах соотношения международного права и внутреннего законодательства исходит из принципа lex specalis derogat generali. То есть нормы международного права по отношению к правилам, сформулированным в национальном законодательстве, носят специальный характер и позволяют отменить положения закона, не соответствующие международному договору <5>. -------------------------------- <5> См.: Зимненко Б. Л. Применение норм международного права арбитражными судами РФ // Международное право: Учебник / Ашавский Б. М. и др.; под ред. А. А. Ковалева, С. В. Черниченко. М.: Омега-Л, 2006. С. 144.

Вместе с тем многие российские правоведы предупреждают от дословной трактовки второго предложения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Уже с первого взгляда это кажется странным, поскольку ни одно суверенное государство, какие бы общечеловеческие ценности оно ни разделяло, не может себе позволить без риска утраты самостоятельности добровольно и безоговорочно поставить свое национальное право в полную зависимость от международного, пусть даже договорного, права <6>. Буквальное понимание термина "примат" и провозглашение примата международного права при определенных условиях может быть использовано внешними силами для целей, не имеющих ничего общего с задачами международного права и его общепризнанными принципами и нормами <7>. -------------------------------- <6> См.: Марченко М. Н. Международный договор как источник современного российского права // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2004. N 3. С. 15. <7> См.: Ануфриева Л. П. Основы взаимодействия международного и национального права // Международное публичное право: Учебник / Л. П. Ануфриева, Д. К. Бекяшев и др. М.: Проспект, 2007. С. 104.

Следует отметить, что большинство стран, заявив о приоритете норм международного права над национальными, имеет в виду не прямое действие международного права во внутригосударственных отношениях, а соотношение между различными актами внутреннего законодательства. То есть между порядком, установленным законодательством (конституцией, конституционными законами, законами, указами, постановлениями и другими нормативными правовыми актами), и порядком, определенным имплементирующим международный договор национальным нормативным правовым актом. Международный договор регулирует отношения между субъектами международного права, его положения, даже в случае нацеленности в конечном счете на достижение определенного урегулирования отношений с участием национального права, не всегда пригодны для регулирования этих отношений <8>. Они действуют в разных плоскостях, реализуются в разных сферах, обусловленных природой регулируемых отношений. Поэтому неправомерна сама постановка вопроса о возможности применения международного права во внутренней сфере <9>. -------------------------------- <8> См.: Мюллерсон Р. А. Указ. соч. С. 83. <9> См.: Черниченко С. В. Теория международного права // Международное право в конституционной юрисдикции: Хрестоматия / Сост. Б. Р. Тузмухамедов. М.: Юристъ, 2006. С. 57.

Попытка непосредственного применения принципа приоритета правил, установленных международными договорами, увеличила бы возможность конфликта договорных норм различного уровня как с национальным законодательством, так и с ранее принятыми международными нормами. Именно конституционная открытость национального права для влияния международного делает необходимым создание многоуровневых барьеров. Любая страна использует набор легальных способов "уклонения" от принятия на себя не совсем удовлетворяющих национальным интересам обязательств. Когда включение той или иной "навязываемой" обстоятельствами нормы в национальное законодательство нецелесообразно, государство может поступать трояким образом: во-первых, не выражать согласия на обязательность для себя норм соответствующего международного договора, т. е. не подписывать, не утверждать, не присоединяться и т. д.; во-вторых, не ратифицировать подписанный международный договор, чтобы он рассматривался как акт политический, а не правовой; в-третьих, сделать оговорку и тем самым не принять на себя трудноисполнимые обязательства <10>. Кроме того, ряд российских и зарубежных правоведов считают, что контроль над надлежащей публикацией привносит элементы формальной конституционности <11>. В законодательстве России заложена многоступенчатая система подготовки, подписания и выражения согласия на обязательность международных договоров. -------------------------------- <10> См.: Толстик В. А. Правовая система России в условиях глобализации и региональной интеграции (Обзор материалов круглого стола) // Государство и право. 2004. N 11. С. 107. <11> См.: Броунли Я. Международное право. Книга первая // Международное право в конституционной юрисдикции: Хрестоматия. М.: Юристъ, 2006. С. 50; Марочкин С. Ю. Юридические условия действия норм международного права в правовой системе Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1998. N 2. С. 57; Марченко М. Н. Указ. соч. С. 16; Зимненко Б. Л. Применение норм международного права арбитражными судами РФ // Международное право: Учебник / Б. М. Ашавский и др.; под ред. А. А. Ковалева, С. В. Черниченко. М.: Омега-Л, 2006. С. 135.

Аналогичные нормы, но в несколько более мягкой форме, содержат Конституции Армении, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана. Пункт 3 ст. 12 Конституции Кыргызской Республики гласит: "Вступившие в установленном законом порядке в силу международные договоры и соглашения, участником которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Кыргызской Республики". Пункт 1 ст. 4 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что "действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики". В ст. 6 Конституции Республики Армении имеется положение, что "ратифицированные международные договоры являются составной частью правовой системы республики". Часть 3 ст. 10 Конституции Республики Таджикистан гласит: "Международно-правовые акты, признанные Таджикистаном, являются составной частью правовой системы республики. В случае несоответствия законов республики признанным международно-правовым актам применяются нормы международно-правовых актов". Конституции (за исключением Казахстана) прямо оговаривают, что в национальную правовую систему включаются вступившие в силу, ратифицированные или признанные в установленном порядке международные договоры. Само включение международных договоров в национальную правовую систему создает проблемы, отдельные из которых мы рассмотрели на примере России. Вопрос соотношения национальных правовых норм и правил, установленных международными договорами, частично снимается установлением приоритета последних. При этом необходимо особо подчеркнуть, что в Армении и Казахстане установлен уровень соотношения - приоритетом перед национальными законами пользуются только ратифицированные договоры. Требование публикации международного договора для вступления его в силу в стране имеется в Конституции Таджикистана (ч. 4 ст. 10). Международные договоры также публикуются и в Казахстане (п. 4 ст. 4). В Конституциях Армении, Казахстана и Таджикистана имеется норма о рассмотрении Конституционным Судом (в Казахстане - Конституционным Советом) международного договора до вступления в силу (ратификации). Наиболее незащищенная от влияния норм международного права Конституция Кыргызстана предусматривает право рассмотрения в Конституционном Суде дел о соответствии Конституции даже действующих международных договоров. Пункт 1 ст. 82 дает Конституционному Суду Кыргызской Республики право признания неконституционными законов и иных нормативных правовых актов в случае их противоречия Конституции Кыргызской Республики. Конституционные нормы Республики Беларусь, касающиеся соотношений национального законодательства и международного права, дают основание отнести Беларусь к странам, разграничивающим внутренние и международные нормы. Часть 1 ст. 8 Конституции Республики Беларусь содержит утверждение о том, что Беларусь признает "приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства". Сам перечень "общепризнанных принципов международного права" устанавливается национальным законодательством. Конституции отдельных европейских стран, например Греции и Германии, содержат прямое указание о компетенции национальных органов конституционного надзора устанавливать, какая норма международного права является общепризнанной, т. е. является "составной частью внутригосударственного права". Части 2 и 3 п. 8 Конституции Республики Беларусь содержат положения, отражающие принципиальные позиции Беларуси в международных отношениях: "...в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них" (как суверенное государство) и о недопустимости заключения "международных договоров, которые противоречат Конституции". Вместе с тем представляется не совсем правильным причисление Конституции Республики Беларусь к конституциям, "менее открытым для проникновения общепризнанных или общих норм международного право во внутреннее право" <12>. Также нельзя согласиться с противоположными утверждениями о возможности прямого действия на территории Республики Беларусь норм международного права и их использования в правоприменительной практике судов <13>. Понятие о степени "открытости" в данном случае, по-видимому, определяется исходя из российского конституционного положения о вхождении общепризнанных принципов и норм международного права в национальную правовую систему. Вместе с тем Конституция Беларуси разделяет международное и национальное право и не имеет общей ссылки об автоматическом включении правил международного права во внутригосударственную правовую систему. Правовая система Беларуси делает обязательным акт имплементации для действия на правовом поле страны правил, установленных международными договорами, обязательства по которым Республика Беларусь взяла на себя. -------------------------------- <12> Тузмухамедов Б. Р. Конституция и международное право. С. 118. <13> См.: Архангельский А. В. Международно-правовые основы обеспечения коллективной безопасности государств - участников СНГ: Дис. ... канд. юрид. наук 12.00.10. М., 2003. С. 133.

Конституция Республики Беларусь (ст. 116) в обязанности Конституционного Суда вменяет не только определение соответствия нератифицированных международных договоров Конституции, а ставит более широкий спектр задач - дачу заключений о соответствии заключаемых международных правовых актов не только национальному законодательству, но и международным правовым актам, обязательства по которым Республика Беларусь ранее взяла на себя. Можно ожидать, что построенное на данной конституционной основе законодательство создает благоприятные условия и более четкие механизмы проработки предложений о заключении международных договоров и их одобрения. Аналогичного подхода придерживается Конституция Республики Узбекистан. Преамбула Конституции декларирует о признании приоритета общепризнанных норм международного права. При этом ст. 15 основного текста Конституции однозначно заявляет о безусловном верховенстве Конституции и законов Республики Узбекистан. В ст. 17 Конституции Республики Узбекистан, так же как и в Конституции Республики Беларусь, перечисляются некоторые из основных принципов международного права, из которых исходит внешняя политика Узбекистана. То есть закрепленная в преамбуле приверженность Узбекистана общепризнанным нормам международного права и общечеловеческим ценностям реализуются через их рецепцию в национальное право. Верность общечеловеческим ценностям, положенным в основу международного права, диктуется собственными национальными интересами Республики Узбекистан <14>. Универсальные нормы международного права рассматриваются как основа национального законотворчества и входят в национальную систему права через имплементацию в национальное законодательство <15>. -------------------------------- <14> См.: Введение. Конституции мира (Сборник конституций государств мира. Т. 1) / Сост. и авторы введения, вступительных статей У. Таджиханов, А. Х. Саидов. Т.: Академия МВД Республики Узбекистан, 1997. С. 37. <15> См.: Тансыкбаева Г. М. Конституционное право Республики Узбекистан: Учебник. Т.: ТГЮИ, 2003. С. 47.

Законодательство Республики Узбекистан более детально прописывает механизм подготовки и вступления в силу международных договоров - не только порядок инициирования предложений, проведения экспертной проработки, внесения и согласования, но и имеет перечень министерств и ведомств, на которые возложено их проведение и обеспечение выполнения взятых обязательств. Естественно, что различия в конституционных нормах, влияющих на деятельность стран в рамках ОДКБ, не исчерпываются отношениями между внутригосударственным и международным правом. Можно было бы, в частности, сопоставить основные принципы внешней политики, закрепленные в конституциях, военных (оборонных) доктринах, вопросы отношения к военно-политическим союзам и блокам, о компетенции тех или иных государственных органов в заключении международных договоров и иных актов и т. д. Подобные вопросы, как представляется, заслуживают отдельного рассмотрения и дискуссии. В конституциях заложен механизм недопущения принятия ущербных для интересов страны международных договоров. И как мы видим, некоторые страны создают дополнительные "фильтры", позволяющие более тщательно прорабатывать международные договоры на этапах подготовки, согласования, ратификации и даже применения. Различия в подходах к международному праву и национальному праву отнюдь не являются мерилом, оценкой или показателем прогрессивности законодательных основ одной страны перед другой. Именно такие общепризнанные принципы международного права, как суверенное равенство государств, невмешательство во внутренние дела, являются основой разнообразия подходов в имплементации международных норм в национальное законодательство, конечной целью которой является добросовестное выполнение взятых государствами международных обязательств в полном соответствии с принципом "pacta sunt servanda". В связи с этим необходимо быть готовым, что новации в ОДКБ и впредь будут проходить в некоторых странах многоэтапный и затяжной процесс внутригосударственного согласования и ратификации. Из изложенного ясно видна абсолютная неприемлемость как сторонних порывов повлиять на порядок прохождения установленных национальными законодательствами процедур, так и спекулятивных попыток оценить действенность имеющихся в рамках той или иной международной организации нормативной правовой базы по скорости их разработки и принятия. Нужно признать наличие различий национальных законодательств и через осознание заложенного в них внутреннего механизма имплементации международных норм строить прогнозы по срокам реализации обязывающих стороны международных договоров в рамках международной организации.

Название документа