Принцип законности государственной службы в практике Европейского суда по правам человека

(Пчелинцев С. С.) ("Российский судья", 2010, N 3) Текст документа

ПРИНЦИП ЗАКОННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ПРАКТИКЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА <*>

С. С. ПЧЕЛИНЦЕВ

Пчелинцев С. С., аспирант Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В процессе исследования практики Европейского суда по правам человека автор анализирует состояние принципа законности государственной службы с учетом норм международного права, выявляет особенности законодательного обеспечения государственной службы в Российской Федерации.

Ключевые слова: государственная служба, законодательство России, судебная практика, практика Европейского суда по правам человека, принципы.

In the process of study of practice of the European court on human rights the author analyses the state of principle of legitimacy of state service taking into consideration the norms of international law, reveals the peculiarities of legal securing of the state service in the Russian Federation.

Key words: state service, legislation of Russia, judicial practice, practice of the European court of human rights, principles.

Особенностью нынешнего этапа развития отечественного законодательства является все более усиливающаяся тенденция влияния на этот процесс норм международного права. В настоящее время приоритетной тенденцией развития современной цивилизации является такое широкомасштабное явление, затрагивающее все государства, как глобализация, под которой в научной литературе понимается "втягивание большей части человечества в единую систему финансово-экономических, общественно-политических и культурных связей на основе новейших средств телекоммуникации и информационных технологий" <1>. -------------------------------- <1> См.: Звонарева О. С. Глобализация и взаимодействие цивилизаций: политико-правовые аспекты // Право и политика. 2005. N 5. С. 78 - 79.

В связи с этим для Российской Федерации важен разумный учет норм международного права и позитивного зарубежного опыта реформирования государственной службы. С. Е. Нарышкин обращает внимание на то, что "сегодня еще более, чем столетие назад, для нас становится актуальным вопрос соответствия международному уровню и международным стандартам" <2>. -------------------------------- <2> См.: Нарышкин С. Е. Инновационный потенциал современного российского общества // Журнал российского права. 2009. N 8. С. 3.

С учетом осуществляемого в Российской Федерации реформирования государственной службы, предусматривающего введение ряда ограничений для государственных служащих в рамках противодействия коррупции, особый интерес представляет практика Европейского суда по правам человека о реализации принципа законности на государственной службе. Предварительно следует заметить следующее. Как в общей мере Регламент ЕС N 259/68 1968 г., так и в значительно большей степени новый статут служащих ЕС (или Статут европейской гражданской службы) от 22 марта 2004 г. (принятый по итогам проведенной с 2000 г. реформы европейской гражданской службы под девизом "Новая администрация на службе полмиллиарда европейцев") направлен на решение задач укрепления законности на государственной службе в соответствии с вызовами и потребностями нового времени, предусматривая ряд мер по усилению ответственности европейских чиновников, включая прежде всего проверку характера и качества оказываемых населению государственных услуг, повышение заинтересованности в добросовестном исполнении служебных обязанностей, профессиональном и служебном росте, конкурсный отбор, проведение аттестации (не реже одного раза в два года), возможность увольнения в связи с профессиональной непригодностью и иные меры ответственности европейских государственных служащих за допущенные нарушения <3>. -------------------------------- <3> См.: Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Л. М. Энтин. 2-е изд. М.: Норма, 2005. С. 259 - 277.

Серьезное значение в реализации принципа законности имеет фактор обеспечения равного доступа к государственной службе на основе конкурсных процедур, что прямо основано на нормах международного права. Так, ст. 21 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране. Практически аналогичное положение содержится в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, предусматривающей, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Сходные нормы о праве равного доступа (на общих условиях равенства) к государственной службе в своей стране закреплены и на региональном уровне - в ст. 13 Африканской хартии прав человека и народов и в ст. 23 Американской конвенции о правах человека. Предусмотренный вышеназванными международно-правовыми актами общий принцип равного доступа к государственной службе дополняется также положениями: а) о праве женщин на равных условиях с мужчинами поступать на государственную службу, занимать государственные посты и осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления (ст. 7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; ст. 4 Декларации ООН о ликвидации дискриминации в отношении женщин); б) о праве каждого человека без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения на равный доступ к государственной службе (ст. 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации). Вместе с тем в отличие от положений Всеобщей декларации прав человека документы Совета Европы, в том числе Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.), намеренно не закрепляют право граждан на доступ к государственной службе. Члены Совета Европы сознательно отказались от этого из-за возможных сложностей, с которыми мог бы столкнуться Европейский суд, устанавливая единые стандарты приема на службу, поскольку критерии отбора существенно варьируются в государствах-членах в зависимости от национальных традиций и действующей системы государственной службы <4>. Такая позиция нашла отражение в Постановлении Европейского суда по правам человека от 26 сентября 1995 г. по делу "Фогт против Германии", где закреплено, что отказ от назначения на государственную службу не может служить основанием для подачи жалобы в Европейский суд по правам человека, так как рассмотрение этого вопроса выходит за пределы компетенции Европейского суда по правам человека. -------------------------------- <4> См.: Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации: Избранные права. М.: Институт права и публичной политики, 2002. С. 405 - 412.

Еще один важный вопрос касается возможности введения национальным законодательством ограничений в отношении государственных служащих. Европейский суд по правам человека в целом ряде своих решений (по делам "Глазенап против Германии", "Козик против Германии", "Фогт против Германии" и др.) в 80 - 90-х годах прошлого столетия сформулировал следующие правовые позиции по поводу соблюдения принципа законности на государственной службе: а) несмотря на то что требования Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод распространяются на всех граждан, возможны отдельные исключения для государственных служащих, поскольку государство вправе требовать от государственных служащих лояльности в отношении конституционных принципов, на которых основывается государство (и требование лояльности для государственных служащих носит более строгий характер, чем для простых граждан); б) долг лояльности распространяется на всех государственных служащих вне зависимости от должностных и функциональных различий и предполагает отказ от принадлежности к объединению, которые власти считают враждебными Конституции; в) поскольку государственная служба является "оплотом демократии, способной защитить себя" любое активное участие государственного служащего в деятельности политической партии с антиконституционными целями является несовместимым с исполнением государственным служащим своего долга; г) государство вправе требовать от государственных служащих отказаться от активной и демонстративной поддержки экстремистской политической партии либо оставить государственную службу <5>; -------------------------------- <5> См.: Там же. С. 406.

д) в то же время возможность ограничения отдельных прав государственных служащих не означает, что во внеслужебных (других) отношениях они находятся вне сферы действия и защиты Европейской конвенции <6>. -------------------------------- <6> Де Сальвиа М. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 93 - 94.

В последующем Европейский суд по правам человека в решениях от 2 сентября 1998 г. по делу "Ахмед против Соединенного королевства" и от 20 мая 1999 г. по делу "Реквени против Венгрии" сделал вывод о том, что ограничение со стороны государства свободы государственных служащих выражать свое мнение нельзя признать чрезмерным, а государственные служащие должны регламентировать свое поведение в соответствии с установленными национальным законодательством ограничениями. Вмешательство государства в таких случаях преследует легитимную цель защиты прав других лиц на эффективную политическую демократию <7>. В совпадающем мнении по делу "Ахмед против Соединенного королевства" судья Ж. де Мейер отметил, что население имеет право рассчитывать на объективность, беспристрастность и политическую нейтральность гражданских служащих, а потому обеспечение лояльности гражданских служащих, осуществляющих публичные функции, в демократическом обществе не только легитимно, но и необходимо <8>. -------------------------------- <7> См.: Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации. С. 391 - 392. <8> См.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека: практика и комментарии / Научн. ред. Н. М. Блинков. М.: Права человека, 1997. С. 246 - 250.

Таким образом, несмотря на то, что предусмотренные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод гарантии (включая предусмотренное ст. ст. 10 и 11 Конвенции право на свободу выражения мнения и на свободу собраний и объединений) в целом распространяются и на государственных служащих, государство может вводить для них в силу их особого статуса специальные ограничения. Это обусловлено тем, что демократическое государство вправе требовать от государственных служащих лояльности в отношении конституционных принципов, на которых основывается государство. Тем самым подчеркивается важная роль в демократическом обществе государственной службы (публичной администрации), представители которой наделены специфическими правами и обязанностями, в связи с чем могут подвергаться соответствующим ограничениям и контролю в части законности исполнения ими своих обязанностей. В целях более четкой регламентации деятельности государственных служащих приняты рекомендации Комитета министров Совета Европы R(2000)6 "О статусе служащих органов публичной власти в Европе", в которой предусмотрена возможность нормативного определения совмещения реализации прав и осуществления публичных обязанностей государственными служащими на основе принципа верховенства права и лояльности к демократическим институтам, включая возможность ограничения на законном основании отдельных прав и свобод <9>. -------------------------------- <9> См.: Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации.

Полагаем, что сравнительное исследование практики Европейского суда по правам человека позволяет сделать ряд выводов, имеющих достаточно обобщенный характер, которые, по нашему мнению, представляют существенное значение для выявления основных тенденций ее влияния на российское законодательство в сфере законности на государственной службе. К основным из таких выводов относятся следующие: 1. В условиях правовой глобализации и международной интеграции наблюдается процесс формирования совпадающих национальных приоритетов, к которым, в частности, относится констатация необходимости эффективного функционирования государственной службы в интересах укрепления демократического правового государства и соблюдения прав и свобод граждан. 2. Несмотря на отсутствие в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод нормы о праве граждан на доступ к государственной службе с учетом практики Европейского суда по правам человека, данное право закреплено в конституциях большинства европейских государств и стран СНГ. Это обусловлено тем, что право граждан на доступ к государственной службе является существенной предпосылкой реализации принципа законности на государственной службе в целом. 3. Анализ практики Европейского суда по правам человека свидетельствует о том, что принципы верховенства права и лояльности должностных лиц к демократическим ценностям на основе соблюдения требований законов и связанных со служебными обязанностями должностных лиц этических норм и высоких моральных принципов вызывает необходимость ограничения национальным законодательством отдельных прав и свобод государственных служащих. В этой связи государственные служащие должны регламентировать свое поведение в соответствии с установленными национальным законодательством ограничениями. Вмешательство государства в таких случаях преследует легитимную цель защиты прав других лиц на эффективную политическую демократию. 4. Принятый во исполнение Национального плана противодействия коррупции (утвержденный Президентом Российской Федерации от 31 июля 2008 г. N Пр-1568) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" обоснованно предусматривает ряд ограничений прав государственных служащих при исполнении ими служебных обязанностей. Такой подход не только способствует эффективному решению проблемы противодействия коррупции в государственном аппарате и реализации принципа законности на государственной службе, но и принципиально соответствует практике Европейского суда по правам человека.

Название документа