Экономическая глобализация и механизм обеспечения региональной безопасности и противодействия терроризму в рамках Шанхайской организации сотрудничества

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ В РАМКАХ ШАНХАЙСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ СОТРУДНИЧЕСТВА

В. Ю. ВОБЛИКОВ

Вобликов Виктор Юрьевич, старший научный сотрудник научно-исследовательского отдела Санкт-Петербургского филиала Российской таможенной академии имени В. Б. Бобкова.

В статье рассматриваются вопросы формирования механизма региональной безопасности в рамках ШОС и влияние на это процессов экономической глобализации.

Ключевые слова: Шанхайская организация сотрудничества, региональная безопасность, экономическая глобализация.

Economic globalization and the mechanism of regional security and counter terrorism within the framework of the Shanghai Cooperation Organization V. J. Voblikov

This article discusses formation of regional security mechanism within the SCO and influence of economic globalization processes on this mechanism.

Key words: The Shanghai Cooperation Organization, regional security, economic globalization.

Преимущества экономической глобализации не реализуются автоматически: выгоды от глобализации распространяются неравномерно и, по мнению многих стран, несправедливо. Все достижения экономического глобализма не сняли с повестки дня задачу преодоления опасных разрывов (кливеджей) в уровнях экономического развития стран. Риски глобального развития таковы, что проблема формирования нового экономического порядка находится сегодня в центре внимания. Одно из деструктивных следствий финансовой глобализации - появление предпосылок для финансовой поддержки терроризма. В условиях отсутствия транспарентности в сфере финансовой деятельности расширяется практика ухода от налогов. К этим практикам прибегают прежде всего компании, действующие в приграничных зонах. Именно они активно используют преимущества конфиденциальности финансовых операций. Финансовая глобализация, указывает С. Кобрин, ограничивает сферу государственного контроля за финансовыми потоками, направляемыми на организацию террористических акций. Более того, ряд исследователей (М. Филипс, Р. Мэтью, Д. Шамба) <1> констатируют тенденцию к сращиванию сетей международной банковской системы и международных террористических сетей. -------------------------------- <1> См.: Kobrin S. Electronic Cash and the End of National Markets // Foreign Policy. 1997. Vol. 107. P. 63 - 77; Matthew R., Shambaugh G. Sex, Drugs and Heavy Metal: Transnational Threats and National Vulnerabilities // Security Dialogue. 1998. Vol. 29. P. 163 - 175; McDonald M. Checkpoint Terror: Border Searches Snarl the Free Flow of Goods // US News and World Reports. 2002. Febraury 11; Nairn M. Missing Links: The Digital Drain // Foreign Policy. 2000. Vol. 120. P. 119 - 120; Philips M. US-European Divisions Hinder Drive to Block Terrorists' Assets // The Wall Street Journal. 2002. April 11.

По мнению Д. Уайнера, созданные институты и организации предполагали разрешение проблем по основным направлениям, которые отражали недостатки существующей системы регулирования. Тем не менее создание новых универсальных режимов финансовой деятельности, направленных на обеспечение глобальной финансовой стабильности, не решило задачи защиты мировой системы от рисков, связанных с отмыванием денег и финансированием транснационального терроризма <1>. -------------------------------- <1> См.: Winer J. M. Globalization, Terrorist Finance and Global Conflict - Time For a White List? // Financing Terrorism / Mark Pieth Ed. Dordrecht; Boston; London: Kluwer Academic Publishers, 2004. P. 12 - 13.

Необходимо согласиться с решением данной проблемы, предлагаемым Д. Уайнером. Требуется создать сложную систему, соединяющую подсистемы государственного регулирования общественного сектора и саморегулирования частного сектора на национальном уровне, функционирующих в соответствии со стандартами международной системы регулирования финансовой деятельности. Отсутствие таких подсистем рассматривается аналитиком как одна из причин неэффективности глобальных режимов предотвращения рисков финансовой глобализации. Глобальные стандарты регулирования финансовой сферы, считает Д. Уайнер, должны быть дополнены институционализацией соглашений по глобализации инициатив и намерений в сфере частного и общественного сектора <1>. -------------------------------- <1> Ibid.

Политические последствия финансовой глобализации и связанных с ней структурных изменений Д. Уайнер видит в возникновении зон конфликтов и нарушении политической стабильности соответствующих регионов. К основным структурным изменениям, связанным с финансовой глобализацией, Д. Уайнер относит, во-первых, превращение денег в глобальный товар, когда происходит заметное снижение возможностей финансового контроля со стороны локальных правительств, а реальная стоимость валют определяется глобальными рынками и частным сектором. Во-вторых, интернационализацию банков, которые находятся практически вне пределов контроля и регулирования на локальном правительственном уровне. В-третьих, формирование системы международных финансовых институтов, деятельность которых выходит за рамки внутринационального аудита и фактически не подлежит эффективному надзору и мониторингу со стороны национальных правительств. В-четвертых, минимизацию возможностей проведения валютного контроля и регулирования в условиях перехода мировой финансовой системы на систему электронных финансовых платежей <1>. -------------------------------- <1> Ibid.

Вместе с тем процесс диверсификации власти сопровождается формированием террористических структур, ставящих своей целью подрыв как коллективной, так и национальной государственной монополии на применение принуждающего насилия, что повышает опасность дестабилизации сложившегося мирового политического порядка и системы взаимоотношений в рамках мирового сообщества. Терроризм как никакое другое явление политической глобализации деформирует сложившийся мировой порядок, делая невозможным управляемость глобальных и региональных процессов. В этом отношении заслуживает внимания определение современного терроризма как навязывания своей воли путем незаконного (не санкционированного системными нормами) применения принуждающего насилия или как самоценного подрыва монополии современного государства на принуждающее насилие - ключевого компонента суверенитета <1>. -------------------------------- <1> См.: Ильин М. Политическая глобализация: институциональные изменения // Грани глобализации: трудные вопросы современного развития. М.: Альпина Паблишер, 2003. С. 226 - 227.

Данным определением подчеркивается, что современный терроризм в определенной степени связан с политической глобализацией и представляет собой политическую деятельность, направленную, с одной стороны, на подрыв монополии современного суверенного государства на принуждающее насилие. С другой стороны, выражая противоположную глобальной интеграции тенденцию к фрагментации мироустройства, международный терроризм воплощает в себе противоречивое, в данном случае конфликтное, соединение структур разных масштабов: от глобальных до региональных и локальных <1>. -------------------------------- <1> См.: Лукин В. Н. Глобализация и международный терроризм: политический анализ рисков и стратегий обеспечения безопасности. СПб.: Наука, 2006. С. 41.

Современный политический терроризм представляет собой вызов суверенитету наций-государств, их рациональной монополии на применение насилия, осуществляемой в целях обеспечения безопасности граждан. Субъектами терроризма в этом случае могут быть организованные группы (политические, криминальные, этнонационалистические и т. п.), государственные институты, государства или другие акторы, бросающие вызов мировому порядку и международному праву. Как отмечает В. Н. Лукин, тезис о прямой зависимости между политической глобализацией и терроризмом не является обоснованным <1>. Вместе с тем определенные связи в данном отношении присутствуют. Они детерминированы противоречиями в сложном процессе изменения в условиях глобализации самого характера государственности, дисфункциями в мировой системе государственного суверенитета. -------------------------------- <1> Там же.

По-прежнему остается предметом дискуссии тезис о связи экономической глобализации и роста конфликтов, насилия и террора в современном мире (Ч. Фреланд, А. Керстен, М. Леви, У. Гилмор, М. Пай) <1>. -------------------------------- <1> См.: Freeland Ch. How Can Sound Customer Due Diligence Rules Help Prevent the Misuse of Financial Institutions in the Financing of Terrorism? // Financing Terrorism / Mark Pieth Ed. Dordrecht; Boston; London: Kluwer Academic Publisher, 2004. P. 41 - 48; Kersten A. Financing of Terrorism - A Predicate Offence to Money Laundering? // Financing Terrorism / Mark Pieth Ed. - Dordrecht; Boston; London: Kluwer Academic Publisher, 2004. P. 49 - 56; Levi M., Gilmore W. Terrorist Finance, Money Laundering and the Rise and Rise of Mutual Evaluation; A New Paradigm for Crime Control? // Financing Terrorism / Mark Pieth Ed. Dordrecht; Boston; London: Kluwer Academic Publisher, 2004. P. 87 - 114; Pieth M. Financing of Terrorism: Following the Money // Financing Terrorism / Mark Pieth Ed. - Dordrecht; Boston; London: Kluwer Academic Publisher, 2004. P. 115 - 128.

Преобладают две противоположные точки зрения на проблему взаимосвязи экономической глобализации и международного терроризма. Наиболее распространен взгляд, согласно которому процессы, связанные с развитием мировой торговли и финансовых рисков, предстают факторами, способствующими распространению международного терроризма. Расширение торговых связей воспринимается как фактор усиления рисков незаконного ввоза оружия международными террористическими формированиями, контроль над которым существенно ослаблен в условиях либерализации правил внешней торговли. Увеличение объемов оборота финансовых средств, достигающего в сутки до двух триллионов долларов, также рассматривается как реальная угроза бесконтрольного финансирования международных террористических сетей. Другая группа исследователей считает, что экономическая глобализация способствует сокращению транснационального терроризма. Эта менее распространенная в научной литературе точка зрения привлекает внимание своей конструктивностью в плане разработки экономических стратегий противодействия терроризму. Сторонники данной точки зрения выдвигают положение, согласно которому экономическая глобализация, способствуя экономическому развитию, сокращает социальную базу терроризма, что ведет к снижению активности террористических групп. Мировая торговля и оборот капитала, обусловливающие ускорение экономического развития, содействуют постепенному преодолению социального неравенства, что в конечном итоге ведет к сокращению рисков вовлечения в сферу террористической активности беднейших слоев населения. Указанной позиции придерживаются сторонники теории глобализации (Дж. Франкел, Г. Гаррет, К. Ли, Р. Ровени, Д. Шуб, У. Эндерс). Рассматривая экономическую глобализацию как процесс экономической интеграции <1>, представители данного подхода стремятся определить эффекты экономической глобализации и подтвердить выдвигаемые гипотезы результатами систематических эмпирических исследований влияния экономической глобализации на расширение или сужение сети транснационального терроризма <2>. -------------------------------- <1> См.: Frankel J. Globalization of the Economy // Governance in a Globalizing World / Joseph N ye and John Donahue Eds. Washington, DC: Brookings Institution, 2000; Garret C. Global Markets and National Politics: Collision Course or Virtuous Circle? // International Organizations. 1998. Vol. 52. P. 149 - 176. <2> См.: Li Q., Reuveny R. Economic Globalizations and Democracy: An Empirical Analysis // British Journal of Political Science. 2003. Vol. 33. P. 29 - 54; Li Q., Schoub D. Economic Globalization and Transnational Terrorism // International Journal of the Peace Science Society. 2004. Vol. 48. N 2. P. 230 - 258; Enders W., Sandier T. The Effectiveness of Antiterrorism Policies: A Vector-Autoregression-Intervention Analysis // American Political Science Review. 1993. Vol. 87. P. 829 - 844; Enders W., Sandier T. Transnational Terrorism in the Post-Cold War Era // International Studies Quarterly. 1999. Vol. 43. P. 145 - 167; Enders W., Sandier T. Is Transnational Terrorism Becoming More Threatening? A Time-Series Investigation // Journal of Conflict Resolution. 2000. Vol. 44. P. 417 - 443.

В связи с этим необходимо отметить, что сокращению сетей террористической деятельности и транснациональной преступности должно содействовать создание в рамках региональных объединений наряду со структурами финансового мониторинга специализированных институтов обеспечения безопасности. Одним из примеров такого рода выступает Шанхайская организация сотрудничества (далее - ШОС). В Декларации о создании ШОС указано, что эта Организация придает приоритетное значение региональной безопасности и предпринимает все необходимые усилия для ее обеспечения. В связи с этим намечены перспективы тесного взаимодействия в целях реализации Шанхайской конвенции в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (15 июня 2001 г.), а также обеспечения деятельности учрежденной Региональной антитеррористической структуры ШОС <1>. -------------------------------- <1> См.: Шанхайская организация сотрудничества: правовые вопросы сотрудничества в сфере безопасности. Обзорные материалы. Екатеринбург, 2007. С. 4.

К основным целям ШОС относятся: развитие многопрофильного сотрудничества в целях поддержания мира, безопасности и стабильности в регионе; совместное противодействие терроризму, сепаратизму и экстремизму, борьба с незаконным оборотом наркотиков и оружия, другими видами транснациональной преступной деятельности, а также незаконной миграции; содействие обеспечению прав и свобод человека в соответствии с международными обязательствами государств-членов; взаимодействие в предотвращении международных конфликтов и их мирном урегулировании. Институциональная структура ШОС включает: Совет глав государств - высший орган, созываемый на очередные заседания один раз в год; Совет глав правительств (премьер-министров), созываемый также один раз в год; Совет министров иностранных дел, в компетенцию которого входит рассмотрение вопросов текущей деятельности Организации, а в случае необходимости - выступления с заявлениями от имени ШОС; совещания руководителей отраслевых министерств и (или) ведомств; Совет национальных координаторов, назначаемых каждым государством-членом для координации и управления текущей деятельностью организации; Региональная антитеррористическая структура, являющаяся постоянно действующим органом ШОС; Секретариат - постоянно действующий административный орган ШОС, возглавляемый Исполнительным секретарем, который утверждается Советом глав государств сроком на три года на ротационной основе <1>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 41. Ст. 3947.

Конвенция входит в комплекс антитеррористических договоров, основу которых составили ранее подписанные конвенции, которые названы в приложении к Шанхайской конвенции <1>. -------------------------------- <1> См.: Шанхайская организация сотрудничества: правовые вопросы сотрудничества в сфере безопасности. Обзорные материалы. Екатеринбург, 2007. С. 8.

Этим создатели Шанхайской конвенции как регионального акта (назовем также Европейские конвенции о пресечении терроризма 1977 г. и о предупреждении терроризма 2005 г.) подчеркнули ее органическую связь с универсальными международными договорами. За основу сотрудничества Шанхайская конвенция принимает уже устоявшиеся в мировой практике формы: определение основополагающих понятий, необходимых для четкой квалификации противоправных деяний; установление основных направлений сотрудничества и определение органов, ответственных за его осуществление и развитие; формирование правовой базы их деятельности. Как отмечают Г. В. Игнатенко и Л. А. Лазутин, понятия "сепаратизм" и "экстремизм" даны в Конвенции расширительно и имеют скорее политический, нежели юридический смысл <1>. -------------------------------- <1> Там же. С. 10.

В соответствии со ст. 5 Конвенции, государства, подписавшие ее (далее - Стороны), по взаимному согласию могут проводить консультации, обмениваться мнениями, согласовывать позиции по вопросам борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, в том числе в международных организациях и на международных форумах. В качестве основных направлений сотрудничества в ст. 6 Конвенции названы: а) обмен информацией; б) выполнение запросов о проведении оперативно-розыскных мероприятий; в) разработка и принятие согласованных мер для предупреждения, выявления и пресечения терроризма, сепаратизма и экстремизма; г) принятие мер по предупреждению, выявлению и пресечению на территории своего государства деяний, направленных против других Сторон; д) принятие мер по предупреждению, выявлению и пресечению финансирования, поставок вооружения и иного содействия; е) обмен опытом, нормативными правовыми актами, подготовка, переподготовка и повышение квалификации специалистов. Данная статья предусматривает и иные формы сотрудничества, в том числе оказание в случае необходимости практической помощи. На основании договоренностей Стороны могут совместно осуществлять и иные действия, выступая "коалицией" в борьбе с соответствующими преступлениями <1>. -------------------------------- <1> Там же. С. 13.

Таким образом, анализ этой статьи показывает, что противодействие рискам безопасности осуществляется в рамках равноправного сотрудничества по принципу горизонтально ориентированных связей. Основной упор при реализации такой стратегии делается на развитие институциональной системы, в частности, путем создания в рамках Соглашения о Региональной антитеррористической структуре (Санкт-Петербург, 7 июня 2002 г.) <1> специализированного института - Региональной антитеррористической структуры (далее - РАТС). -------------------------------- <1> Бюллетень международных договоров. 2005. N 3.

РАТС - постоянно действующий орган ШОС, предназначенный для содействия координации и взаимодействию компетентных органов Сторон в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Исполнительный комитет РАТС находится в Ташкенте. Органами РАТС являются Совет РАТС и Исполнительный комитет. Совет может создавать необходимые вспомогательные органы. Исполнительный комитет состоит из Директора и персонала, который может потребоваться для обеспечения нормального функционирования РАТС. В Декларации глав государств-членов Шанхайской организации сотрудничества (Астана, 5 июля 2005 г.) закреплено положение, предусматривающее для оказания содействия РАТС в реализации Шанхайской конвенции учреждение института постоянных представителей государств-членов на основе принципов, в соответствии с которыми уже функционируют постоянные представители государств-членов при Секретариате ШОС. В настоящее время деятельность РАТС ШОС направлена на реализацию программы сотрудничества государств-членов ШОС в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом на 2010 - 2012 годы. Однако дальнейшее развитие институциональной компоненты механизма противодействия рискам безопасности не позволит достичь целей, декларируемых этой организацией. Г. В. Игнатенко и Л. А. Лазутин справедливо замечают по этому поводу, что сотрудничество государств в области противодействия терроризму должно основываться прежде всего на искоренении обстоятельств, порождающих терроризм, сепаратизм и экстремизм. Многие исследователи данных проблем склоняются к тому, что превалирующей формой сотрудничества должны стать не только разработка и принятие согласованных мер по предупреждению, выявлению и пресечению терроризма, сепаратизма и экстремизма, но и устранение причин, обусловливающих мотивацию субъектов террористической деятельности <1>. -------------------------------- <1> См.: Шанхайская организация сотрудничества: правовые вопросы сотрудничества в сфере безопасности. Обзорные материалы. С. 13.

Таким образом, развитие институциональной системы противодействия рискам безопасности должно подкрепляться действиями государств (иных акторов) в экономической и культурной сферах. Стратегия их деятельности должна прежде всего основываться на интерпретативных подходах к анализу террористической деятельности. Основой такого анализа является теория рационального выбора (Rational Choice Theory): поведение террористов трактуется как совокупность действий рациональных акторов, которые определяют свои цели, ранжируют преференции и действуют таким образом, чтобы максимизировать достижение поставленных целей за счет рационального использования наличных ресурсов <1>. -------------------------------- <1> Данная традиция сложилась в 80 - 90-е гг. XX в. и нашла отражение в работах: Crenshaw M. The Causes of Terrorism // Comparative Politics. 1981. Vol. 13. P. 379 - 399; Sandier T., Enders W., Lapan H. E. The Calculus of Dissent: An Analysis of Transnational Terrorism // American Political Science Review. 1983. Vol. 77. P. 36 - 54.

Наиболее распространены три варианта рационалистической интерпретации терроризма. Первым вариантом устанавливается, что террористические группы являются составной частью различного рода националистических, сепаратистских и иных политических и экономических движений. Террористические группы придерживаются особых целей, достижение которых связывается с долговременной борьбой за их реализацию. Значительная часть таких террористических групп допускает переговоры с властью для обеспечения максимизации своей выгоды и воздерживается от иррациональных террористических актов, к которым причисляются действия, не отвечающие установленным целям или препятствующие их достижению <1>. -------------------------------- <1> См.: Crenshaw M. Op. cit. P. 379 - 399; Hoffman H. The Confluence of Domestic and International Trends in Terrorism // Terrorism and Political Violence. 1997. Vol. 9. P. 1 - 15; Midlarsky M., Crenshaw M., Yoshida E. Why Violence Spreads: The Contagion of International Terrorism // International Studies Quarterly. 1980. Vol. 24. P. 262 - 298.

Второй вариант рационалистической трактовки транснационального терроризма отличается акцентом на проблеме выбора между легальными и нелегальными способами и типами активности. Выявляются три группы факторов, определяющих этот выбор: уровень расходов и их соотношение для легальных и нелегальных видов активности; относительные преимущества с точки зрения результативности того или другого типа; доступность ресурсов. Принципы факторного анализа, соответствующие данному варианту интерпретации, определены в 1980-е годы <1>. -------------------------------- <1> См.: Sandier T., Tschirhart J. T., Couley J. A Theoretical Analysis of Transnational Terrorism // American Political Science Review. 1983. Vol. 77. P. 36 - 54.

Третий вариант рационалистической трактовки террористической активности учитывает не только аспект ориентации террористических групп на максимизацию своих интересов и преференций, но также реакцию этих групп на ограничения в отношении терроризма. Различаются специфические и структурные ограничения. Выявлено, что специальные ограничения террористической деятельности (например, установка металлодетекторов в аэропортах) приводят лишь к увеличению затрат, связанных с применением легальных или нелегальных видов активности, что также влечет за собой лишь смену различных видов и типов террористических операций <1>. -------------------------------- <1> См.: Enders W., Sandier T. The Effectiveness of Antiterrorism Policies: A Vector-Autoregression-Intervention Analysis // American Political Science Review. P. 829 - 844; Enders W., Sandier T. Transnational Terrorism in the Post-Cold War Era. P. 145 - 167; Eyerman J. Terrorism and Democratic States: Soft Targets or Accessible Systems // International Interactions. 1998. Vol. 24. P. 151 - 170.

Анализ субъективных аспектов террористической активности с акцентом на рациональность террористических поведенческих паттернов должен подкрепляться анализом объективных факторов международного терроризма. Такой анализ, как уже было показано, основан на оценке связи между процессом экономической глобализации и активизацией международного терроризма. Таким образом, констатируя существование институциональной компоненты правового механизма снижения рисков региональной безопасности в рамках ШОС, необходимо отметить, что эффективность его функционирования в большей степени зависит не от активности институтов негосударственной публичной сферы (террористических и экстремистских группировок, транснациональной преступности), а от стратегии противодействия им. В зависимости от того, какая стратегия будет превалировать, в какую область будут направлены ресурсы (на специальные ограничения террористической деятельности, или на контроль за финансовыми потоками, или на преодоление опасных кливеджей), такой политико-правовой результат и будет получен.

Название документа