Становление и развитие концепции "гуманитарной интервенции"

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ КОНЦЕПЦИИ "ГУМАНИТАРНОЙ ИНТЕРВЕНЦИИ" <*>

В. В. ГРОХОТОВА

Грохотова Валентина Владимировна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого, кандидат исторических наук.

В статье исследуются исторические аспекты формирования концепции "гуманитарной интервенции". Рассматриваются различные теории развития доктрины интервенции с позиций выдающихся ученых-международников и внешнеполитической деятельности современных государств и международных организаций.

Ключевые слова: право, человек, интервенция, ООН, меньшинства, доктрина, Лига Наций, безопасность, вооружение, режим.

The article studies historical aspects of formation of the concept of "humanitarian intervention"; considers various theories of development of the doctrine of intervention from the positions of leading international scholars and external activity of contemporary states and international organizations.

Key words: law, man, intervention, UN, minorities, doctrine, League of Nations, security, armament, regime.

"Гуманитарная интервенция", не имея четкого нормативного закрепления в международном праве, вызывает серьезные дискуссии о ее легитимности как среди правоприменителей, так и в академической среде. Одни утверждают, что гуманитарная интервенция выходит за рамки Устава ООН и поэтому является нелегитимным применением силы. Другие, наоборот, говорят о том, что прямого запрета не существует, и находят правовые основания в действующем международном праве. Исторические корни доктрины "гуманитарной интервенции" уходят в XVII в., к работам Гуго Гроция <1>. Переосмысливая понятие "справедливой войны", он утверждал, что войны позволительны только тогда, когда на это существуют правовые основания, когда угнетаемое население не в состоянии защитить себя от преследований своего правительства и просит помощи у иностранной державы. С его точки зрения, правомерно такую помощь предоставить <2>. Интересно, что Гроций допускал возможности злоупотреблений вторгающимся государством в ходе интервенции. Более того, он также предполагал, что гуманитарные цели могут скрывать истинные политико-экономические мотивы вторжения, что, однако, не делало нелегитимной концепцию. Идеи Гроция были отражены в работах большинства исследователей международного права вплоть до конца XIX в., когда ни война, ни другие формы применения силы не были запрещены в качестве средства разрешения международных противоречий, однако уже существовала необходимость найти какие-либо моральные или политические тому причины, укрепляя тем самым традиции "справедливой войны". В теории права доктрина интервенции в гуманитарных целях описана в следующем виде: "...государства имеют право на вмешательство в случаях, когда другое государство обращается со своими гражданами так плохо, что это шокирует человечество" <3>. Эта позиция была тесно связана с философией политического либерализма и концепцией прав человека, которые привели к становлению современных конституционных демократий. -------------------------------- <1> Vyver J. D. van der, Statehood in International Law, 5 EMORY Int'l L. REV. 9, 76 (1991). <2> Там же. <3> Humanitarian Intervention: Legal and Political Aspects, Danish Institute of International Affairs (1999). P. 78.

Государства в XIX в. часто прибегали к "гуманитарным" причинам для оправдания интервенции. В большинстве случаев вторжение объяснялось необходимостью защитить религиозные меньшинства, как правило христианские, на территориях, контролируемых Османской империей. Но гуманитарная составляющая зачастую выступала лишь в качестве прикрытия истинных стратегических политических или экономических целей. К гуманитарным интервенциям, носившим коллективный характер, в период до 1945 г. могут быть отнесены: - коллективная интервенция Великобритании, Франции и России в Грецию в целях прекращения угнетения греческого населения (1827 - 1830): в договоре 1827 г. государства-интервенты указали, что их вторжение продиктовано соображениями гуманности и также сохранения стабильности в Европе; - интервенция Франции под надзором европейских держав в Ливан (находящийся в 1860 - 1861 гг. под властью Османской империи) в целях прекращения убийств христиан-маронитов и "способствования восстановлению спокойствия" <4>. Примечательно, что Великобритания следила за тем, чтобы интервенция не выходила за рамки гуманитарной направленности, не давая тем самым Франции осуществить свои политические амбиции. Европейские державы считали легитимным вторжение в Ливан из гуманитарных соображений, не рассматривая суверенитет Османской империи в качестве препятствия; -------------------------------- <4> Mahalingam Ravi, 1 UCLA J. Int'l L. & For. Aff. 238.

- вмешательство Австрии, Франции, Италии, Пруссии и России на Крите против турецкой администрации, преследующей христиан (1866 - 1868); - коллективная интервенция европейских держав и России на Балканы в поддержку преследуемых турками христиан Боснии, Герцеговины и Болгарии (1875 - 1878); - вмешательство европейскими державами во внутренние дела Турции в защиту македонян (1903 - 1908). Следует отметить, что не существует единого мнения относительно того, насколько доктрина "гуманитарной интервенции" получила закрепление в международном праве до 1945 г. С одной стороны, в первой половине XX в. доктрина рассматривалась в юридической литературе как норма обычного права, получившая свое закрепление через повторяющуюся практику государств. Так, А. Мандельштам в 1923 г. писал, что к началу XX в. доктрина гуманитарной интервенции победила в борьбе с жестким принципом невмешательства <5>. Профессор Р. Лиллих утверждал, что доктрина была настолько устоявшейся в международном обычном праве, что только отдельные ограничения могут быть предметом обсуждения, а не само ее существование <6>. Профессор Ж-П. Фонтейн высказывал свое мнение о том, что до 1945 г. "гуманитарная интервенция" была правомерна и, несмотря на различия в условиях, при наличии которых государства обращались к применению силы, а также в методах проведения данных операций принцип был широко, если не единогласно, принят как часть международного обычного права <7>. -------------------------------- <5> Behuniak Thomas E., 79 MIL. L. REV. 166 (citing Mandelstam, The Protection of Minorities, I. RECUEIL DES COURS 367, 391 (1923)). <6> Lillich Richard B, Intervention to Protect Human Rights, 15 McGILL L. J. 205, 210 (1969). <7> Fonteyne Jean-Pierre L. P. 235.

С другой стороны, неоднозначность практики государств, особенно по вопросу истинности гуманитарных целей интервенции, вместе с отсутствием четкого определения содержания концепции и пределов ее осуществления вызывают сомнение в обычно-правовом характере традиции "гуманитарной интервенции". Попытки предложить альтернативу односторонним интервенциям государств в виде региональных или международных интервенций с созданием соответствующих институциональных гарантий предотвращения возможных злоупотреблений предпринимались в рамках Лиги Наций <8>, однако вплоть до принятии Устава ООН, содержащего в себе новый для международного права механизм применения силы, и вплоть до начала 1990-х гг. оправдание вооруженных интервенций d гуманитарных целях, хоть и имело место в практике поведения ряда государств, но все более часто рассматривалось в качестве потенциально дестабилизирующего фактора на международной арене, особенно в условиях противостояния двух лагерей. Более того, образовавшиеся в середине XX в. государства вполне обоснованно опасались любых форм международной политико-правовой реакции на процессы, происходящие внутри их границ, рассматривая "гуманитарные интервенции" в качестве покушения на государственный суверенитет <9>. -------------------------------- <8> Voon Tania, 7 UCLA J. Int'l L. & For. Aff. 31. <9> Там же.

Несмотря на доминирование принципа невмешательства в международном праве, практика первых десятилетий существования ООН знает ряд примеров применения вооруженных сил одного государства против другого в гуманитарных целях. Наиболее известными и обсуждаемыми являются: - вторжение Индии в Восточный Пакистан в 1971 г.; - вторжение Вьетнама в Камбоджу в 1978 - 1979 гг.; - вторжение Франции в ЦАР в 1979 г.; - вторжение Танзании в Уганду в 1979 г. Индия вторглась в Восточный Пакистан в ноябре 1971 г., когда пакистанские вооруженные силы участвовали в массовых убийствах и преследованиях местных жителей, в результате которых более миллиона человек погибло и около 10 млн. бежали в Индию. В своем обращении к Совету Безопасности ООН индийский делегат заявил: "Мы не желаем быть частью такого решения проблемы, которое будет означать продолжение гонений народа Восточного Пакистана... мы должны защитить их" <10>. Индия также заявила, что единственным ее мотивом является спасение народа Восточной Бенгалии от постигших его страданий, особенно когда народ индийского штата Западная Бенгалия делит с восточными соседями общие религию, культуру, историю и географию <11>. Индия одержала верх над войсками Пакистана и приняла активное участие в становлении независимого государства Бангладеш. Совет Безопасности ООН был парализован, тогда как Генеральная Ассамблея ООН и многие государства подвергли критике интервенцию. Вторжение было продиктовано не только соображениями гуманитарного характера, но и непосредственным влиянием нестабильной ситуации в Восточном Пакистане на индийский штат Бенгалия, а также возможностью усилить свои региональные позиции в отношении Пакистана. Примечательно, что сама Индия не использовала доктрину "гуманитарной интервенции" в качестве оправдания вооруженного вмешательства. -------------------------------- <10> 26 U. N. GAOR, 2002d Sess., at 14, U. N. Doc. A/PV 2002 (1971). <11> 26 U. N. GAOR, 2002d Sess., at 14, U. N. Doc. A/PV 2002 (1971).

В декабре 1978 г. Вьетнам после ряда пограничных инцидентов с Камбоджей вторгся на территорию последней и сверг режим красных кхмеров. Вьетнам в качестве оправдания своего вторжения привел необходимость прекратить массовую резню местного населения режимом красных кхмеров в 1975 - 1978 гг., в результате которой, по разным данным, погибло до 2 млн. человек. Резолюция Совета Безопасности, осуждающая вторжение, была заблокирована СССР, в то время как США и многие западные державы осудили вторжение и отказали Вьетнаму в принятии гуманитарных причин. В 1979 г. Франция вторглась в Центральную Африку, обосновывая это необходимостью прекратить массовые нарушения прав человека режимом президента Бокассы. Франция без какого-либо сопротивления восстановила режим президента Дако. Лишь несколько государств осудили Францию за интервенцию. В 1979 г. Танзания вторглась в Уганду, вынудив Иди Амина бежать из государства. Танзания способствовала установлению нового правительства. Причин для интервенции было несколько: во-первых, территориальные притязания режима Амина на танзанийскую провинцию Кагера; во-вторых, необходимость положить конец правлению Амина, жертвами которого стали 300 тыс. человек. Лишь несколько государств негативно отреагировали на интервенцию. Танзания не использовала гуманитарные факторы в качестве оправдания для своего вторжения. Выше были приведены примеры, которые можно с некоторыми оговорками отнести к "гуманитарным интервенциям". В рассмотренных случаях интервенции предпринимались каким-либо одним государством без санкции Совета Безопасности ООН и имели преимущественной целью прекращение массовых нарушений прав человека. Примечательно, что ни одна из рассмотренных интервенций не была официально осуждена Советом Безопасности ООН (для чего, безусловно, имелся ряд политических причин, нежели формально-правовых), хотя каждая была предметом оживленных дискуссий в рамках ООН. Интересно также, что вторгающиеся государства сами избегали использовать понятийный аппарат "гуманитарной интервенции" в качестве правового обоснования интервенции. В литературе о гуманитарной интервенции можно также встретить упоминания о вооруженных интервенциях в Доминиканскую Республику и Гренаду. Однако в случае с Доминиканской Республикой США, вторгаясь, преследовали несколько целей: 1) защитить и эвакуировать американских и иностранных граждан; 2) защитить американское посольство и дипломатические представительства иностранных государств; 3) обеспечить проведение свободных выборов и помешать коммунистам взять верх; 4) защитить граждан Доминиканской Республики от угрозы физического насилия. В списке целей защита граждан государства вторжения стоит далеко не на первом месте. Кроме того, США в оправдание интервенции ссылаются на приглашение одной из противостоящих в конфликте сторон. Данная операция имеет довольно традиционную направленность по защите граждан государства-интервента (с некоторыми оговорками на политическую составляющую), на что указывали и положительные отклики целого ряда государств и межгосударственных организаций (Организация американских государств, Франция, Великобритания, Нидерланды), и не может рассматриваться как "гуманитарная интервенция". Вторжение коалиции войск США и Организации восточно-карибских государств в Гренаду в 1983 г. было также продиктовано несколькими причинами, среди которых забота об интересах населения Гренады не была первостепенной: 1) защита иностранных граждан, проживающих на острове; 2) предотвращение военной угрозы и дестабилизации ситуации в регионе. Основаниями вторжения интервенты назвали: 1) миротворческую операцию в соответствии со ст. 8 Устава Организации восточно-карибских государств; 2) необходимость защитить американских граждан; 3) призыв о помощи генерал-губернатора острова. Приведение к режиму соблюдения прав человека было названо лишь последним из оснований, оправдывающих вторжение. Данная операция также не может рассматриваться в качестве "гуманитарной интервенции", так как преимущественно преследовала иные цели. В политико-правовой теории принято также в качестве интервенций по гуманитарным соображениям выделять и военизированные операции, предпринятые группой государств без предварительного одобрения Советом Безопасности ООН: - интервенция ЭКОВАС (от англ. ECOWAS - Экономическое сообщество государств Западной Африки) в Либерию в 1990 г.; - интервенция США, Великобритании и Франции в Ирак в 1991 г.; - интервенция НАТО в Югославию в 1999 г. В 1990 г. ЭКОВАС вторглось в Либерию для прекращения кровопролитной гражданской войны и восстановления порядка в государстве. Интервенция была впоследствии одобрена Резолюцией Совета Безопасности ООН 788 (1992), в которой Совет Безопасности приветствовал усилия ЭКОВАС по восстановлению мира в Либерии. Вторжение Ирака в Кувейт в 1990 г. привело к принятию ряда жестких мер Советом Безопасности ООН (Резолюция 678 (1990), Резолюция 687(1991)). Однако уже после того, как Ирак согласился на условия, выдвинутые международным сообществом, правительство в ответ на выступления курдов развязало кампанию массовых преследований национальных меньшинств, в особенности против курдского населения на севере Ирака. Около 1,5 млн. курдов и 100 тыс. мусульман-шиитов были вынуждены покинуть Ирак и бежать в соседние государства (Иран, Кувейт, Турцию). В ответ на кризис Совет Безопасности ООН принял Резолюцию 688 (1991), в которой: 1) осудил преследования гражданского населения правительством; 2) охарактеризовал последствия репрессий как угрозу международному миру и безопасности; 3) указал на проблемы с соблюдением прав человека; 4) потребовал прекратить преследования; 5) потребовал обеспечить условия для проведения гуманитарной операции; 6) призвал государства - участники ООН и международные организации предоставить помощь гуманитарной операции. Резолюция напрямую не санкционирует использование вооруженной силы для защиты курдов и шиитов. Несмотря на это, сразу же после принятия Резолюции в апреле 1991 г. США, Британия, Франция и Нидерланды начали совместную операцию по обеспечению безопасности гуманитарной миссии в Северном Ираке. Под защитой США и войск из других 13 государств на севере Ирака была проведена широкомасштабная гуманитарная операция. В мае 1991 г. международные силы были заменены легковооруженными подразделениями ООН в количестве 500 человек. Интервенция в Ирак была предметом обсуждения в Генеральной Ассамблее ООН и вне рамок ООН, в ходе которого было выявлено явное разночтение в позициях государств о легитимности вторжения. Официального осуждения от ООН не последовало. В 1998 г. Совет Безопасности ООН в Резолюциях 1160 и 1190 определил, что ситуация, сложившаяся в провинции Косово, представляет собой угрозу международному миру и безопасности, и подтвердил необходимость предотвращения гуманитарной катастрофы. Военная операция не была санкционирована из-за возможного наложения вето на силовое разрешение ситуации Китаем и Россией. В ноябре 1998 г. НАТО предупредило о возможности вооруженной интервенции. И в марте 1999 г. НАТО начало военизированную операцию для предотвращения преследований сербами этнических албанцев в провинции Косово. Операция подверглась резкой критике со стороны Китая и России, хотя проект резолюции, осуждающий интервенцию, был отклонен 12 голосами против 3 (Россия, Китай, Намибия). В июне 1999 г. между Белградом и "Большой восьмеркой" было заключено соглашение о международном военном присутствии в Косово, что было одобрено впоследствии Резолюцией Совета Безопасности 1244 (1999), в которой на основании главы 7 Устава ООН было санкционировано присутствие международного контингента в Косово. Безусловно, операции, одобренные ООН, имеют гораздо большую степень легитимности по международному праву <12>, что снимает целый комплекс политико-правовых вопросов. -------------------------------- <12> Delbruck Jost, Commentary on International Law: A Fresh Look at Humanitarian Intervention Under the Authority of the United Nations, 67 Ind. L. J. 887 (1992); Matheson Michael J., Conference: Just War and Humanitarian Intervention: Comment on the Grotius Lecture by Prof. J. B. Elshtain, 17 Am. U. Int'l L. Rev. 27 (2001); Simma Bruno, NATO, the UN and the Use of Force: Legal Aspects, 10 Eur. J. Int'l L. 5 (1999).

Многими исследователями в генезисе концепции "гуманитарной интервенции" послевоенного периода принято выделять два периода: - с момента образования ООН и до развала восточного блока (т. е. до окончания холодной войны); - с момента окончания холодной войны и до настоящего времени. Для подобной классификации существует ряд причин скорее политического, нежели правового характера. Политическое противостояние двух блоков делало крайне затруднительным оценивание происходящих событий с общих или близких для блоков позиций. Это влияло в первую очередь на правовую характеристику, даваемую тому или иному явлению, что не способствовало установлению каких-либо стандартов в концепции "гуманитарной интервенции". Государства вполне обоснованно старались не прибегать к вооруженной силе для разрешения гуманитарных проблем, опасаясь реакции со стороны противостоящего блока. В этой связи роль ООН и его Совета Безопасности в деле поддержания международного мира и безопасности была значительно ослаблена. Лишь изменения на геополитической арене в начале 1990-х и стремление найти общие точки соприкосновения в вопросах соблюдения прав человека дали начало новому этапу развития права международной безопасности. Этот период характеризуется все большим вовлечением международного сообщества, в том числе межгосударственных организаций (ЭКОВАС в Либерию, НАТО в Косово) и Совета Безопасности ООН (например, операции, санкционированные Советом Безопасности ООН за последние 15 лет), в разрешение проблем гуманитарного характера. Что, однако, не исключает сохранения различных подходов в оценке явления "гуманитарной интервенции". Практика государств по вопросам гуманитарной интервенции не может рассматриваться достаточно существенной и единообразной для того, чтобы говорить о кристаллизации общепринятых принципов и правил. Более того, каждый конкретный случай, когда "гуманитарная интервенция" может быть использована в качестве обоснования использования вооруженной силы, является следствием влияния нескольких факторов, что делает крайне тяжелым выделение "модельных" ситуаций. Нельзя приуменьшать роль, которую сыграли рассмотренные интервенции в прекращении шокирующих нарушений прав человека, однако их окрашенность в различные цвета политико-правового и социально-экономического спектра делает проблематичным их адекватное восприятие в международном праве.

Название документа