Перспективы ратификации Россией конвенций МОТ
(Лютов Н. Л.) ("Трудовое право", 2010, N 2) Текст документаПЕРСПЕКТИВЫ РАТИФИКАЦИИ РОССИЕЙ КОНВЕНЦИЙ МОТ
Н. Л. ЛЮТОВ
Лютов Н. Л., доцент МГЮА им. О. Е. Кутафина.
Шестого октября 2009 г. в Государственной Думе РФ прошли парламентские слушания на тему "Развитие российского законодательства в социальной сфере: перспективы дальнейшей ратификации Российской Федерацией конвенций Международной организации труда (МОТ)".
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проанализировало перечень конвенций МОТ и других международных актов на соответствие законодательства Российской Федерации положениям конвенций МОТ и представило перечень конвенций МОТ и некоторых других международных актов в сфере труда с аргументированными предложениями в отношении их ратификации <1>. Этот перечень представляет значительный интерес, поскольку он отражает комплексную позицию Минздравсоцразвития России в отношении присоединения России к международным актам в сфере труда. -------------------------------- <1> Информация о возможности ратификации конвенций Международной организации труда (МОТ) // Материалы парламентских слушаний "Развитие российского законодательства в социальной сфере: перспективы дальнейшей ратификации Российской Федерацией конвенций МОТ", 2009.
Часть сделанных Минздравсоцразвития предложений вполне логична, однако некоторые из предложений (либо отсутствие предложений по ряду актов) вызывают существенные вопросы.
Прежде всего, необходимо понять, какие вообще конвенции МОТ имеет смысл рассматривать с точки зрения возможности ратификации Российской Федерацией. За девяносто лет, начиная с основания Международной организации труда в 1919 г., этой организацией было принято 1488 конвенций (по состоянию на октябрь 2009 г.). Поскольку Россия в настоящее время ратифицировала (и не денонсировала) 53 конвенции МОТ, можно было бы теоретически говорить о ратификации 135 актов МОТ. Однако не только ратифицировать, но и изучать возможности ратификации каждой из этих конвенций и протоколов - занятие бессмысленное.
Очевидно, что с учетом столь долгого срока и количества принятых конвенций далеко не все они в настоящее время в равной степени актуальны, применимы и отвечают современным потребностям общества. Это обстоятельство потребовало от МОТ проведения работы по некоторой их систематизации. В 1995 г. Административный совет МОТ создал специальную рабочую группу по политике, касающейся пересмотра стандартов, целью которой стал и анализ необходимости пересмотра актов МОТ и выявление критериев для определения их актуальности. Рабочая группа в период с 1995 по 2001 г. проанализировала с этой точки зрения 181 конвенцию и 191 рекомендацию МОТ, в результате чего был сформулирован ряд предложений <2> Административному совету по поводу практических шагов, которые помогли бы упорядочить акты МОТ и тем самым повысить их эффективность. В результате проделанной работы была разработана классификация актов МОТ в зависимости от их актуальности (классификация по статусу) <3>. Актам были присвоены следующие виды статуса: актуальные; назначенные к пересмотру; акты с промежуточным <4> статусом; акты, в отношении которых у стран - участниц МОТ была запрошена дополнительная информация; отложенные конвенции; замененные рекомендации; устаревшие акты; изъятые акты и отмененные <5> конвенции.
--------------------------------
<2> ILO Governing Body. Working Party on Policy regarding the Revision of Standards. Follow-up to the recommendations of the Working Party. ILO Document GB.283/LILS/WP/PRS/1/2. ILO, Geneva, 2002.
<3> См. список актов МОТ с учетом статуса на сайте Организации в базе данных международных трудовых стандартов МОТ ILOLEX:
Очевидно, что из всех перечисленных статусов имеет смысл рассматривать только актуальные акты либо акты, имеющие промежуточный статус, но по каким-либо причинам вызывающие особую необходимость ратификации Россией. Этот вид статуса означает, что конвенция, протокол к конвенции или рекомендация МОТ действуют в полном объеме, включая контроль за их исполнением и обязанность по представлению отчетности со стороны государств - участников МОТ. В настоящее время актуальными признаются 81 конвенция и протокол к конвенциям МОТ. Среди актуальных актов МОТ выделяются две другие группы, объединяющие конвенции, отличающиеся особой важностью. Речь идет, во-первых, о так называемых восьми фундаментальных конвенциях <6> МОТ, посвященных основополагающим правам и принципам в сфере труда. Как указывается в Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда 1998 г., выполнение этих принципов и прав обязательно вне зависимости от факта ратификации, а лишь в силу присоединения государства к Уставу МОТ. Поскольку не все эти принципы и права четко и однозначно сформулированы в Уставе МОТ и прилагающейся к нему Декларации относительно целей и задач Международной организации труда 1944 г. (Филадельфийской декларации), можно сделать вывод, что МОТ относит данные конвенции к "императивным нормам общего международного права (ius cogens)", которые, согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., имеют преимущество перед обычными международными договорами. Международная организация труда последние одиннадцать лет проводит активную кампанию по ратификации и контролю за исполнением положений этих восьми конвенций. Считается, что государство, минимально уважительно относящееся к международным правовым стандартам в сфере труда, ратифицировало все восемь конвенций. Почти <7> все промышленно развитые страны ратифицировали все фундаментальные конвенции. -------------------------------- <6> Конвенция N 87 относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию 1948 г.; Конвенция N 98 относительно применения принципов права на организацию и на заключение коллективных договоров 1949 г.; Конвенция N 100 о равном вознаграждении мужчин и женщин за труд равной ценности 1951 г.; Конвенция N 111 о дискриминации в области труда и занятий 1958 г.; Конвенция N 29 о принудительном или обязательном труде 1930 г.; Конвенция N 105 об упразднении принудительного труда 1957 г.; Конвенция N 138 о минимальном возрасте приема на работу 1973 г.; Конвенция N 182 о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда 1999 г. <7> Исключениями являются Канада (пять из восьми ратификаций), Япония (шесть из восьми), США (две из восьми).
Во-вторых, в число актуальных безусловно входят так называемые приоритетные конвенции МОТ, выделенные в качестве таковых Административным советом МОТ: Конвенция 1947 г. об инспекции труда в промышленности и торговле (N 81), Конвенция 1964 г. о политике в области занятости (N 122), Конвенция 1969 г. об инспекции труда в сельском хозяйстве (N 129), Конвенция 1976 г. о трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм (N 144). Эти четыре Конвенции выделены в особую группу с целью содействия их ратификации максимально большим количеством государств - участников МОТ. С 2004 г. сведения об их ратификации государствами - членами МОТ включаются в Информационный документ о ратификациях и деятельности, связанной с нормами, предоставляемый ежегодно Международной конференции труда <8>. В отношении и фундаментальных и приоритетных конвенций каждое государство - член МОТ, ратифицировавшее соответствующую конвенцию, обязано представлять отчеты о выполнении содержащихся в них положений Комитету экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций, который на основе этих отчетов составляет доклад об их соблюдении. -------------------------------- <8> См.: Международная организация труда: конвенции, документы, материалы: Справочное пособие / Сост. З. С. Богатыренко. М., 2007. С. 37.
Среди актов МОТ, имеющих статус актуальных, следует также выделить одиннадцать конвенций и протоколов, посвященных труду моряков, которые должны быть замещены сводной Конвенцией 2006 г. о труде в морском судоходстве, подготовка к ратификации которой ведется в настоящее время <9>. Поскольку Конвенция 2006 г. пересмотрит их положения после вступления в силу <10>, рассматривать ратификацию соответствующих конвенций нецелесообразно. К числу таких нератифицированных актов относятся Конвенции N N 145, 146, 147, 164, 165, 166, 178 и 180. -------------------------------- <9> В целях выработки первоочередных мер по подготовке органов власти, законодательства и отечественного флота к работе в новых, определенных Конвенцией, условиях совместным Приказом Минтранса России, Минздравсоцразвития России, МИД России, Минпромэнерго России и ФМС России от 24 марта 2008 г. N 49/137/3287/139/69 образована Межведомственная комиссия по подготовке к ратификации Российской Федерацией Конвенции 2006 г. о труде в морском судоходстве. <10> Конвенция 2006 г. о труде в морском судоходстве вступает в силу через 12 месяцев после даты регистрации документов о ратификации не менее 30 государств-членов, общая доля валовой мировой вместимости торгового флота которых составляет 33 процента от общемировой. В результате ратификации к осени 2009 г. этой Конвенции 5 государствами требование в отношении вместимости торгового флота уже перевыполнено. МОТ ожидает, что по количеству государств необходимый минимум будет достигнут к 2011 г.
Россия (либо СССР) ратифицировала все восемь фундаментальных конвенций МОТ. Из четырех приоритетных ратифицировано только две Конвенции (N 81 и N 122). Очевидно, что вопрос о ратификации оставшихся двух приоритетных Конвенций (N 144 и N 129) должен рассматриваться Россией в первую очередь. Кроме того, к настоящему моменту Российская Федерация ратифицировала 21 конвенцию МОТ из числа актуальных. Таким образом, из оставшихся актуальных актов МОТ Россией в настоящее время не ратифицированы две приоритетные конвенции и сорок конвенций и протоколов к конвенциям, относящихся к "просто" актуальным. Именно в отношении этих конвенций и протоколов существует четко выраженная позиция МОТ о желательности их ратификации государствами - участниками Организации. Естественно, сказанное отнюдь не означает, что России следует немедленно ратифицировать все эти акты. Присоединение к международному договору подразумевает принятие на себя обязательств, и любое суверенное государство вправе решать, какие из этих конвенций и протоколов принесут пользу его гражданам. Ратификация каких-то из этих конвенций может быть преждевременной, поскольку финансовая система России не готова к выполнению соответствующих обязательств либо внутреннее законодательство должно быть существенным образом модифицировано. Принятие обязательств по некоторым может противоречить национальным интересам России, а в отношении других социальные партнеры России в настоящее время не выработали единой позиции. В том случае, если нет ни финансовых, ни правовых, ни политических, ни социальных препятствий для ратификации той или иной конвенции, представляется, что такая ратификация целесообразна, даже если она не предоставляет каких-либо дополнительных прав работникам: ратификация демонстрирует уважение России к международному праву, что повышает ее международный престиж. Тем не менее очевидно, что в документе, касающемся целесообразности ратификации конвенций МОТ, именно эти акты должны быть рассмотрены в первую очередь, даже если будет сделано заключение о нежелательности их ратификации в настоящее время или когда-либо. Акты МОТ, имеющие переходный статус, акты, назначенные к пересмотру, или акты, в отношении статуса которых пока не существует консенсуса в рамках МОТ <11>, должны рассматриваться во вторую очередь. Те же конвенции и протоколы, которые считаются устаревшими, отложенными, изъятыми и т. д., вообще вряд ли должны рассматриваться. -------------------------------- <11> Конвенция 1982 г. о прекращении трудовых отношений (N 158).
В своем обзоре Минздравсоцразвития рассмотрело почему-то только около половины из актуальных конвенций. Двадцать актуальных конвенций, включая одну приоритетную, вообще не упоминаются в документе (ни как подлежащие, ни как не подлежащие ратификации). Это не может не вызывать удивления. Вместе с тем делаются предложения о ратификации Конвенции 1982 г. о прекращении трудовых отношений (N 158), статус которой в настоящее время не определен самой МОТ, а также Конвенции 1970 г. об оплачиваемых отпусках (N 132), обладающей промежуточным статусом. Кроме этого, в обзоре делаются выводы о нежелательности ратификации Конвенции 1962 г. об основных целях и нормах социальной политики (N 117), которая обладает промежуточным статусом, и Конвенции (пересмотренной) 1934 г. о возмещении трудящимся при профессиональных заболеваниях (N 42), относящейся к устаревшим. Нельзя не присоединиться к выводу о нежелательности ратификации этих двух Конвенций, однако не очень понятно, зачем они вообще упоминаются в обзоре: с теми же основаниями можно анализировать целесообразность ратификации более чем ста неактуальных нератифицированных конвенций МОТ. Поскольку МОТ выделяет Конвенции N 129 и N 144 в особую группу приоритетных конвенций, о целесообразности их ратификации следует говорить также особо. В отношении первой из них - Конвенции 1969 г. об инспекции труда в сельском хозяйстве (N 129) - в обзоре Минздравсоцразвития не говорится ни слова. Данная Конвенция распространяет в отношении сельского хозяйства положения другой приоритетной Конвенции МОТ - 1947 г. об инспекции труда в промышленности и торговле (N 81), ратифицированной Российской Федерацией. Положения, которые касаются инспекции труда по Конвенции N 129, в основном аналогичны тем, которые содержатся в Конвенции N 81. Российское законодательство об охране труда (прежде всего, разд. X Трудового кодекса РФ) в части вопросов, затрагиваемых в этих двух Конвенциях, носит универсальный характер, т. е. применяется в равной степени как к промышленности и торговле, так и к сельскому хозяйству. Таким образом, российское законодательство независимо от ратификации Конвенции N 129 должно соответствовать содержащимся в ней требованиям. В отношении сферы действия трудового законодательства существуют изъятия, касающиеся труда в сельскохозяйственных кооперативах. Трудовые отношения членов сельскохозяйственных кооперативов регулируются нормами Федерального закона от 08.12.1995 "О сельскохозяйственной кооперации". Однако, согласно п. 3 ст. 40 данного Закона, не допускается установление условий, ухудшающих положение работников кооператива по сравнению с нормами, установленными трудовым законодательством РФ. Следовательно, законодательство об охране труда применяется к членам сельскохозяйственных кооперативов в полной мере. Кроме того, в ст. 5 Конвенции N 129 говорится о том, что на лиц, участвующих в сельскохозяйственном кооперативе в качестве членов, действие Конвенции распространяется только в случае, если государством будет сделано соответствующее заявление при ратификации. Таким образом, в настоящее время ничто не препятствует России принять на себя обязательства по данной Конвенции. Если же у Минздравсоцразвития имеются какие-то возражения против ратификации данной приоритетной Конвенции, о них, безусловно, следовало бы упомянуть в обзоре. Вторая из нератифицированных приоритетных конвенций - Конвенция 1976 г. о трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм (N 144). Эта Конвенция рассматривается в обзоре Минздравсоцразвития, и в ее отношении делается отрицательное заключение. Цель данной Конвенции - распространение процедур трехсторонних консультаций на сотрудничество государств с Организацией по поводу принятия, ратификации и денонсации актов МОТ. Минздравсоцразвития выдвинуло два возражения против ратификации Конвенции, причем одно прямо противоречит другому. Как указывается в документе: "Предлагаемый в Конвенции механизм консультаций фактически установлен МОТ вне его связи с ратификацией Конвенции". Далее указывается, что "ратификация данной Конвенции приведет к возможному осложнению процедуры подготовки и согласования ежегодного доклада компетентного органа с представителями профсоюзов и работодателей". Если такой порядок МОТ был бы установлен вне связи с ратификацией, то никаких дополнительных обязательств эта Конвенция на Россию не налагала бы. На самом деле юридически ситуация несколько иная. Конвенция N 144 расширяет содержание процедур, содержащихся в Уставе МОТ, а государства - члены Организации несут обязательства вне зависимости от ратификации лишь в отношении Устава МОТ и прилагающейся к нему Филадельфийской декларации 1944 г. Даже обязательства по основополагающим принципам и правам вне зависимости от ратификации фундаментальных конвенций обосновываются присоединением государства к Уставу МОТ (см. выше). Таким образом, юридически процедуры, указанные в Конвенции N 144, станут для России обязательными лишь в случае ратификации этой Конвенции. Второй довод о том, что ратификация Конвенции N 144 приведет к осложнению процедуры согласования ежегодного доклада России, не выглядит убедительным аргументом для отказа от ратификации Конвенции N 144. Любая процедура согласования усложняет принятие любого документа. Это вовсе не означает ненужности такой процедуры. Чисто административное желание Минздравсоцразвития "не осложнять себе жизнь" введением процедуры согласования доклада с социальными партнерами, как представляется, не должно брать верх над закрепленным в законе принципом социального партнерства, который, согласно ст. 27 Трудового кодекса РФ, включает в себя, помимо прочего, взаимные консультации (переговоры) по вопросам совершенствования трудового законодательства. Объем настоящей статьи не позволяет дать аргументированные рекомендации по поводу ратификации всех актуальных конвенций МОТ, которые должны быть рассмотрены Минздравсоцразвития с точки зрения ратификации, поэтому я ограничусь их перечислением. Еще раз подчеркну, что анализ перспектив ратификации вовсе не означает предложения ратифицировать соответствующую конвенцию или протокол. Например, в отношении Конвенции 1997 г. о частных агентствах занятости (N 181), легализующей использование в России заемного труда, очевидно, что вывод должен быть отрицательным, поскольку среди сторон социального партнерства существуют резкие разногласия в отношении этой Конвенции и самой концепции заемного труда: профсоюзы выступают категорически против легализации такого рода отношений. К мнению профсоюзов присоединяется и ряд авторитетных специалистов в области трудового права <12>. Поэтому, до тех пор пока не будет достигнуто общее видение проблемы, нецелесообразно принимать на себя обязательства вопреки резко выражаемому мнению одного из социальных партнеров. -------------------------------- <12> См., например: Нуртдинова А. Заемный труд: особенности организации и возможности правового регулирования // Хозяйство и право. 2004. N 9.
Итак, вот перечень конвенций и протоколов МОТ, относящихся к актуальным, но почему-то "забытых" Минздравсоцразвития: 1. Конвенция 1975 г. об организациях сельских трудящихся (N 141). 2. Конвенция 1978 г. о трудовых отношениях на государственной службе (N 151). 3. Конвенция 1997 г. о частных агентствах занятости (N 181). 4. Конвенция 1949 г. о трудовых статьях в договорах, заключаемых государственными органами власти (N 94). 5. Конвенция 1990 г. о ночном труде (N 171). 6. Протокол 1990 г. к Конвенции 1948 г. о ночном труде женщин (N 89). 7. Конвенция 1974 г. о профессиональных раковых заболеваниях (N 139). 8. Конвенция 1990 г. о химикатах (N 170). 9. Конвенция 1988 г. о безопасности и гигиене труда в строительстве (N 167). 10. Конвенция 1995 г. о безопасности и гигиене труда на шахтах (N 176) <13>. -------------------------------- <13> Неупоминание Конвенций N N 167 и 176 выглядит тем более странным, что Минздравсоцразвития упоминает о родственной им Конвенции 2001 г. о безопасности и гигиене труда в сельском хозяйстве (N 184).
11. Конвенция 1964 г. о пособиях в случаях производственного травматизма (N 121). 12. Конвенция 1962 г. о равноправии в области социального обеспечения (N 118). 13. Конвенция 2007 г. о труде в рыболовном секторе (N 188). 14. Конвенция (пересмотренная) 2003 г. об удостоверениях личности моряков (N 185). 15. Конвенция 1989 г. о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни (N 169). 16. Конвенция 1958 г. о плантациях (N 110). 17. Протокол 1982 г. к Конвенции 1958 г. о плантациях (N 110). 18. Конвенция 1991 г. об условиях труда в гостиницах и ресторанах (N 172). 19. Конвенция 1996 г. о надомном труде (N 177).
В отношении оставшихся двух десятков актуальных конвенций и протоколов Минздравсоцразвития сформулировало свои предложения относительно ратификации. Предложения делятся на три группы: а) конвенции МОТ, которые существующая законодательная база РФ позволяет подготовить к ратификации; б) конвенции МОТ и другие международные акты, по которым идет подготовка к ратификации, осуществляется корректировка законодательства; и в) конвенции МОТ, ратификация которых может быть осуществлена в более поздние сроки либо нецелесообразна, исходя из интересов и законодательства Российской Федерации. Такая структура вполне четка, логична и отвечает поставленным в обзоре задачам. В первую группу (конвенции, которые могут быть ратифицированы без внесения изменений в действующее законодательство) Минздравсоцразвития включило следующие акты МОТ: Конвенция 1971 г. о представителях трудящихся (N 135); Конвенция 1981 г. о коллективных переговорах (N 154); Конвенция 1985 г. о службах гигиены труда (N 161); Конвенция 2006 г. об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (N 187); Конвенция 1993 г. о предотвращении крупных промышленных аварий (N 174); Конвенция 1969 г. о медицинской помощи и пособиях по болезни (N 130); Конвенция 2000 г. об охране материнства (N 183). Внесение всех этих Конвенций в качестве заслуживающих ратификации достойно полной поддержки. Во вторую группу (конвенции, которые рекомендуется ратифицировать после внесения изменений во внутреннее законодательство РФ) были включены: Конвенция 1992 г. о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности их предпринимателя (N 173), Конвенция 2006 г. о труде в морском судоходстве (MLC), Конвенция 1974 г. об оплачиваемых учебных отпусках (N 140). Действительно, для принятия обязательств по этим актам Российская Федерация должна провести определенные изменения в законодательстве. Хотелось бы подчеркнуть, что внесение этих изменений и принятие обязательств по этим Конвенциям, в особенности по Конвенции 1992 г. о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности их предпринимателя (N 173), очень актуальны для нашей страны. К третьей группе отнесены конвенции, которые не рекомендуется по тем или иным причинам ратифицировать в ближайшее время. Этих актов оказалось больше, чем в первых двух группах. К этим конвенциям относятся следующие: Конвенция 1970 г. об установлении минимальной заработной платы (N 131); Конвенция 1994 г. о работе на условиях неполного рабочего времени (N 175); Протокол 2002 г. к Конвенции 1981 г. о безопасности и гигиене труда (N 155); Конвенция 2001 г. о безопасности и гигиене труда в сельском хозяйстве (N 184); Конвенция 1952 г. о минимальных нормах социального обеспечения (N 102); Конвенция 1967 г. о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца (N 128); Конвенция 1988 г. о содействии занятости и защите от безработицы (N 168); Конвенция 1982 г. о сохранении прав в области социального обеспечения (N 157); Конвенция (пересмотренная) 1949 г. о трудящихся-мигрантах (N 97); Конвенция 1975 г. о трудящихся-мигрантах (дополнительные положения) (N 143). Часть из рекомендаций представляется вполне обоснованной. Так, например, Конвенции, касающиеся защиты прав работников-мигрантов (N 97 и N 143) вряд ли стоит ратифицировать в нынешних экономических условиях с учетом необходимости приоритетной защиты именно национального рынка труда. Возможно, для бюджета Российской Федерации в настоящее время излишне обременительны и обязательства, принимаемые по Конвенциям, касающимся социального обеспечения, минимальной заработной платы и занятости (N 131, N 102, N 128, N 168 и N 157). Однако обоснования Минздравсоцразвития не строятся на каких-либо экономических расчетах. Для того чтобы понять, действительно ли в результате ратификации этих конвенций возникнет чрезмерная нагрузка на бюджет, необходимы серьезные экономические выкладки. Желательно, чтобы экономические данные относительно этих расходов были сопоставлены с соответствующими зарубежными цифрами. В том случае, если выяснится, что в настоящее время бюджет не может нести такую нагрузку, необходима информация о том, при достижении каких именно экономических показателей с точки зрения Минздравсоцразвития, возможна ратификация соответствующих Конвенций МОТ. Это замечание в равной степени относится не только к актам МОТ, но и к положениям ратифицированной в июне 2009 г. Европейской социальной хартии. Россия отказалась ратифицировать часть положений Хартии, включая основные нормы, касающиеся социального обеспечения (пп. 2 - 4 ст. 12, ст. ст. 13, 23, 30 и 31 Хартии). Кроме того, Россия отказалась признать международные обязательства по обеспечению вознаграждения работникам в таком размере, чтобы обеспечить им и их семьям достойный жизненный уровень (п. 1 ст. 4). Аргумент о недостаточности для этого бюджетных средств вполне понятен, но он требует конкретных объяснений, какие финансовые показатели достаточны для того, чтобы могла состояться ратификация. В противном случае слова, записанные в ст. 7 Конституции, о том, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, будут пустой декларацией.
Название документа