Создание и деятельность совместных следственно-оперативных групп в СНГ: текущий этап нормотворчества

СОЗДАНИЕ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВМЕСТНЫХ СЛЕДСТВЕННО-ОПЕРАТИВНЫХ ГРУПП В СНГ: ТЕКУЩИЙ ЭТАП НОРМОТВОРЧЕСТВА <*>

П. А. ЛИТВИШКО

Литвишко П. А., руководитель отдела управления международно-правового сотрудничества Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, аспирант МГИМО (У) МИД России.

В последние десятилетия происходит существенное обновление и совершенствование международно-правового регулирования правовых основ и процессуальных форм международного сотрудничества в борьбе с преступностью. Одной из новых форм такого сотрудничества является проведение расследований совместными (международными) следственными или следственно-оперативными группами - совместные расследования. Нормы о допустимости таких расследований закреплены в ратифицированных Россией Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г., Конвенции ООН против коррупции 2003 г., а также в подписанных, но пока не ратифицированных РФ Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Кишинев, 7 октября 2002 г.) и Международной конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений 2006 г. Несмотря на закрепление в международных договорах Российской Федерации, совместные расследования с участием представителей нашей страны на практике пока не получили должного распространения, хотя потребность в таких совместных (международных) расследованиях имеется. В рамках СНГ начата детализация международно-правового регулирования деятельности совместных следственно-оперативных групп, работе над которой посвящена настоящая статья.

Ключевые слова: международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства, совместные оперативно-следственные группы, СНГ.

In recent decades we see a considerable renewal and improvement of international-law regulation of legal fundamentals and procedural forms of international cooperation in the struggle with crime. One of the new forms of such cooperation is the conduct of investigation by joint (international) investigative and investigative-operation groups - joint investigations. Norms of the acceptability of such investigations are consolidated in ratified by the RF UN Convention against transnational organized crime of 2000, UN Convention against corruption of 2002 and also signed but not ratified by the RF Convention on legal assistance and legal relations on civil, family and criminal cases (Chisinau, October 7, 2002) and International Convention for protection of all persons from enforced disappearance of 2006. In spite of consolidation in international agreements of the RF the joint investigations with participation of representatives of this country are not common in practice although the need for such joint (international) investigation is evident. Within the frames of the CIS there conducted a specification of international-law regulation of activity of joint investigative-operation groups to which the present article is devoted.

Key words: international cooperation in the sphere of criminal judicial proceeding, joint investigative-operation groups.

В Исполкоме СНГ в г. Минске в ноябре 2009 г. состоялось очередное заседание экспертной группы по согласованию проекта Соглашения о порядке создания и деятельности совместных следственно-оперативных групп на территориях государств - участников СНГ (далее - Соглашение) <1>. -------------------------------- <1> Автор статьи является экспертом от Российской Федерации в указанной группе.

В рамках СНГ институт совместных следственно-оперативных групп <2> уже имеет свое нормативное закрепление в ст. 63 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 7 октября 2002 г. (далее - Конвенция), которая является нормой прямого действия и правовой основой для применения рассматриваемого инструмента международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства, не подразумевая необходимость заключения сторонами каких-либо дополнительных соглашений аналогичного содержания (в отличие от норм о совместных расследованиях ряда конвенций ООН). -------------------------------- <2> Хотя, например, как УПК РФ, так и УПК Республики Беларусь предусмотрено создание лишь следственных групп, термин "следственно-оперативная группа" принят экспертами за основу.

Вместе с тем деятельность экспертной группы направлена на разработку самостоятельного документа, без привязки к имеющимся международным договорам. В этой связи мнения отдельных экспертов о необходимости следования в проекте Соглашения релевантным положениям Конвенций о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. и от 7 октября 2002 г., в частности об обязательном прохождении поручений об оказании правовой помощи через центральные органы, поддержаны не были. Так, в п. 3 ст. 30 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. сказано, что, если все участники предыдущего договора являются также участниками последующего договора, но действие предыдущего договора не прекращено или не приостановлено, предыдущий договор применяется только в той мере, в какой его положения совместимы с положениями последующего договора. Согласно ст. 82 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. Конвенция не затрагивает положений других международных договоров, участниками которых являются Договаривающиеся Стороны. Однако ожидалось, что проект Соглашения все же призван отразить в себе конкретный алгоритм реализации положений ст. 63 Конвенции, раскрыть и развить ее содержание, нести в себе так называемую added value ("добавленную ценность") по отношению к Конвенции. Конвенция нормативно закрепляет возможность проведения параллельных (координированных) расследований (в отличие от так называемой интегрированной модели совместных расследований, используемой странами Евросоюза) <3>. В п. 4 ст. 63 Конвенции регламентированы следующие формы деятельности совместных групп (их членов): -------------------------------- <3> Необходимо отметить, что нормативное регулирование и практика деятельности совместных групп в странах Евросоюза находятся на качественно ином уровне (предметом настоящей публикации они не являются). Недавним ярким примером работы подобной интегрированной JIT (joint investigative team, совместная следственная группа) может служить совместное расследование компетентными органами Финляндии, Швеции, Мальты, Эстонии и Латвии уголовного дела по факту пиратского захвата сухогруза "Arctic Sea".

- непосредственное взаимодействие между собой; - согласование основных направлений расследования, проведения следственных действий или оперативно-розыскных мероприятий; - обмен полученной информацией. При этом известно, что подобные действия по взаимосвязанным уголовным делам уже давно имеют место в практике компетентных органов стран СНГ, не испытывая нужды в специальном нормативном регулировании, в частности, с точки зрения допустимости собираемых доказательств. В этой связи в ст. 4 проекта Соглашения перечень форм деятельности совместных следственно-оперативных групп расширен до девяти пунктов и среди прочего включает <4>: -------------------------------- <4> Стоит отметить, что в ст. 4 проекта Соглашения формы деятельности совместных групп не вполне корректно занесены в рубрику "задачи совместных следственно-оперативных групп". Однако задачи (цели) совместных групп обозначены, например, в п. 1 ст. 63 Конвенции и имеют иное содержание.

- организацию проведения исследований и экспертиз; - решение вопросов, связанных с хранением и передачей вещественных доказательств; - выполнение поручений о проведении процессуальных действий и оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных национальным законодательством Сторон. В соответствии со ст. 1 проекта Соглашения совместная следственно-оперативная группа - это группа, состоящая из двух и более национальных следственных, следственно-оперативных групп компетентных органов Сторон. Таким образом, обязательными предпосылками создания совместной группы являются: - наличие собственного уголовного дела у каждой Стороны, создающей совместную группу; - взаимосвязь указанных уголовных дел Сторон; - наличие собственной национальной группы и ее руководителя у каждой Стороны. Пункт 1 ст. 63 Конвенции определяет задачи (цели) и предмет деятельности совместных групп: они создаются в целях быстрого и всестороннего расследования преступлений, совершенных одним или несколькими лицами на территориях двух и более Договаривающихся Сторон либо затрагивающих их интересы. В проекте Соглашения нашла отражение более удачная, на наш взгляд, формулировка предмета расследования. Так, согласно ст. 2 проекта целью Соглашения является регулирование вопросов создания и деятельности совместных групп на территориях Сторон для раскрытия и расследования преступлений по уголовным делам, находящимся в производстве компетентных органов Сторон, сопряженным с необходимостью проведения большого объема процессуальных действий и (или) оперативно-розыскных мероприятий на территориях двух и более Сторон. Тем самым три излишних критерия предмета деятельности совместных групп заменены более оптимальным единым критерием. В этом контексте следует отметить, что место совершения расследуемого совместной группой преступления может быть ограничено пределами одного государства. Так, согласно ч. 3 ст. 12 УК РФ Следственным комитетом при прокуратуре Российской Федерации возбуждаются уголовные дела о тяжких и особо тяжких преступлениях против личности, совершенных в отношении наших соотечественников в иностранных государствах, вне зависимости от того, что последними также, как правило, возбуждается уголовное дело по тому же факту. При необходимости проведения по таким делам, особенно резонансным, большого объема процессуальных действий и оперативно-розыскных мероприятий как за рубежом, так и в России целесообразной будет постановка вопроса о создании совместной группы. По указанным выше причинам из преамбулы проекта Соглашения исключено упоминание транснационального характера преступлений, расследуемых совместной группой. Необходимо подчеркнуть первостепенное назначение самого института совместной группы, которое, по нашему мнению, составляют: - оптимизация собирания доказательств по уголовным делам на территории двух и более государств; - выведение собирания доказательств за рамки длительной и усложненной процедуры обращения с запросами о правовой помощи; - обеспечение допустимости добытых в таком режиме доказательств. То есть узаконенный совместный сбор доказательств, оперативный обмен доказательствами и материалами (а не только информацией) в режиме текущего времени. Все это будет служить соблюдению ограниченных законом сроков предварительного расследования по уголовным делам, сроков давности уголовного преследования, а также реализации права обвиняемого, подсудимого на рассмотрение его дела в разумный срок <5>. -------------------------------- <5> Закреплено в п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. В практике международного сотрудничества по уголовным делам исполнение запросов о правовой помощи в течение нескольких месяцев, а зачастую и лет, - обычное явление.

Выработка подобного механизма, его нормативное закрепление в международном договоре приобретают особую важность в свете требований ст. 455 УПК РФ, в соответствии с которой допустимость собираемых за рубежом доказательств ставится в прямую зависимость от соблюдения процедуры направления и исполнения запросов о правовой помощи. В свою очередь, последние в силу ст. 453 УПК РФ направляются через центральные органы, определенные в международных договорах либо документах об их ратификации <6>. Прохождение запросов о взаимной правовой помощи по такой "цепочке" влечет существенные временные затраты <7>. -------------------------------- <6> По подавляющему большинству уголовных дел, находящихся в производстве российских органов предварительного расследования, центральным органом является Генеральная прокуратура Российской Федерации. <7> В практике применяются определенные способы ускорения направления и исполнения международных следственных поручений, как то: предварительное согласование (по факсу, электронной почте) с центральными органами запрашивающей и запрашиваемой сторон проекта запроса; оперативное доставление (нарочным, фельдсвязью, курьерскими службами типа "FedEx", "DHL") запроса инициатором в центральный орган запрашивающей стороны (и затем, возможно, за рубеж), срочное оформление данным органом соответствующего сопроводительного письма; предварительная передача запроса запрашиваемой стороне факсом или электронной почтой для подготовки к его исполнению; использование дипломатической почты для доставления запроса за рубеж; командировка инициатора, доставляющего оригинал запроса (после его прохождения через центральный орган), в запрашиваемое государство для присутствия при выполнении запрашиваемых процессуальных действий, получение инициатором за рубежом материалов исполненного запроса на руки; различные способы мониторинга и ускорения хода исполнения запроса (контакты с зарубежным исполнителем, офицерами связи, аккредитованными при дипломатических и консульских представительствах запрашиваемого государства в запрашивающем государстве). Здесь, однако, следует иметь в виду, что все эти меры носят экстраординарный характер и на повседневной основе не применяются. Стоит также отметить, что в соответствии с указанием первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации от 26 февраля 2009 г. N 2/206 "О порядке направления запросов о правовой помощи в иностранные государства" в данном ведомстве отлажена практика предварительного согласования факсимильных проектов запросов. Ее отсутствие в центральном органе - Генеральной прокуратуре Российской Федерации - влечет частые возвраты инициаторам оригиналов запросов на доработку, причем такие запросы дважды проделывают соответствующий путь обычной почтовой связью.

В данном контексте стоит отметить, что рядом международных договоров Российской Федерации предусмотрен прямой порядок сношений компетентных органов при направлении и исполнении поручений об оказании правовой помощи, минуя центральные органы (которым обычно должна представляться копия направленного запроса) <8>. Как правило, такой порядок касается случаев, не терпящих отлагательства. При этом в силу ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" и ч. 3 ст. 1 УПК РФ, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. -------------------------------- <8> Такие прямые сношения разрешены, например, ст. 15 Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г.

В то же время нельзя недооценивать роль центрального органа, который выполняет не только формально-посреднические функции, но и служит контрольным механизмом, своеобразным "фильтром" входящих и исходящих запросов о правовой помощи, а также материалов исполненных поручений. Так, основная задача центрального органа применительно к исходящим запросам - обеспечить "выпуск" за рубеж лишь запросов, отвечающих требованиям международных договоров, чтобы исключить или, по крайней мере, минимизировать возможность принятия запрашиваемой стороной решений об отказе в исполнении поручения либо об отложении его исполнения. В отношении входящих запросов центральный орган призван обеспечить проверку, не способно ли исполнение иностранной просьбы нанести ущерб суверенитету, безопасности или другим существенным интересам его государства (в отдельных случаях такая проверка целесообразна и в отношении исходящих поручений) <9>, а также не противоречит ли она законодательству либо международным обязательствам запрашиваемой Стороны. Одновременно центральный орган запрашиваемого государства проверяет качество и полноту материалов исполненного поручения <10>. -------------------------------- <9> По сложившейся практике соответствующее заключение (оценка) дается ФСБ России и МИД России по запросу Генеральной прокуратуры Российской Федерации. <10> В течение последних лет Генеральной прокуратурой Российской Федерации практикуется поручение органам предварительного расследования - исполнителям зарубежных запросов направлять материалы исполненных ими запросов напрямую инициаторам с одновременным уведомлением центральных органов запрашивающих государств, что представляет собой своеобразный отказ от всеобъемлющего контроля со стороны центрального органа.

С учетом неотъемлемой роли центральных органов в международном сотрудничестве в ст. ст. 5 и 6 проекта Соглашения нашел свое закрепление порядок, при котором руководители (заместители) центральных компетентных органов наделены полномочиями по принятию решений о создании и прекращении деятельности совместных групп, назначении их руководителей, включении национальной группы в состав созданной другими сторонами совместной группы, выходе национальной группы из состава совместной группы. При этом предполагается, что "содержательное наполнение", непосредственная деятельность совместной группы будут находиться исключительно в ведении компетентных органов Сторон <11>. -------------------------------- <11> Согласно ст. 1 проекта Соглашения таковыми являются органы, уполномоченные в соответствии с национальным законодательством Сторон осуществлять предварительное расследование и оперативно-розыскную деятельность, принимать решения о создании и деятельности следственных, следственно-оперативных групп.

По сути и форме первоначальный запрос, содержащий предложение о создании совместной группы, является разновидностью запроса о правовой помощи, что вытекает также из п. 2 ст. 63 Конвенции. Поэтому от того, как будет сформулирован такой запрос, может зависеть решение одного из важнейших вопросов, возникающих в процессе деятельности совместной группы, - о порядке получения доказательств и производства процессуальных действий, прямо не предусмотренных в первоначальном запросе, необходимость в проведении которых возникнет уже в ходе работы совместной группы. По мнению автора, для "легализации" таких доказательств в свете ст. 455 УПК РФ будет достаточной ссылка в первоначальном запросе на то, что при необходимости получения дополнительных доказательств на территории запрашиваемой Стороны их конкретные перечни будут представляться непосредственно членами совместной группы друг другу в ходе проведения совместного расследования. Возможен и другой алгоритм, основывающийся, в частности, на относительном единстве предмета доказывания по уголовным делам, расследуемым совместной группой: производство стороной на своей территории в рамках своего уголовного дела по инициативе другой стороны процессуальных действий и последующая передача другой стороне доказательств и иных материалов, собранных стороной в рамках своего уголовного дела. В проекте Соглашения нашел свое отражение третий, наиболее оптимальный вариант взаимодействия. Так, в соответствии со ст. 8 проекта Соглашения в совместной группе при необходимости получения документов, предметов и материалов на территории другой Стороны руководитель национальной группы (лицо, в производстве которого находится уголовное дело) запрашивающей Стороны направляет руководителю национальной группы (лицу, в производстве которого находится уголовное дело) запрашиваемой Стороны поручение о проведении процессуальных или оперативно-розыскных действий. Таким же прямым путем передаются инициатору материалы исполненного поручения, решаются вопросы присутствия представителей запрашивающей стороны при выполнении поручения, отложения исполнения поручения или отказа в его исполнении, а также изменения состава представителей в совместной группе. Ретроградные, по нашему мнению, позиции отдельных экспертов о необходимости "пропуска" через центральные органы сторон поручений о производстве действий, требующих санкции прокурора или суда, и о разрешении присутствия несли в себе угрозу "выхолащивания" сути проекта Соглашения и поддержки в экспертной группе не получили. Эксперты сочли достаточным задействование центральных органов на упомянутых выше ключевых стадиях организационного процесса. В ст. 7 проекта Соглашения регламентированы функции руководителя совместной группы (вопрос о его властных полномочиях в отношении членов национальных групп в проекте не освещается - по этой причине и по сути проекта ясно, что он таковыми не обладает): - организация работы совместной группы; - обеспечение упрощенного порядка взаимодействия (сношения); - решение вопросов, связанных с сохранением тайны следствия; - решение вопросов, связанных с хранением и передачей вещественных доказательств; - внесение предложения о прекращении деятельности совместной группы. Отдельного внимания заслуживает вопрос об имплементации Соглашения и положений других международных договоров Российской Федерации о совместных расследованиях в УПК РФ. В отличие от интегрированных совместных следственных групп, создаваемых в государствах Евросоюза, где, как правило, делегированные члены группы наделены определенными полномочиями по осуществлению процессуальной и оперативно-розыскной деятельности на территории других сторон, в России и других странах СНГ такие группы уголовно-процессуальным статусом не обладают, а, по сути, лишь координируют совместное расследование. Самостоятельный уголовно-процессуальный статус имеют входящие в совместную группу национальные группы. Другими словами, это организационный, а не процессуальный инструмент сотрудничества, не требующий внесения изменений или дополнений в национальное законодательство. Иное в странах СНГ пока неосуществимо с точки зрения государственного суверенитета <12>. -------------------------------- <12> В этом контексте полезно обратиться также к п. 507 Руководств Управления ООН по наркотикам и преступности для законодательных органов по осуществлению Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. и Протоколов к ней: "Во втором предложении ст. 19 Конвенции приводится правовое основание для проведения в каждом конкретном случае совместных расследований, уголовного преследования и судебного разбирательства, даже в отсутствие специального соглашения или договоренности. Внутреннее законодательство большинства стран уже предусматривает возможность проведения таких совместных действий, а для тех немногих стран, законы которых не позволяют этого, это положение явится достаточным правовым основанием для сотрудничества такого рода на индивидуальной основе. В тех редких случаях, когда какая-либо страна будет нуждаться в новом законодательстве, чтобы принять участие в такой деятельности, следует обратиться к типовым положениям, изложенным в разделе 5 ниже". См.: Руководства для законодательных органов по осуществлению Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и Протоколов к ней. ООН, Нью-Йорк, 2004. С. 262.

Название документа