Конвергенция законодательств в геополитических рамках Европейского союза

КОНВЕРГЕНЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВ В ГЕОПОЛИТИЧЕСКИХ РАМКАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА <*>

Ю. А. КЛОЧКОВА

Клочкова Юлия Александровна, старший преподаватель кафедры менеджмента Таганрогского технологического института Южного федерального университета, преподаватель кафедры теории и истории государства и права Таганрогского института управления и экономики.

Создание единого политического союза невозможно без экономической интеграции, которая, в свою очередь, требует правового оформления. Правовое сближение представляется как устранение различий в национальном регулировании посредством договоренностей между государствами-членами, на основе которых устанавливаются единообразные условия использования различных ресурсов во всех государствах-членах. Меры по правовому сближению имеют значение для развития европейской интеграции, а также являются важным фактором совершенствования национальных правовых систем.

Ключевые слова: право Европейского союза, страны - члены ЕС, наднациональное право, конституционная система, интеграция.

Creation of united political union is impossible without economic integration which in its turn requires legal formalization. Legal rapprochement is understood as elimination of differences in national regulation by agreements between the states-members, on the basis of such agreements the uniform conditions of use of various resources in all the states-members are being established. The measures of legal rapprochement are important both for development of the European integration and are an important factor of improvement of national legal systems.

Key words: law of the European Union, state - members of the European Union, supernational law, constitutional system, integration.

После шести этапов расширения в 1973, 1981, 1986, 1995, 2004 и 2007 гг. количество членов Европейского союза (далее - ЕС) постепенно увеличилось с шести до двадцати семи, неоднородных по своему развитию и сильно отличающихся по экономическому, социальному, политическому состоянию. По мере своего расширения ЕС становится все более разнородным. ЕС вступил в очередное столетие в условиях необходимости выработки так называемой идеологии "общего дела", которая априорно предполагает практическую реализацию основ интеграции и консолидации и конфигурации межгосударственного взаимодействия и сотрудничества в геополитических рамках ЕС. Целесообразность изучения европейской интеграции как правового явления обусловливается как изменениями в общем состоянии международных отношений, так и особенностями правовых процессов, происходящих в рамках ЕС. Учреждение Европейских сообществ основывалось на согласованных волеизъявлениях государств-членов, при этом общность социально-экономических, политических, правовых, мировоззренческих принципов и традиций предопределила возможность европейской интеграции во всех сферах. В дальнейшем сотрудничество государств-членов расширяется, что сопровождается проблемами толкования норм права, выработки особых механизмов правотворчества и способов реализации норм интеграционного права. В ЕС на протяжении всей его истории наглядно проявляется противоборство национальной, наднациональной и субнациональной тенденций. Повышение степени единства и сплоченности стран - участников ЕС является важным аспектом процесса европейской интеграции. В связи с этим особое место в актуализации исследования занимают проблемы взаимодействия национальных правовых систем с правом ЕС, в частности вопросы взаимоотношений стран - членов ЕС и институтов ЕС в контексте необходимого сближения для достижения целей и задач, зафиксированных в учредительном договоре (ст. 2, подп. h п. 1 ст. 3 Договора, учреждающего Европейское сообщество, далее - Договор) [1]. Процесс взаимодействия национальных правовых систем государств - членов ЕС поднимает вопрос о верховенстве права ЕС, прямого действия этого права, принципа субсидиарности и ответственности суверенных государств-членов перед ЕС. Правовое сближение представляется как устранение различий в национальном регулировании посредством договоренностей между государствами-членами, на основе которых устанавливаются единообразные условия использования различных ресурсов во всех государствах-членах. Создание единого политического союза невозможно без экономической интеграции, которая, в свою очередь, требует правового оформления (ст. 94 Договора). Правовое сближение в рамках ЕС-15 (до расширения 2004 г.) является менее болезненным процессом, так как правопорядки государств-членов основаны на общих принципах, складывались и развивались в относительно одинаковых условиях. Национальные правовые системы стран Восточной Европы долгое время находились под влиянием советской модели, основанной на отличных от стран Западной Европы представлениях о собственности, свободе рынка, открытости экономики, вмешательства государства в регулирование экономики. Бесспорно, меры по правовому сближению имеют значение для развития европейской интеграции, более того, правовое сближение является важным фактором совершенствования национальных правовых систем. Вместе с тем проведение правового сближения выявило серьезные проблемы: дефицит демократичности и значительные бюрократические издержки. Было бы также неверно утверждать, что правовое сближение является исключительно делом институтов ЕС, оставляя безучастными государства-члены. Так, национальные правительства способствуют правовому сближению. Подобные ситуации возникают, например, в случаях, когда национальные производители имеют дело с более высоким уровнем национального регулирования в той или иной области и в результате этого находятся в невыгодном положении по сравнению с производителями из других государств-членов. Также следует учитывать, что единообразие внутригосударственного регулирования, достигаемое посредством правового сближения, способствует снижению издержек. Наряду с этим национальные правительства обращаются к правовому сближению, если успех предполагаемых мер не может быть обеспечен на национальном уровне. Процесс конвергенции законодательств в ЕС состоит из двух частей: 1) сближение законодательства ЕС и государств - членов ЕС; 2) сближение законодательств государств-членов. Правовые методы сближения включают инкорпорацию или принятие в государствах определенных правил и положений в качестве национальных правовых норм либо идентичных (унифицированных), либо сходных (гармонизированных) по содержанию. Договор в качестве одной из целей закрепил в ст. 2 создание общего рынка и именно в этой сфере в качестве способа нормального функционирования общего рынка определил сближение национальных законодательств государств-членов (ст. 3 Договора). Таким образом, формирование общего рынка возможно в пределах единого правового пространства. Основные положения конвергенции были изложены и в Договоре, учреждающем Европейское экономическое сообщество (1957 г.), и продолжали сохраняться в Договоре, учреждающем Европейское сообщество Маастрихтской, Амстердамской и Ниццкой редакции). В соответствии со ст. 94 Договора институты Сообщества получили возможность издавать директивы "относительно сближения законодательных положений, предписаний и административных действий государств-членов". Совет, по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и Экономическим и Социальным Комитетом, единогласным решением принимает директивы о сближении таких законов, правил и административных действий государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование общего рынка. Подобные обязательства государств-членов закреплены и в Лиссабонском договоре. Лиссабонский договор представляет собой международный договор, подписанный на саммите ЕС 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне, призванный внести изменения в действующие учредительные договоры в целях реформирования системы управления ЕС и заменивший собой не вступившую в силу Конституцию для Европы [2]. Однако Лиссабонский договор в отличие от Договора закрепляет два возможных способа сближения. Первый предусматривает, что Совет единогласно в соответствии со специальной законодательной процедурой и после консультации с Европейским парламентом и Экономическим и Социальным Комитетом принимает директивы по сближению законодательных, регламентарных и административных положений государств-членов, которые непосредственно влияют на создание или функционирование внутреннего рынка. В соответствии со ст. 115 Договора о функционировании Европейского союза (далее - Лиссабонский договор) Совет принимает директивы, а в соответствии со ст. 114 - меры по сближению законодательных, регламентарных и административных положений государств-членов, которые посвящены созданию или функционированию внутреннего рынка [3]. В первом случае Совет действует со специальной законодательной процедурой, а во втором - в соответствии с обычной процедурой, предусматривающей три чтения. Необходимо отметить, что обычная законодательная процедура предусматривает активное участие Европейского парламента, а специальная предоставляет Парламенту консультативную функцию, но при этом единогласное принятие решения Советом. Кроме того, положения ст. 114 не применяются к налоговым положениям, положениям о свободном передвижении лиц и положениям о правах и интересах наемных работников. Если после принятия Европейским парламентом и Советом, Советом или Комиссией меры по гармонизации государство-член посчитает необходимым оставить в силе национальные положения, которые являются оправданными, то оно уведомляет об этих положениях Комиссию с указанием причин оставления их в силе. Кроме того, если после принятия Европейским парламентом и Советом, Советом или Комиссией меры по гармонизации государство-член посчитает необходимым ввести национальные положения, то оно уведомляет Комиссию о предполагаемых мерах, а также о причинах их принятия. В течение шести месяцев после указанных уведомлений Комиссия одобряет или отклоняет соответствующие национальные положения, проверив сначала, не являются ли данные положения средством произвольной дискриминации или замаскированным ограничением в торговле между государствами-членами и не выступают ли они препятствием для функционирования внутреннего рынка [4]. При отсутствии решения Комиссии в течение данного срока указанные национальные положения считаются одобренными. Когда это оправдано сложностью вопроса и при отсутствии опасности для здоровья людей, Комиссия вправе известить заинтересованное государство-член о том, что срок может быть продлен на новый период времени продолжительностью до шести месяцев. Кроме того, вполне логично, если государству-члену разрешено оставить в силе или ввести национальные положения, отступающие от меры по гармонизации, Комиссия незамедлительно рассматривает вопрос о том, стоит ли предлагать соответствующие изменения в данную меру. Развитие Сообщества вело к усилению его контроля за соответствием норм национального права принципам общего рынка. В случае если требования, вытекающие из положений о сближении законодательства, оказываются нарушенными, проводятся консультации между Сообществом и заинтересованными государствами-членами, а если они не приводят к соглашению, устраняющему данное нарушение, то принимаются соответствующие меры. В соответствии со ст. 116 Лиссабонского договора, в случае если Комиссия констатирует, что расхождение, существующее между законодательными, регламентарными или административными положениями государств-членов, искажает условия конкуренции на внутреннем рынке и вызывает тем самым нарушение, которое должно быть устранено, она вступает в консультацию с заинтересованными государствами-членами. Если в результате данной консультации не достигается соглашение, устраняющее соответствующее искажение, то Европейский парламент и Совет в соответствии с обычной законодательной процедурой принимают директивы, необходимые с этой целью. Однако могут приниматься любые другие полезные меры, предусмотренные договорами. Чтобы предупредить соответствующие разбирательства со стороны Комиссии, а возможно, и Суда Европейского союза, призванного сохранять единообразие права, государство-член, опасаясь того, что установление или изменение законодательного, регламентарного или административного положения вызовет нарушение, проводит консультацию с Комиссией. Проконсультировавшись с государствами-членами, Комиссия рекомендует заинтересованным государствам меры, позволяющие избежать соответствующего нарушения [5]. Эффективность норм права ЕС зависит от их осуществления во внутригосударственной сфере. Необходимо помнить, что государства добровольно составили тексты учредительных договоров, тем самым взяли на себя обязанность их выполнения, а национальные парламенты принимают участие в правотворчестве и достаточно тесно сотрудничают с Комиссией в процессе выработки законопроекта. В соответствии с Протоколом о роли национальных парламентов в Европейском союзе все исходящие от Комиссии консультационные документы немедленно направляются национальным парламентам государств-членов [6]. Кроме того, обязательность исполнения норм европейского права непосредственно вытекает из анализа деятельности Суда Европейского союза (далее - Суд), который в своей практике фактически разработал концепцию прямого действия и верховенства права Сообществ по сравнению с национальным законодательством государств - членов ЕС. Меры, призванные обеспечивать выполнение государствами-членами взятых на себя обязательств, определены ст. ст. 258 - 261 Лиссабонского договора [7]. В этой связи Комиссия наделена правом обращать внимание и указывать государствам-членам на неисполнение или недостаточно полное исполнение ими обязательств, установленных учредительными договорами или нормами вторичного права. Если, по мнению Комиссии, одно из государств-членов уклоняется от выполнения каких-либо обязательств, она представляет мотивированное заключение по этому поводу, предоставив заинтересованному государству-члену возможность предварительно представить свои соображения по данному вопросу. Если государство-член оставит без внимания заключение Комиссии в течение определенного срока, установленного Комиссией, последняя может обратиться в Суд. Таким образом, если соответствующее государство не выполняет указанные в заключении меры в срок, установленный Комиссией, то она имеет право (но не обязана) передать спор на рассмотрение Суда. Если нарушение обнаружено другим государством-членом, то последнее обязано представить свою жалобу на рассмотрение Комиссии. Комиссия должна заслушать мнение обоих заинтересованных государств и представить мотивированное заключение. Если в течение трех месяцев со дня направления жалобы в Комиссию мотивированное заключение не представлено, государство может передать спор на рассмотрение Суда. В отступление от процедуры, предусмотренной в ст. ст. 258 и 259, Комиссия и любое государство-член могут напрямую обращаться в Суд Европейского союза, если считают, что другое государство-член злоупотребляет полномочиями, предусмотренными ст. 114 Лиссабонского договора. Если по итогам судебного следствия выводы Комиссии получат подтверждение, то Суд выносит решение о факте нарушения государством одной из обязанностей, которые возложены на него договором. Решение Суда юридически обязательно для государства-члена, которое должно принять все необходимые меры для его реализации. Надзор за исполнением также осуществляет Комиссия. Если, по мнению Комиссии, государство не подчинилось решению Суда, она возбуждает новое расследование. По его итогам Суд налагает на государство штрафные санкции в виде единовременной суммы или неустойки. Суд не обладает полномочиями приказывать государству-члену предпринимать какие-либо действия или их не предпринимать, кроме того, он также не может объявлять национальное законодательство, противоречащее праву Сообщества, недействительным. Статья 260 предусматривает, что в случае, если Суд выявит нарушение каким-либо государством-членом обязательств, то это государство-член обязано принять необходимые меры для выполнения решения Суда. Таким образом, решение обязательно к выполнению: государство-член обязано прекратить выявленное Судом нарушение, при этом способ государство определяет самостоятельно. Правовая политика ЕС не была нацелена на то, чтобы заменить национальное право искусственно созданной автономной правовой системой. Характеризуя право ЕС, следует иметь в виду, что оно не представляет собой некую отдельную отрасль права и в то же время не выступает полным аналогом национального права. Для этого необходимо, чтобы ЕС трансформировался в государство, каковым он на сегодняшний день не является и едва ли им станет в обозримом будущем. Правовая деятельность ЕС ограничена сферой формирования и функционирования общего рынка и, следовательно, не может затрагивать участки правового регулирования, выходящие за эту сферу. Реализация правовой политики сталкивалась не только с различиями правовых систем государств-членов, но и с желанием государств-членов сохранить за собой определенные преимущества. Поэтому меры по сближению законов, правил и административных действий государств-членов, которые имеют своей целью создание и функционирование внутреннего рынка, принимаются в форме директив. Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения. Особенностью директивы является ее цель - достижение требуемого результата. Это означает, что директива подлежит не прямому применению, а трансформации в национальное законодательство государств-членов. Каждое государство-член, которому адресована директива, должно привести в соответствие с ней свое законодательство в установленный срок (срок трансформации) и обеспечить соблюдение на своей территории этих положений. Форму и способы трансформации каждое государство-член выбирает самостоятельно, в соответствии со своей конституционной системой и практикой. В зависимости от страны речь может идти о принятии новых, изменении или отмене действующих национальных правовых актов на общегосударственном, региональном или местном уровне. Объективные трудности процесса конвергенции свидетельствуют о том, что сохраняется противоречие между национальной идентичностью и государственным суверенитетом и наднациональными европейскими институтами. Несмотря на декларируемый Судом особый правопорядок, правовая система ЕС не является иерархической и национальные правовые системы не являются ее звеном. Она и не может быть таковой в силу особенностей учреждения и делегированной компетенции данным межгосударственным объединениям со стороны государств-членов. Суд проверяет акты ЕС, а не законодательство государств-членов на их соответствие учредительным договорам, и исполнение решений Суда осуществляется национальными средствами. С другой стороны, существование ЕС подтверждает, что вопреки радикальным представлениям государства согласны, исходя из соображений собственной выгоды, подчиняться правилам квалифицированного большинства при голосовании в Совете, подчиняться решениям Суда при возникновении разногласий, уважать роль Комиссии и предоставить Парламенту как представительной структуре полномочия.

Литература

1. Документы Европейского союза. Т. VI: Консолидированная версия Договора о Европейском союзе и Договора, учреждающего Европейское сообщество. М., 2001. (Далее ссылки на Договор, учреждающий Европейское сообщество, приводятся по данному изданию.) 2. Официальное название - Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе, и Договор, учреждающий Европейское сообщество. В результате реформы Договор, учреждающий Европейское сообщество, называется Договор о функционировании Европейского союза. 3. Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М.: ИНФРА-М, 2008. (Далее ссылки на Лиссабонский договор приводятся по данному изданию.) 4. Основополагающей нормой функционирования общего рынка является ст. 36 Лиссабонского договора, регулирующая запрещения и ограничения в торговле между государствами-членами. 5. Статья 95 Договора, учреждающего Европейское сообщество. 6. Протокол о роли национальных парламентов. См.: Документы Европейского союза. T. V: Амстердамский договор. М., 1999. С. 155; Протокол о роли национальных парламентов. См.: Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М.: ИНФРА-М, 2008. С. 392. 7. Статьи 226 - 228 Договора, учреждающего Европейское сообщество.

Название документа