Некоторые вопросы ответственности за правонарушения в сфере миграции в зарубежных странах
(Орешина Н. И.)
("Общество и право", 2010, N 1)
Текст документа
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ
В СФЕРЕ МИГРАЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Н. И. ОРЕШИНА
Орешина Наталья Игоревна, адъюнкт кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России.
Статья подготовлена на основе изучения законодательства Германии, Великобритании, Соединенных Штатов Америки и Канады по противодействию незаконной миграции. Проводится анализ некоторых санкций за правонарушения в сфере миграции. Значительное внимание уделяется вопросам удаления незаконных мигрантов с территории страны как мере ответственности за совершенные ими противоправные деяния.
Ключевые слова: незаконная миграция, противодействие, ответственность, миграционное законодательство, правонарушение.
The article is based on the study of laws and regulations of Germany, the UK, the USA, and Canada on combating illegal migration. The analysis of several sanctions for violations of migration legislation is made with particular attention paid to removal of illegal migrants as liability for their violations.
Key words: Illegal migration, countering, liability, migration laws and regulations, violation.
В условиях глобализации и углубления социально-экономических и демографических различий между государствами все в большей степени активизируются процессы международной миграции. Количество международных мигрантов в мире с каждым годом увеличивается (в период с 1970 г. по 2005 г. оно выросло почти в два раза, а за первые пять лет 21-го века увеличилось на 25 миллионов [1]). Один из 35 человек в мире является международным мигрантом [2]. В силу необходимости контроля вышеуказанных отрицательных влияний миграционных процессов и вместе с тем обеспечения социально - экономического и демографического развития необходимо сформировать эффективную систему правового регулирования миграции как на международном, так и на национальном уровне и обеспечить ее действенность с помощью комплекса административно-правовых средств. Административно-правовое регулирование миграции должно быть направлено в том числе и на предотвращение и пресечение миграционных правонарушений, что достигается среди прочего посредством установления определенной юридической ответственности за нарушение правил поведения страны пребывания, т. е. за совершение противоправного деяния.
Определенную сложность при проведении анализа зарубежных правовых систем вызывает отсутствие четкого разграничения таких видов ответственности, как уголовная и административная, поскольку административная ответственность в Германии, Великобритании, США и Канаде является своеобразным "ослабленным" продолжением уголовной. Так, например, Федеральный конституционный суд Германии при толковании норм Основного закона ФРГ представил трактовку административно-деликтного законодательства через понимание его как уголовного права в широком смысле и осуществил присоединение административно-деликтного законодательства ФРГ к уголовному законодательству [3]. В связи с этим при рассмотрении ответственности за правонарушения в сфере миграции необходимо учесть, что исследование административной ответственности в зарубежных странах носит частично уголовно-правовой характер, и административная ответственность в широком смысле входит не только в предмет административного, но и уголовного права.
Еще одной сложностью в изучении данного феномена является тот факт, что ученые рассматриваемых стран не уделяют большого внимания разработке таких абстрактных наукоемких конструкций, как "административная ответственность" и "уголовная ответственность". Гораздо большее количество исследований, посвященных обозначенной проблематике, рассматривают конкретные виды и особенности правонарушений, а также порядок применения наказаний за них.
С учетом различия подходов зарубежных и российских ученых к определению понятия правонарушения и вопросам наказуемости в целом мы акцентировали внимание на сравнительно-правовом исследовании таких институтов административной ответственности, как правонарушения в области миграции и санкции, применяемые к правонарушителям.
На основании проведенного анализа можно сделать вывод о том, что общими для всех изучаемых стран противоправными деяниями в области миграции являются следующие:
нарушение порядка въезда на территорию страны;
нарушение порядка пребывания на ее территории;
нарушение правил транзитного проезда через территорию страны;
нарушение порядка использования иностранной рабочей силы;
незаконное трудоустройство;
провоз лиц через государственную границу;
использование поддельных документов.
При рассмотрении ответственности за приведенные выше виды правонарушений в миграционной сфере необходимо выделить субъектов этого вида ответственности и особенности мер принуждения, применяемых к ним.
В соответствии с законодательством зарубежных стран субъектами ответственности за правонарушения в миграционной сфере наравне с физическими лицами могут быть и юридические лица. Так, для этих стран характерно применение санкции к "перевозчикам", т. е. к тем транспортным компаниям, которые ввезли незаконного мигранта по суше, воде или воздуху. Например, в Германии все транспортные компании обязаны доставить нелегала в ту страну, откуда он прибыл. Обязанность "перевозчика" по возвращению незаконных мигрантов применительно к лицам с необоснованным ходатайством о получении статуса беженца действует в течение трех лет. На те транспортные компании, которые ввезли в страну иностранцев с нарушением установленных правил, при их отказе выполнить данное обязательство может быть наложен штраф размером до 2400 евро.
В качестве нарушителей - физических лиц могут выступать не только мигранты, но и должностные лица, действия (бездействие) которых повлекли нарушение миграционного законодательства. Так, в соответствии со ст. 129 Закона Канады об иммиграции и защите беженцев [4] сотрудник или работник государственного органа, который умышленно выдает незаконный документ, принимает решение, принимает или соглашается принять взятку или получить иную выгоду в отношении любого регулируемого данным законом вопроса или умышленно не выполняет свои обязанности в соответствии с данным законом, дает взятку сотруднику государственных органов, выдает себя за такового, мешает или задерживает выполнение сотрудником своих обязанностей, несет наказание в виде штрафа или тюремного заключения.
Интересен также опыт Канады по выделению правонарушений, связанных со склонением к совершению противоправного деяния. Субъектами правонарушения в этом случае считаются не только непосредственные исполнители, но и лица, склоняющие их к противоправным действиям.
Следует отметить, что миграционное законодательство зарубежных стран предусматривает некоторые особенности привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства определенных категорий. Так, в Великобритании согласно Закону об иммиграции и убежище от 1999 года (ст. 10), вступившему в силу 2 октября 2000 г. [5], лица, нарушившие условия пребывания согласно полученному разрешению на въезд, подлежат удалению с территории страны. Однако из этого правила есть исключения. В п. 356 Иммиграционных правил [6] указаны следующие факторы, смягчающие ответственность: возраст; продолжительность проживания в Великобритании; степень связи с Великобританией; личная история, характер, поведение, трудовая деятельность; домашние обстоятельства; наличие или отсутствие судимости, характер правонарушения; смягчающие обстоятельства; поручительства в пользу данного лица.
На основании проведенного анализа правовых инструментов зарубежных стран можно утверждать, что среди санкций, применяемых к нарушителям миграционного законодательства, наиболее часто встречается материальное принуждение в виде штрафа.
В Германии административный штраф как индивидуализированное и дифференцированное административное наказание предусматривается нормативными актами в преобладающем числе составов административных правонарушений [7]. Если размеры штрафов для отдельных составов правонарушений не установлены другими правовыми актами, то применяются положения рамочного закона "Об административных правонарушениях" [8].
В США механизм назначения административных штрафов урегулированы ст. 280 раздела 8 Кодекса федерального регулирования [9].
В Канаде и Великобритании они содержатся в отраслевых законах и нормативных постановлениях как федерального, так и регионального уровня.
Однако наибольший интерес для нас представляют проблемы применения такой характерной для всех изучаемых стран санкции, как удаление с территории страны иностранцев, нарушивших миграционное законодательство. Сложность при изучении данного правового явления представляет собой терминологическая несогласованность. В современных правовых источниках зарубежных государств разные формы удаления лиц из страны пребывания определяются такими терминами, как высылка, выдворение, депортация, реадмиссия, изгнание, зачастую имеющими различную для каждой страны смысловую нагрузку.
Так, в Великобритании мигрант, не получивший законным путем разрешение на въезд в страну, подлежит административному выдворению в соответствии с положениями приложения 2 Иммиграционного закона 1971 г. и принятых на его основании Иммиграционных правил. Решение об отказе во въезде в страну уполномочены принимать начальник миграционной службы либо уполномоченный на то инспектор миграционной службы. При этом не требуется вынесение судебного постановления, и у лица, как правило, отсутствует право на пересмотр такого решения. Данные должностные лица уполномочены на применение указанных выше процедур и в отношении иностранцев, нарушивших миграционное законодательство и после въезда на территорию страны.
Депортацию от административного выдворения в Великобритании отличает участие суда в принятии решения об удалении мигранта из страны. Решение принимает лично министр внутренних дел по рекомендации суда после предъявления обвинения или на основании требований общественной безопасности. Основанием для депортации может также явится решение министра о том, что пребывание лица на территории Великобритании угрожает интересам общества. Согласно п. 362 Иммиграционных правил предписание о депортации означает обязанность лица покинуть территорию Великобритании, допускает его задержание и аннулирует все выданные разрешения на въезд или пребывание на время действия предписания. До октября 2000 г. мигрант и члены его семьи также депортировались из страны на следующих основаниях: нарушение условий въезда или пребывания, получение разрешения на въезд обманным путем.
В США термин "выдворение" обозначает процессуальные действия, имеющие целью удаление иностранцев с территории США в результате нарушения миграционного или иного законодательства страны и является синонимом термина "депортация". В соответствии с Законом 1996 г. о борьбе с незаконной иммиграцией и ответственности иммигрантов, внесшим изменения в положения Закона об иммиграции и гражданстве, под процедурами удаления следует понимать средства высылки или недопущения на территорию страны лиц, не являющихся гражданами США [10].
Существуют формы выдворения, при которых допустимо удаление из страны "неграждан" без судебного решения. К ним относятся процедуры ускоренного и административного выдворения.
Процедура ускоренного выдворения применяется в случае, если сотрудники миграционной службы принимают решение о недопустимости въезда лица на территорию страны. Основаниями для этого решения может послужить факт предыдущего выдворения или депортации лица, а также использование при въезде в страну незаконным путем полученных документов. Процедура ускоренного выдворения может применяться в отношении иностранцев, задержанных на территории США, в случае если эти лица не могут доказать, что они пребывали в незаконном статусе в течение двух лет до момента выявления нарушения ими миграционного законодательства. Также ускоренному выдворению подвергаются иностранцы, совершившие тяжкие преступления. Основная идея ускоренной высылки таких лиц заключается в том, чтобы удалить с территории государства преступников после отбывания ими назначенного срока тюремного заключения. Иностранцам, высланным с территории Соединенных Штатов Америки, запрещен въезд в страну на срок от 5 до 20 лет в случае неоднократного применения к ним процедуры ускоренного выдворения.
Под условия процедуры административного выдворения подпадают иностранцы, обвиненные в совершении тяжких преступлений, при условии, что они имеют законный статус постоянного жителя или "условного" постоянного жителя. Лицо, к которому применяется процедура административного выдворения, не имеет права на рассмотрение дела в суде. Однако оно вправе получить уведомление о предъявляемых ему обвинениях, изучить доказательства и воспользоваться услугами адвоката [11].
В соответствии с п. 223 Положений о применении Закона об иммиграции и защите беженцев 2002 г. канадскими властями мигранту могут быть выданы следующие виды предписаний на обязательный выезд из страны: о выезде, об изгнании и о депортации. Различие между ними - в наступающих для мигранта правовых последствиях. Это выезд из страны в течение 30 дней с подтверждением отъезда в Министерстве иммиграции и гражданства; выезд с дальнейшим запрещением въезда в Канаду в последующие 12 месяцев до получения письменного разрешения данного министерства; высылка с разрешением въезда в Канаду только при наличии письменного разрешения вышеуказанного органа государственной власти.
Выбор предписания определен положениями раздела 13 Закона об иммиграции и защите беженцев 2002 г. и сводится к следующим основаниям: нарушение лицом предписанных законом миграционных процедур и совершение преступлений. Министр по иммиграции и гражданству единолично принимает решение об удалении лица либо направляет его в Иммиграционное управление.
В Германии иностранцы обязаны покинуть территорию государства при отсутствии законных оснований пребывания на ней (ст. 50 Закона о пребывании, трудоустройстве и интеграции иностранцев на территории Федерации от 30 июля 2004 г. [12]). Закон выделяет обязательную, регулярную и произвольную формы удаления лиц с территории страны. Под произвольной высылкой по смыслу ст. 55 Закона понимается удаление лица, дальнейшее пребывание которого на территории страны приносит вред общественному порядку и безопасности или иным интересам Германии. В п. 2 указанной статьи приводится не являющийся исчерпывающим список оснований для произвольной высылки, в целом сводящихся к двум моделям: нарушение закона и предоставление неполной либо неверной информации при прохождении миграционных процедур. Иностранцы также могут быть высланы с территории Германии, если они или члены их семей обращаются за пособием по социальному обеспечению.
Иностранец подлежит депортации при наличии законного предписания покинуть территорию страны, если обжалование данного предписания невозможно, добровольное пересечение границы не произошло или если контроль выполнения указаний предписания необходим в целях обеспечения общественного порядка и безопасности. Предписание о депортации могут дать как федеральные, так и земельные власти, и, за исключением оговоренных в законе случаев, ему вручают письменное уведомление о намерении произвести депортацию с указанием срока, отведенного на выезд [13].
Во всех рассмотренных странах национальное законодательство, регулирующее процедуры высылки мигрантов, учитывает требования международного права, основные гуманитарные принципы и политические интересы стран. Однако, несмотря на попытки каждого из государств унифицировать процедуры удаления мигрантов, политические, правовые и организационные особенности государств не позволяют добиться абсолютного единообразия.
Литература
1. UNDESA, World Economic and Social Survey: International Migration. New York: UN (2005).
2. Khalid Koser International migration. A very short introduction. Oxford University Press (2007).
3. Решение Федерального конституционного суда Германии от 16 июля 1969 г. по делу об определении места административно-деликтного законодательства Германии в каталогах законодательной компетенции Основного закона ФРГ (BVerfGE28, S. 18).
4. Immigration and Refugee Protection Act. URL: http://www. laws. justice. gc. ca/ en/ I-2.5/ index. html (дата обращения: 23 октября 2009 г.).
5. Immigration and Asylum Act 1999 (c. 33). URL: http://www. opsi. gov. uk/ .../ acts1999/ ukpga_19990033_en_1 (дата обращения: 22 октября 2009 г.).
6. URL: http://www. ukba. homeoffice. gov. uk/ policyandlaw/ immigrationlaw/ immigrationrules/ part11A/ (дата обращения: 23 октября 2009 г.).
7. Гаврилова Л. В. Административно-деликтное законодательство Федеральной Республики Германии: значение законодательного опыта ФРГ для Российской Федерации. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2005. 180 с.
8. Ordnungswidrigkeitengesetz vom 19. Februar 1987 (BGBI. I. S. 602).
9. Code of Federal Regulations Part 280 Title 8 URL: http://www. archives. gov/ federal-register/ cfr/ subject-title-15.php/ (дата обращения: 23 октября 2009 г.).
10. N. Tooby, J. J. Rollin. Criminal Defense of Immigrants, two volumes (2007). P. 2000 (Accessed on November 14, 2009).
11. Code of Federal Regulations Part 241 Title 8. URL: http://www. archives. gov/ federal-register/ cfr/ subject-title-15.php (дата обращения: 11 декабря 2009 г.).
12. Gesetz uber den Aufenthalt, die Erwerbstatigkeit und die Integration von Auslandern im Bundesgebiet von 30 Juli 2004. BGBl I 2004, 1950.
13. States against migrants: deportation in Germany and the United States / Antje Ellermann. New York: Cambridge University Press, 2009.
Название документа