Конституционные принципы и взаимодействие международного и внутригосударственного права

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА

Б. И. ОСМИНИН

Осминин Борис Иванович, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела международного публичного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Анализируются подходы различных государств к имплементации международно-правовых норм во внутригосударственной сфере. Международное право в качестве общего правила оставляет на усмотрение государств реализацию своих международных обязательств способами, удобными для них. Существует общая обязанность государств привести национальное право в соответствие со своими международными обязательствами или осуществить выполнение этих обязательств иным образом. В международном праве лишь предусматривается, что государства не могут ссылаться на положения внутреннего права в качестве оправдания невыполнения своих международных обязательств.

Ключевые слова: общепризнанные принципы и нормы международного права, обычное международное право, международные договоры, автоматическая инкорпорация, материальная инкорпорация, самоисполнимые договоры, иерархия норм.

Constitutional principles and interaction of international and domestic law B. I. Osminin

Osminin B. I., PhD in Law, The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.

The article highlights the different approaches of states in implementation of international law in their municipal realm. As a general rule, international law leaves states free to implement their international obligations in a way they see fit. A distinction is made between customary international law and treaty rules of international law in the practice of states. There exists a general duty for states to bring national law into conformity with their international obligations or to fulfil these obligations in another ways. In this regard all that international law provides is that states cannot invoke the provisions of their internal law as a justification for not complying with their international obligations. There is no international regulation as to how national systems are to give effect to international law rules. As a consequence each state decides on its own, how to make international law binding and what status and rank in the hierarchy of municipal sources of law assign to it. A survey of national systems shows a complete lack of uniformity. The article analyses provisions of Article 15(4) of the 1993 Russian Constitution which provides that "generally recognized principles and norms of international law and international treaties of the Russian Federation shall be an integral part of its legal system. If other rules have been established by an international treaty of the Russian Federation than provided for by a law, the rules of the international treaty shall apply".

Key words: generally recognized principles and norms of international law, customary international law, international treaties, automatic incorporation, substantive incorporation, self-executing treaties, hierarchy of norms.

Обеспечение верховенства права на национальном и международном уровнях <1> предполагает необходимость взаимодействия международного и внутригосударственного права, гармоничного развития международной и национальных правовых систем. "От взаимодействия этих двух систем права, - отмечает И. И. Лукашук, - зависит эффективность обеих" <2>. Формирование международного порядка на основе международного права требует выполнения государствами своих международно-правовых обязательств, их реализации на национальном уровне. -------------------------------- <1> См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/67/97 от 14 января 2013 г. "Верховенство права на национальном и международном уровнях". <2> Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 32.

Эта задача не может быть эффективно решена без создания национальных механизмов имплементации норм международного права. Такие механизмы призваны обеспечивать отсутствие противоречий между международными обязательствами и их действием во внутригосударственном праве в процессе выполнения государствами на национальном уровне своих международных обязательств (в первую очередь в процессе осуществления норм международного права, предназначенных для конечной реализации в рамках национальных правовых систем), т. е. соответствие деяния государства тому, что требуют от него данные обязательства. Каждое государство, осуществляя суверенные права, устанавливает свою правовую систему. Основные принципы, логика построения и особенности правовой системы государства предопределяют порядок взаимодействия национального и международного права. В целом такой порядок может определяться конституцией, законами, судебными решениями, фактически сложившейся практикой. Государства по-разному определяют порядок взаимодействия национального и международного права, используют различные способы для реализации международно-правовых норм в своих правовых системах, различным образом определяют место таких норм в иерархии источников внутригосударственного права. Способ реализации международных договорных обязательств в значительной мере зависит от того, рассматривается ли данный договор (договорное положение) в качестве самоисполнимого или несамоисполнимого. Общее правило состоит в том, что международное право предоставляет государствам свободу в установлении порядка и способов реализации международных обязательств. Единственное, что ограничивает эту свободу, - это принцип добросовестного выполнения международных обязательств, являющийся одним из основных принципов международного права. "Особенность международного права состоит в том, - подчеркивает греческий исследователь К. Экономидес, - что оно, юридически обязывая государства, оставляет на их усмотрение способы осуществления норм международного права в рамках своих национальных правовых систем. Поэтому государствам необязательно, по крайней мере, официально признавать верховенство международного права над национальным правом, но они должны обеспечить полное соблюдение международного права теми способами, которые они сами определят" <3>. Если в международном договоре не предусматривается иное, то государства-участники обладают полной свободой в выборе средств его реализации. Разумеется, такая свобода не означает, что государство вправе не выполнять обязательства, налагаемые договором. -------------------------------- <3> Economides C. Projet d'etude comparative des solutions nationales sur la question des rapports entre le droit international et le droit interne et recommandations y relatives // Les rapports entre le droit international et le droit interne. Conseil de l'Europe. 1994. P. 105.

Отечественная доктрина всегда исходила из того, что государство должно обеспечивать выполнение своих международных обязательств, но само избирает необходимые для этого способы. "Государство, - подчеркивает Г. И. Тункин, - должно обеспечивать выполнение своих обязательств по международному праву способами, удобными прежде всего для данного государства" <4>. Д. Б. Левин отмечает, что "определение способов выполнения международных обязательств относится к проявлению государственного суверенитета и входит во внутреннюю компетенцию государства, если только государство не обязалось придерживаться каких-либо определенных способов исполнения данных международных норм, скажем, издать законы, предписывающие их исполнение" <5>. -------------------------------- <4> Тункин Г. И. Основы современного международного права. М., 1956. С. 10. <5> Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. С. 245.

Хотя международное право не обязывает государства придерживаться того или иного порядка, тех или иных способов реализации международных договорных обязательств, такой порядок и соответствующие способы не могут быть определены государством произвольно, без учета принципа добросовестного выполнения международных обязательств. Международное право основывается на общем согласии различных государств, имеет согласительную природу. Устанавливая обязанность государств привести свое внутреннее законодательство в соответствие с обязательствами по международному праву, оно не навязывает свой приоритет внутригосударственному праву. В основе требования международного права обеспечить выполнение вытекающих из него обязательств лежит согласие государств на обязательность для них международных договоров, а в случае международного обычая - всеобщая практика, признанная в качестве правовой нормы. Соотношение между внутригосударственным правом и международными договорными обязательствами регламентируется правовыми нормами, которые нашли отражение в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Согласно ее ст. 27 "Внутреннее право и соблюдение договоров" участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Эта норма закрепляет и развивает в договорном порядке норму, сложившуюся первоначально как международно-правовой обычай. Аксиомой является то, что в международно-правовом плане национальное право не может отклоняться от международного права и что государство не может избежать международной ответственности путем принятия внутригосударственного законодательства, которое противоречит его международным обязательствам <6>. -------------------------------- <6> См.: ICJ. Applicability of the Obligation to Arbitrate under Section 21 of the United Nations Headquarters Agreement of 26 June 1947. Advisory Opinion of 26 April 1988. Separate Opinion of Judge Schwebel. I. C.J. Reports 1988. P. 42.

Однако приоритет международного права на международном уровне не может быть автоматически перенесен на национальный уровень. Разрешение такой коллизии зависит от соотношения национального и международного права в каждой национальной правовой системе, поскольку затрагиваются вопросы конституционного права, включающие иерархию и природу соответствующих правовых норм <7>. -------------------------------- <7> См.: Lefeber R. The Provisional Application of Treaties // Essays on the Law of Treaties: A Collection of Essays in Honour of Bert Vierdag / Eds. by J. Klabbers, R. Lefeber. The Hague, 1998. P. 91.

При возникновении коллизии между нормами внутригосударственного и международного права в большинстве государств используется правило статутного толкования. В соответствии с ним противоречащий международно-правовой норме последующий закон интерпретируется таким образом, чтобы обеспечить совместимость, согласованное применение международного права и национального закона, исходя из презумпции, что законодатель не имел намерения вызвать ответственность государства за нарушение обязательств по международному праву. При этом исходят из презумпции отсутствия противоречий между международным и внутригосударственным правом и презумпции наличия норм внутригосударственного права, необходимых для реализации международных обязательств. Поскольку международное право основывается на общем согласии государств, предполагается, что государство не может намеренно создать норму, противоречащую международному праву. Поэтому норма внутригосударственного права, которая кажется противоречащей международному праву, должна, если возможно, всегда быть истолкована так, чтобы устранить это противоречие. В случае отсутствия в законах государства определенных норм, требуемых международным правом, предполагается, что такие нормы молчаливо восприняты внутренним правом государства <8>. -------------------------------- <8> См.: Оппенгейм Л. Международное право. Т. I. Полутом 1. М., 1948. С. 62 - 63.

Конституция РФ, определяя порядок взаимодействия внутригосударственного и международного права, устанавливает: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч. 4 ст. 15). Положения о порядке взаимодействия внутригосударственного и международного права составляют в совокупности с иными положениями, включенными в гл. 1 Конституции РФ, основы конституционного строя государства. Никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя (ч. 2 ст. 16), а любое изменение гл. 1 означает замену прежней Конституции новой (ст. 135). Положения о порядке взаимодействия внутригосударственного и международного права ориентируют на максимально благоприятное отношение к международному праву, соблюдение которого становится конституционно обязательным. Кроме того, данные положения означают, что Российская Федерация исходит из того, что современное международное право представляет собой свод прогрессивных и демократических норм, а не является "замаскированной под право политикой". В принципиальном плане Российская Федерация не разделяет договорные и обычные нормы международного права, выступая, как подчеркнуто в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждая свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств. Конституционный Суд РФ исходит из того, что в соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией РФ, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации и должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством <9>. -------------------------------- <9> См.: Постановление КС РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П.

В большинстве государств исходят из того, что признанные всеми или подавляющим большинством государств общеобязательные нормы международного права, т. е. общее международное право, представляют собой только обычное право. Общие принципы международного права рассматриваются как часть обычного международного права <10>. -------------------------------- <10> См.: Wildhaber L., Breitenmoser S. The Relationship between Customary International Law and Municipal Law in Western European Countries. 1988. URL: http://www. zaoerv. de. P. 164.

По мнению Г. И. Тункина, такая концепция устарела и в настоящее время "общее международное право включает значительное число смешанных, договорно-обычных, норм, т. е. норм, которые для одних государств являются договорными, а для других - обычными" <11>. Такой подход поддерживает О. И. Тиунов: "Представляется, что с точки зрения формы выражения общепризнанные принципы и нормы международного права - это не только обычно-правовые нормы, но и нормы конвенционные" <12>. Общепризнанные принципы и нормы международного права, подчеркивает С. В. Черниченко, "потому и являются общепризнанными, что воплощаются не только в договорах, но и вне договоров, существуют как обычные нормы, признаются всеми членами межгосударственного общения" <13>. -------------------------------- <11> Международное право: Учебник / Под ред. Г. И. Тункина. М., 1994. С. 73. <12> Тиунов О. И. Конституция Российской Федерации и международное право // Российский ежегодник международного права. 2002. СПб., 2002. С. 42. <13> Черниченко С. В. Теория международного права. Т. 2. М., 1999. С. 344.

Степень общепризнанности этих принципов и норм такова, что они связывают государства независимо от того, являются они участниками соответствующего международного договора или не являются. Так, хотя США не являются участником Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (Соединенные Штаты подписали, но не ратифицировали ее), Государственный департамент США, а также американские суды неоднократно заявляли, что они рассматривают Венскую конвенцию главным образом как кодификацию уже существовавших до нее норм обычного международного права. В связи с этим многие исследователи считают, что "положения Конвенции обязательны для США как обычное международное право" <14>. -------------------------------- <14> Bradley C., Goldsmith J. Treaties, Human Rights, and Conditional Consent // University of Pennsylvania Law Review. 2000. Vol. 149. P. 424.

В Германии под общими нормами международного публичного права, упомянутыми в ст. 25 Основного Закона ФРГ, понимаются международные обычаи и общие принципы права <15>. Общие нормы международного публичного права являются составной частью права федерации, имеют преимущество перед законами и непосредственно создают права и обязанности для лиц, проживающих на территории федерации. Такое же значение придается общепризнанным нормам международного права в Италии. В соответствии со ст. 10 Конституции Италии ее правопорядок согласуется с общепризнанными нормами международного права. Они автоматически инкорпорируются в национальное законодательство и имеют преимущество перед ним в случае расхождения. Вместе с тем обычная норма международного права не может преобладать над принципами Конституции <16>. -------------------------------- <15> См.: Раушнинг Д. Применение норм международного публичного права в рамках национальной правовой системы // Российский ежегодник международного права. 1998 - 1999. СПб., 1999. С. 279. <16> См.: La Pergola A. Droit international et droit interne: problemes traditionnels et tendances nouvelles // Les rapports entre le droit international et le droit interne. Conseil de l'Europe. 1994. P. 6.

В Великобритании обычные нормы международного права традиционно рассматриваются судами как автоматически инкорпорированные во внутригосударственное право и применяются в качестве таковых, если они не являются несовместимыми с актами парламента (как предшествующими, так и последующими) или с предшествующими судебными решениями, вынесенными в последней инстанции. Однако в ряде случаев утверждалось, что обычное международное право представляет часть национального права лишь постольку, поскольку законодательство, судебная практика или установившийся обычай явно восприняли обычные нормы международного права <17>. -------------------------------- <17> См.: Броунли Я. Международное право. Кн. первая. Пер. с англ. М., 1977. С. 82, 83.

В США международно-правовые обычаи являются составной частью федерального права. Нормы Конституции США имеют преимущество в отношении международно-правовых обычаев. Обычной норме международного права, если она несовместима с Конституцией, действие как праву США не придается <18>. -------------------------------- <18> См.: Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States. Vol. 1. § 115(3). The American Law Institute. 1987. P. 63.

Согласно канону дела Charming Betsy, установленному решением Верховного суда США в 1804 г., "толкование акта Конгресса никогда не должно приводить к нарушению международного права, если существует возможность иного толкования". Однако на применение данного канона оказывает влияние тот факт, что суды должны придавать действие федеральному статуту, даже если он несовместим с предшествующей обычной нормой международного права. Акт Конгресса заменяет предшествующую норму обычного международного права, если намерение заменить такую норму явно выражено или этот акт и эта норма не могут быть взаимно согласованы <19>. -------------------------------- <19> См.: Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States. Vol. 1. § 115(1a). P. 63.

Как отметил Верховный суд США в решении по делу Paquete Habana, к международно-правовым обычаям следует прибегать только в том случае, если отсутствуют надлежащие международный договор и имеющий контролирующее значение для данной ситуации акт исполнительной или законодательной власти либо судебное решение. Международно-правовые обычаи по своей юридической силе уступают противоречащим им положениям федеральной Конституции, федеральных законов, международных договоров и даже нормативных актов административных ведомств <20>. -------------------------------- <20> См.: Бернам У. Правовая система США. Пер. с англ. М., 2006. С. 1063.

К общепризнанным принципам и нормам международного права традиционно относят основные принципы международного права (прежде всего нашедшие отражение в Уставе ООН), а также иные нормы международного права, признанные международным сообществом в качестве обязательных. Среди общепризнанных принципов и норм выделяются императивные нормы (jus cogens), понимаемые как нормы общего международного права, которые принимаются и признаются международным сообществом государств в целом как нормы, отклонение от которых недопустимо и которые могут быть изменены только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер (ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). Большинство же норм общего международного права являются диспозитивными, т. е. такими, от которых государства могут отступать по взаимному соглашению. Важно отметить, что Конституция РФ поместила на самый высокий уровень права и свободы человека и гражданина, которые признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией (ст. 18). В части 4 ст. 15 Конституции РФ не уточняется, какое место в иерархии правовых норм отводится общепризнанным принципам и нормам международного права, т. е. как поступать, если правила закона расходятся с общепризнанными принципами и нормами международного права. Приоритетное применение в отношении закона предусмотрено только в отношении правил международного договора. По мнению С. Ю. Марочкина, буквальное толкование ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" приводит к выводу о закреплении приоритета перед федеральными законами общепризнанных норм международного права, выраженных в договорной форме <21>. В целом российские исследователи склоняются к тому, что императивные нормы международного права, а также положения общепризнанных норм международного права, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, обладают иерархическим приоритетом перед законами, в то время как диспозитивные нормы международного права должны применяться, если отсутствуют соответствующие нормы внутригосударственного права <22>. -------------------------------- <21> См.: Марочкин С. Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации. М., 2011. С. 100. <22> См.: Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 54 - 56; Черниченко С. В. Указ. соч. С. 346 - 347; Зимненко Б. Л. Иерархическое положение общепризнанных норм международного права в правовой системе России // Российский ежегодник международного права. 2005. СПб., 2006. С. 60, 65 - 67.

Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно подчеркивал приоритетный характер общепризнанных принципов и норм международного права по отношению к российскому законодательству <23>. -------------------------------- <23> См.: Постановление КС РФ от 28 июня 2007 г. N 8-П.

Одни и те же государства используют различные способы реализации международных договоров в своих правовых системах. В зависимости от того, какие способы преимущественно используются для реализации международных договорных обязательств, государства можно условно разделить на две группы: 1) автоматически инкорпорирующие международные договоры в свои правовые системы (монистические государства); 2) реализующие международные договорные обязательства посредством материальной инкорпорации (дуалистические государства). Для монистических государств международный договор, если решение о согласии на его обязательность принято (согласие выражено в международном плане и договор вступил в силу для государства), он автоматически, без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера (обычно лишь при условии опубликования в официальном издании), инкорпорируется в национальную правовую систему, т. е. становится ее составной частью. Отсутствие необходимости принимать акты законодательного или административного характера для придания действия положениям международных договоров во внутригосударственной сфере обусловлено, как правило, конституционной нормой или практикой, признающей международные договоры частью национальной правовой системы. Для дуалистических государств вступивший в силу международный договор не становится частью национального права, автоматически не инкорпорируется в национальное право. В целях реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе необходимо принятие отдельного законодательного или административного акта (в зависимости от характера предусмотренных в договоре обязательств), материально воспроизводящего в той или иной форме содержание международного договора, т. е. устанавливающего нормы, соответствующие правилам, предусмотренным в договоре, и тем самым придающего его положениям, осуществление которых должно происходить на национальном уровне, действие во внутригосударственной сфере, в то время как сам договор не имеет силы в национальном праве, не может быть непосредственно применен во внутригосударственных отношениях. Как отмечает С. В. Черниченко, "для практики важно не то, образуют ли международное и внутригосударственное право единую правовую систему или же являются двумя самостоятельными правовыми системами, а то, может ли какой-либо государственный орган, включая суд, или должностное лицо при решении конкретного дела, относящегося к его компетенции, для обоснования своего решения сослаться непосредственно на международный договор или международный обычай. Еще более важно для практики выяснить, имеет ли в каких-либо случаях то или иное положение международного права, на которое можно сослаться при решении конкретного дела непосредственно, приоритет по отношению к тому или иному положению внутригосударственного права в случае коллизии между ними" <24>. -------------------------------- <24> Международное право: Учебник / Под ред. А. А. Ковалева, С. В. Черниченко. М., 2006. С. 97.

Все монистические государства признают возможность, как минимум теоретическую, непосредственного применения по крайней мере некоторых международных договоров национальными судами. Это отличает монистические государства от дуалистических. В дуалистических государствах международный договор непосредственно применяться не может: все договоры нуждаются в имплементационном законодательстве. В монистических государствах в имплементационном законодательстве нуждаются лишь некоторые договоры <25>. -------------------------------- <25> См.: Sloss D. Domestic Application of Treaties. 2011. P. 3, 9. URL: http://digitalcommons. law. scu. edu/facpubs/635.

Международные договоры или отдельные договорные положения в силу своего несамоисполнимого характера могут нуждаться в принятии имплементационного законодательства. В этом случае реализация международных договорных обязательств осуществляется в порядке материальной инкорпорации, т. е. воспроизведения в той или иной форме содержания договора, его правил в акте законодательного или административного характера в целях адаптации к особенностям национального законодательства. Признание международного договора несамоисполнимым означает, что он, хотя и вступил в силу для государства, не может и не будет выполняться до тех пор, пока не принято необходимое для его имплементации законодательство. В последнее время проявилась тенденция не только различать самоисполнимые и несамоисполнимые международные договоры, но и проводить различие между самоисполнимостью, частными правами и правом на частный иск. "Является ли договор самоисполнимым, - отмечается в Кодификации права внешних сношений Соединенных Штатов, - это вопрос, отличный от вопроса, создает ли договор частные права или средства правовой защиты" <26>. Верховный суд США до середины XX в. не проводил различия между самоисполнимостью, частными правами и правом на частный иск. В этот период исходили из презумпции, что если договор затрагивает права частных лиц, то он обычно является самоисполнимым и источником права на частный иск. Со второй половины XX в. эта презумпция подверглась сомнению, прежде всего по причине резкого увеличения количества договоров о правах человека и растущего опасения, что такие договоры могут создавать право на частные иски, которые будут подаваться в суды США <27>. -------------------------------- <26> Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States. Vol. 1. § 111. Comment "h". P. 47. <27> См.: Hathaway O., McElroy S. & Solow S. International Law at Home: Enforcing Treaties in U. S. Courts // The Yale Journal of International Law. 2012. Vol. 37. P. 57.

В решении по делу "Medellin v. Texas" Верховный суд США установил презумпцию против того, что договоры создают частные права или право на частный иск. Суд сформулировал ее следующим образом: "Даже если договоры являются самоисполнимыми в том смысле, что они создают федеральное право, основополагающая презумпция состоит в том, что международные соглашения, в том числе те, которые прямо касаются частных лиц, обычно не создают частные права или не предусматривают право на частный иск во внутригосударственных судах" <28>. Соединенные Штаты являются единственным государством, суды которого исходят из презумпции, что договоры не создают права для частных лиц. Суды других государств подходят к этому вопросу без какой-либо презумпции. Если договорный текст указывает на намерение сторон предоставить права частным лицам, то внутригосударственные суды обычно признают эти права с учетом ограничений на судебное применение не являющихся инкорпорированными договоров в дуалистических государствах <29>. -------------------------------- <28> Medellin v. Texas. 552 U. S. 491 (2008). P. 9. n. 3. <29> См.: Sloss D. Op. cit. P. 17.

По мнению Э. Оста, "нельзя исходить из предположения, что если договор вступил в силу для государства, то он только поэтому уже действует в этом государстве, другими словами, что он стал частью права этого государства" <30>. -------------------------------- <30> Aust A. Modern Treaty Law and Practice. Cambridge, 2002. P. 143.

Практика государств, право которых позволяет реализовывать международные договорные обязательства посредством автоматической инкорпорации международных договоров в национальные правовые системы, свидетельствует о том, что такие государства (например, Нидерланды) предпочитают не подменять национальное законодательство нормами международных договоров, а заблаговременно обеспечивать приведение национального законодательства в соответствие с международными договорными обязательствами. "Даже если положения договора в принципе могут быть применены непосредственно, Нидерланды обычно предпочитают превращать их в нормы национального законодательства, с тем чтобы привести национальное право в соответствие с требованиями международного права" <31>. И лишь в том случае, если после принятия международных договорных обязательств обнаружится, что существуют нормы национального законодательства, расходящиеся с положениями международного договора, которые являются самоисполнимыми, то договорные положения имеют приоритет перед такими нормами национального законодательства и должны быть применены для регулирования соответствующих внутригосударственных отношений. -------------------------------- <31> Nollkaemper A. The Netherlands // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study / Ed. by D. Sloss. Cambridge, 2009. P. 335.

Для реализации международных договорных обязательств существенное значение имеет место, которое отводится международным договорам в иерархической системе источников внутригосударственного права (т. е. положение в зависимости от юридической силы акта). В государствах, автоматически инкорпорирующих международные договоры в национальные правовые системы, международный договор может: превалировать над внутригосударственным правом в целом, включая конституцию, или иметь статус, равный конституционным нормам или законам (Нидерланды, Аргентина); обладать приоритетом в применении перед всем текущим законодательством (Польша, Франция); превалировать только в отношении предшествующих законов (Германия, США); уступать по юридической силе всем законам (ЮАР) <32>. -------------------------------- <32> См.: Осминин Б. И. Международные договоры и иерархия источников внутригосударственного права // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 102 - 103.

Необходимо отметить, что в случае материальной инкорпорации на реализацию международных договорных обязательств может оказать косвенное воздействие последующее законодательство, если закон, инкорпорирующий положения международного договора, устанавливающий нормы, соответствующие правилам, содержащимся в договоре, будет отменен или изменен другим законом. Поэтому важно не допускать противоречий между международными договорными обязательствами и их действием во внутреннем праве, т. е. тем, как эти обязательства реализуются во внутригосударственной сфере. Международные договоры Российской Федерации (т. е. вступившие для нее в силу) наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, п. 1 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"). Это означает, что если Российская Федерация становится участником международного договора, то с момента вступления его в силу для Российской Федерации договор автоматически - без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера - инкорпорируется в национальную правовую систему <33>. Конституционный Суд РФ исходит из того, что существует "основанная на принципе pacta sunt servanda конституционная обязанность Российской Федерации рассматривать заключенные ею международные договоры в качестве составной части своей правовой системы" <34>. -------------------------------- <33> См.: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Analytical report and country reports. Part II: Country reports. Russian Federation. Committee of legal advisers on public international law (CAHDI). Council of Europe. CAHDI (2001) 3. Strasbourg, 23 January 2001. P. 191. <34> Постановление КС РФ от 27 марта 2012 г. N 8-П.

Как представляется, смысл указанной конституционной нормы состоит в признании возможности прямого действия международных договоров во внутригосударственной сфере, непосредственного применения договорных положений для регулирования внутригосударственных отношений в том случае, если международным договором установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом (т. е. всеми видами актов текущего законодательства). Органы государственной власти в своей деятельности связаны не только национальным правом, но и международными договорами. Граждане и юридические лица могут опираться на сами договорные положения для защиты своих прав в национальном суде, который при рассмотрении конкретного дела не вправе применять нормы текущего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные таким актом, а обязан применить правила международного договора. Составной частью национальной правовой системы являются все международные договоры Российской Федерации (межгосударственные, межправительственные, межведомственного характера) независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность для Российской Федерации и каким способом такое согласие выражено (подписание, обмен документами, образующими договор, ратификация, утверждение, принятие, присоединение). В Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" (п. 3 ст. 5) устанавливается, что "положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты". Эта норма свидетельствует о том, что российское законодательство восприняло получившую достаточно широкое распространение концепцию деления договорных положений на самоисполнимые и несамоисполнимые. Концепция деления международных договоров на самоисполнимые и несамоисполнимые нашла отражение и в Гражданском кодексе РФ (п. 2 ст. 7). Определив положение международных договоров Российской Федерации в иерархической системе источников внутригосударственного права, Конституция РФ не уточняет, какие именно международные договоры обладают приоритетом в применении по отношению к закону: все международные договоры независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность, или только те, решения о согласии на обязательность которых приняты в форме закона. В Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" также не содержится какого-либо ограничения приоритетного применения правил международного договора по сравнению с законом. Несмотря на положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, определившее, что "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора", широкое распространение получила концепция, согласно которой основой для разрешения коллизий между нормами внутригосударственного права и нормами международных договоров является иерархическая система источников внутригосударственного права, а само это положение означает, что приоритетом перед законами обладают не все международные договоры, а только те, решения о согласии на обязательность которых приняты в форме федерального закона. Влияние этой концепции прослеживается в Постановлении Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". Государства, будучи свободными не только в установлении порядка и выборе способов реализации международных договорных обязательств, но и в определении места, которое отводится международным договорам в иерархической системе источников внутригосударственного права, не свободны в выборе основы для разрешения коллизий между нормами внутригосударственного права и международными договорами. Согласно основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться (ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). При этом ее ст. 27 исключает возможность ссылок государства - участника договора на свое внутреннее право (в том числе и на иерархию правовых актов по степени их юридической силы внутри государства) в качестве оправдания для невыполнения им договора. Это означает, что принятые международные договорные обязательства должны выполняться государством неукоснительно, несмотря даже на противоречащие положения внутреннего права и независимо от того, на каком уровне приняты решения о согласии на обязательность договоров и каков статус актов, посредством которых они инкорпорированы во внутригосударственное право. В этом смысле приоритет действующего международного договора по сравнению с законом не ограничен. Поэтому важно не допускать коллизии норм внутригосударственного права и международного договора, так как возможные проблемы с реализацией международных договорных обязательств в национальной правовой системе придется разрешать в пользу выполнения международных договорных обязательств вопреки положениям внутреннего законодательства. Использование иерархической системы источников внутригосударственного права в качестве основы для разрешения коллизий между нормами внутригосударственного права и нормами международных договоров противоречит Конституции РФ. Такой подход направлен на подмену конституционной нормы, определяющей характер взаимосвязи международного и национального права, иерархической системой источников внутригосударственного права.

Библиографический список

Aust A. Modern Treaty Law and Practice. Cambridge, 2002. Bradley C. & Goldsmith J. Treaties, Human Rights, and Conditional Consent // University of Pennsylvania Law Review. 2000. Vol. 149. Economides C. Projet d'etude comparative des solutions nationales sur la question des rapports entre le droit international et le droit interne et recommandations y relatives // Les rapports entre le droit international et le droit interne. Conseil de l'Europe. 1994. Hathaway O., McElroy S. & Solow S. International Law at Home: Enforcing Treaties in U. S. Courts // The Yale Journal of International Law. 2012. Vol. 37. La Pergola A. Droit international et droit interne: problemes traditionnels et tendances nouvelles // Les rapports entre le droit international et le droit interne. Conseil de l'Europe. 1994. Lefeber R. The Provisional Application of Treaties // Essays on the Law of Treaties: A Collection of Essays in Honour of Bert Vierdag / Eds. by J. Klabbers, R. Lefeber. The Hague, 1998. Nollkaemper A. The Netherlands // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study / Ed. by D. Sloss. Cambridge, 2009. Sloss D. Domestic Application of Treaties. 2011. URL: http://digitalcommons. law. scu. edu/facpubs/635. Wildhaber L., Breitenmoser S. The Relationship between Customary International Law and Municipal Law in Western European Countries. 1988. URL: http://www. zaoerv. de. Бернам У. Правовая система США. Пер. с англ. М., 2006. Броунли Я. Международное право. Кн. первая. Пер. с англ. М., 1977. Зимненко Б. Л. Иерархическое положение общепризнанных норм международного права в правовой системе России // Российский ежегодник международного права. 2005. СПб., 2006. Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Московский журнал международного права. 1995. N 2. Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. Марочкин С. Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации. М., 2011. Международное право: Учебник / Под ред. А. А. Ковалева, С. В. Черниченко. М., 2006. Международное право: Учебник / Под ред. Г. И. Тункина. М., 1994. Оппенгейм Л. Международное право. Т. I. Полутом 1. М., 1948. Осминин Б. И. Международные договоры и иерархия источников внутригосударственного права // Журнал российского права. 2012. N 11. Раушнинг Д. Применение норм международного публичного права в рамках национальной правовой системы // Российский ежегодник международного права. 1998 - 1999. СПб., 1999. Тиунов О. И. Конституция Российской Федерации и международное право // Российский ежегодник международного права. 2002. СПб., 2002. Тункин Г. И. Основы современного международного права. М., 1956. Черниченко С. В. Теория международного права. Т. 2. М., 1999.

Название документа