О концепции Таможенного кодекса Таможенного союза (России, Республики Казахстан и Республики Беларусь)

О КОНЦЕПЦИИ ТАМОЖЕННОГО КОДЕКСА ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА (РОССИИ, РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН И РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ)

А. П. ФОКОВ

Фоков А. П., руководитель центра сравнительного правоведения Российской академии правосудия, доктор юридических наук, профессор.

Два года назад в стенах академии, в которой мы с вами находимся, профессор И. И. Дюмулен, В. А. Максимцев и присутствующий здесь Сергей Иванович Истомин работали в качестве экспертов над переводом с английского языка на русский Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур. Их труды не пропали даром, так как сегодня мы с вами обсуждаем вопросы, связанные с теоретическими и практическими аспектами таможенного регулирования на единой таможенной территории Таможенного союза. При переводе текста Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г., в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию от 26 июня 1999 г., с английского на русский язык одной из основных задач экспертов была подготовка аутентичного текста Конвенции на русском языке. При этом сопоставление определения понятий в Конвенции и в Таможенном кодексе Российской Федерации (соответственно глава 2 Генерального приложения и ст. 11 ТК России), содержащих 27 понятий в Конвенции и 31 понятие в ТК России, показало, что только девять из них сопоставимы друг с другом. При анализе Специальных приложений число несовпадений увеличивается. У экспертов возник принципиальный вопрос: по какому пути идти в переводе Конвенции и особенно Генерального приложения? Выходить на международно значимые понятия, уже установившиеся в мировой практике, применяемые большинством стран, или подтягивать понятийный аппарат Конвенции к российской терминологии? Экспертам было однозначно понятно, что последний подход приведет к созданию русифицированного текста перевода и не позволит иметь аутентичный текст Конвенции и ее приложений на русском языке. Преодолев многие сомнения и сложности, в итоге удалось сделать качественный перевод Конвенции, что было отмечено и в заключении Всемирной таможенной организации. Сегодня можно с уверенностью утверждать, что юридический текст перевода Конвенции на русский язык содержит терминологию Конвенции в ее точном выражении и содержании, соответствующую оригиналу на официальном - английском - языке. Подтверждением этого факта является присоединение Республики Казахстан в начале сего года к Киотской конвенции, текст которой на русском языке был взят за основу из перевода Российской таможенной академии. Безусловно, основой обсуждения сегодня являются нормы проекта Таможенного кодекса Таможенного союза. Проект Кодекса построен, несмотря на его недостатки, о которых в своем выступлении остановлюсь ниже, на следующих принципах: - использования норм и положений международного права в области таможенного регулирования; - гармонизации и унификации таможенных правил и повышения эффективности таможенных процедур; - транспарентности, предсказуемости и последовательности таможенных правил и процедур, их упрощения в интересах участников внешнеторговой деятельности; - применения современных методов работы таможенных служб, включая таможенный контроль на основе управления таможенными рисками, посттаможенный контроль, максимального практического внедрения передовых информационных технологий; - совершенствования взаимодействия между таможенными службами государств - участников Таможенного союза. Разработчики проекта Кодекса руководствовались положениями и стандартами Конвенции Киото, при этом учитывали все лучшее, что имеется в таможенном законодательстве трех наших стран. Разработчики стремились к тому, чтобы его нормы были модернизированными, как по форме, так и по своему внутреннему содержанию, и отвечали особому характеру уникального наднационального кодифицированного правового акта, непосредственно прямого действия. При этом Кодекс должен занять ключевое место в регулировании внешнеторговой деятельности единой таможенной территории и заложить, в числе других правовых актов, надежную основу дальнейшего развития Евразийского экономического сообщества. Разработчики понимали и закрепили в нормах Кодекса естественное правовое положение о том, что каждое лицо должно точно знать, какие у него есть права и обязанности, а также какие действия, когда и в каком порядке обязано совершать при перемещении товаров через таможенную границу нашего Таможенного союза. Общая характеристика норм проекта Кодекса: 1) правовые предписания в целом относятся исключительно к сфере таможенного регулирования на таможенной территории Таможенного союза и не вторгаются в иные сферы правового регулирования - о налогах, административного, уголовного и иных государств - участников Таможенного союза; 2) положения Кодекса ориентированы на содействие внешней торговле и упрощение таможенных операций и таможенных процедур, о чем свидетельствует, в частности, содержание его норм, регулирующих: - предварительное информирование; - применение информационных технологий; - взаимную административную помощь таможенных органов; 3) формы таможенного контроля, установленные проектом Кодекса, конкретизированы и ориентированы на предупреждение, выявление и пресечение нарушений таможенного законодательства на таможенной территории Таможенного союза. Необходимо особо подчеркнуть, что основой таможенного регулирования на таможенной территории Евразийского таможенного союза является деятельность таможенных служб государств Союза по реализации задач в области таможенного регулирования и единообразному применению таможенного законодательства на таможенной территории Евразийского таможенного союза в пределах национальных суверенных территорий. Разрешите обратить ваше внимание на ключевое содержание последней фразы - "таможенные службы действуют в пределах национальных суверенных территорий". Это обстоятельство сказалось, возможно и психологически, на разработчиках, так как проект Кодекса содержит, на мой взгляд, избыточное количество отсылок на национальное законодательство государств - участников Таможенного союза. Правовые основы Таможенного союза соответствуют положениям ст. 24 ГАТТ/ВТО. В этой связи деятельность таможенных органов в пределах национальных суверенных территорий требует однозначного правового определения и закрепления в нормах проекта Таможенного кодекса Таможенного союза. В этой связи необходимо уточнить определение термина "единая таможенная территория" в проекте Кодекса - ст. 2 - "состоит из таможенных территорий государств - участников Таможенного союза". Тогда как ст. 24 ГАТТ/ВТО устанавливает, что две и более таможенные территории государств - участников Таможенного союза заменяются единой таможенной территорией!!! Приведенная мной норма ГАТТ/ВТО имеет принципиальное и концептуальное значение для становления таможенного регулирования на единой таможенной территории нашего Таможенного союза. Еще об одном просчете в проекте Кодекса. Ознакомившись с текстом проекта Кодекса, не нашел в нем термина "очистка" (CLEARANCE). По существу, разработчики Кодекса забыли о главе 3 Генерального приложения Конвенции "Очистка и другие таможенные формальности". Отказавшись от термина "таможенное оформление", разработчики не уяснили для себя содержание термина "очистка" и его применение в соответствии с названной главой Конвенции. Небольшой исторический анализ показывает, что Таможенный кодекс Союза ССР в редакции 1964 г. не содержал понятие "таможенное оформление", необходимые таможенные операции проводились при осуществлении таможенного контроля. В Таможенном кодексе СССР в редакции 1991 г. таможенное оформление нашло свое отражение в разделе V без законодательного определения данного понятия. Более того, операции по таможенному оформлению должностные лица таможенных органов проводили в целях обеспечения таможенного контроля перемещения через границу товаров и иных предметов (ст. 45). В соответствии с ТК РФ в редакции 1993 г. таможенное оформление - это процедура помещения товаров и транспортных средств под определенный таможенный режим и завершение действия этого режима (пп. 15 ст. 18) <1>. -------------------------------- <1> Ведомости РФ. 1993. Ст. 1224.

В то же время последующие нормы, содержавшиеся в ТК РФ (1993 г.), придавали таможенному оформлению более широкий характер. Таможенному оформлению посвящался раздел IV, в который входили глава 21, содержавшая общие положения о таможенном оформлении, глава 22, рассматривавшая предварительные операции, глава 23 (временное хранение), глава 24 (таможенный брокер), глава 25 (таможенный перевозчик), глава 26 (декларирование). Положения раздела IV содержали помимо понятия "таможенное оформление" и такие понятия, как "предварительные операции", "основное таможенное оформление", "предварительное таможенное оформление". К предварительным операциям ст. 137 ТК РФ причисляла все имеющие отношение к таможенному делу действия, предшествующие основному таможенному оформлению и помещению товаров и транспортных средств под определенный таможенный режим. В действующем Таможенном кодексе Российской Федерации (ст. 11 ТК России) определение термина "таможенное оформление" не приведено, но "правовая чехарда" сохраняется... При этом необходимо особо отметить, что "таможенное оформление" не тождественно по своему содержанию термину "таможенные формальности" Конвенции Киото. В Конвенции под таможенными формальностями понимаются "все операции, которые должны совершаться заинтересованными лицами и таможенной службой в целях соблюдения таможенного законодательства". При этом к совершению таможенных формальностей можно причислить классификацию товара, определение таможенной стоимости и уплату пошлин и налогов и иных таможенных платежей, а также прочие операции. В этой связи необходимо отметить, что слово "оформление" в русском языке означает облечение в определенную форму, придание законченности, завершенности. Современный толковый словарь русского языка выделяет несколько значений данного слова, среди которых: 1) доведение до "внешне завершенного, готового состояния"; 2) процесс придания "законной силы" чему-то, делающий что-то "юридически действительным". Большой толковый словарь официальных терминов приводит следующие два определения: 1. "Оформление дела". Подготовка дела к хранению в соответствии с установленными правилами ГОСТ Р 51141-98 ("Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения". Раздел 2. Стандартизированные термины с определениями, п. 73). 2. "Оформление документа". Проставление необходимых реквизитов, установленных правилами документирования. ГОСТ Р 51141-98 ("Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения". Раздел 2. Стандартизированные термины с определениями, п. 49). Аутентичность, правильность полученного перевода можно проверить через обратный перевод с русского языка на английский. Если переводить с русского на английский термин "таможенная очистка", мы получаем выражение "customs clearance", используемое как в Конвенции Киото, так и повсеместно в международной таможенной практике. Напротив, русское слово "оформление" не имеет однозначного перевода на английский язык и будет переводиться ситуативно, в зависимости от контекста, т. е. в каждом конкретном случае, чтобы перевести этот термин на английский язык, нам нужно подобрать русский синоним этого слова, соответствующий конкретному контексту. Например, чтобы перевести словосочетание "оформление контракта", нам необходимо подобрать синоним слову "оформление"; на английском это будет либо слово "составление", либо слово "регистрация", соответственно оно будет переводиться либо как "drawing up a contract", либо как "formalizing a contract". Если обратиться к тому же тексту Конвенции - "оформление" на русском языке соотносится со следующими английскими словами. Например, Специальное приложение K, глава 2, рекомендация по практическому применению N 10: "оформление сертификатов о происхождении товара" - "drawing up certificates of origin"; "Правила оформления сертификатов о происхождении" - "The rules for the establishment of certificates of origin". Следует отметить, что в международной практике употребление термина "оформление" в том значении, в котором оно понимается в русском языке, крайне редко. В различных словарях термин "очистка" имеет несколько переводов. В Конвенции Киото этот термин раскрывается через следующее его определение: CLEARANCE ("очистка") - означает совершение таможенных формальностей, необходимых для введения товаров во внутреннее потребление, для их экспорта или для помещения под иную таможенную процедуру. Мои пространные рассуждения об "очистке" направлены на то, чтобы привлечь ваше внимание к необходимости использовать этот термин при дальнейшей работе над проектом Кодекса. К другим упущениям в проекте Кодекса можно отнести недостаточно точное определение термина "товар" - (п. 29 ст. 4) - "любое движимое имущество, перемещаемое через таможенную границу, в том числе носители информации, валютные ценности, электрическая и иные виды энергии, а также иные перемещаемые вещи, приравненные к недвижимому имуществу". Было бы целесообразным при доработке проекта Кодекса внимательно отнестись к содержанию определения этого термина применительно к гражданскому законодательству России (ст. 129 ГК РФ) - "товаром могут быть любые вещи, если они не изъяты или не ограничены в обороте, в том числе носители информации, валюта...". При этом было бы целесообразным учитывать и опыт наших соседей - Евросоюза. Определение товара в ЕС, которое принято считать классическим, уже давно сложилось в прецедентном праве Суда Европейского сообщества. В решении названного Суда по делу C-7/68 ITALIAN ART (1968 г.) термин "товар" был истолкован как "все измеряемое в денежной стоимости и являющееся объектом коммерческих операций". Необходимо особо отметить то, что термины "товар" (англ.: goods) и "продукция" (англ.: products), встречающиеся в ряде статей Договора о ЕС, интерпретируются названным Судом в качестве синонимов!!! Позвольте привлечь ваше внимание к тому, что с момента принятия Конвенции Киото Республикой Казахстан она как международный договор пользуется преимуществом по сравнению как с национальным законодательством Республики Казахстан, так и с законодательством Беларуси и России в соответствии с договоренностями о создании Таможенного союза нашими странами. В этой связи особенно важно, чтобы текст Кодекса юридически соответствовал тексту перевода Конвенции, который ратифицирован Республикой Казахстан, и содержал терминологию Конвенции в ее точном выражении и содержании, соответствующую оригиналу на одном из официальных языков (на английском языке). Позвольте по этому поводу привести ряд примеров. Согласно СП 1.2 Генерального приложения - условия и порядок применения таможенных процедур должны определяться в национальном законодательстве и быть предельно простыми. В Рекомендациях Конвенции разъясняется сфера действия "национального законодательства": "Договаривающиеся стороны должны привести в действие на национальном уровне принятые ими стандартные и рекомендуемые правила. Поэтому их национальное законодательство должно включать по крайней мере основные правила Генерального приложения, наряду с подробными положениями по их применению. Эти положения не обязательно ограничены сферой таможенного законодательства, но также могут распространяться на такие документы, как официальные уведомления, уставы или приказы министерств в соответствии с административной системой каждой Договаривающейся стороны". Иначе говоря, понятие "национальное законодательство" в Конвенции шире понятия "таможенное законодательство". В этой связи требуется адекватный подход к терминологии Конвенции Киото и ее применению в Кодексе, при этом необходимо жестко пресекать узковедомственную трактовку терминов. Серьезную терминологическую проблему создает использование в тексте проекта Кодекса термина "грузовая таможенная декларация". Такого термина в тексте Конвенции нет. Англоязычный вариант Конвенции использует термины "декларация на товары" (goods declaration) и "декларация на грузы" (cargo declaration), что нашло закрепление в русскоязычном тексте, ратифицированном Республикой Казахстан. Термин "грузовая таможенная декларация", применяемый в проекте Кодекса, в будущем может создать путаницу в этих понятиях, тем более что он отсутствует в оригинальном тексте Конвенции. Данное предложение базируется на том, что термин "грузовая декларация" используется в Конвенции и в ее специальных приложениях (в частности, СП А "Прибытие товаров на таможенную территорию", понятие E1/F1) и имеет самостоятельное значение. Было бы целесообразным в глоссарии проекта Кодекса также использовать и определение E4/F15 главы 2 Конвенции: "Проверка декларации на товары - действия, совершаемые таможенной службой для проверки правильности декларации на товары и других представленных документов установленным требованиям;". Серьезная ошибка в Кодексе - это отнесение операции "отказ от товаров и их уничтожение" к таможенным процедурам! Говоря о терминах и синонимах, уважаемые участники нашей конференции, я имею в виду один непреложный факт - нормы Кодекса создают правовую базу для решения задач, стоящих перед таможенными органами. Именно в этой связи полагаю возможным обратиться к Концепции развития таможенных органов Российской Федерации - принятой распоряжением Правительства Российской Федерации 14 декабря 2005 г. N 2225-р, которая в полной мере не реализована. Об этом свидетельствуют факты привлечения к уголовной ответственности начальника Дальневосточного таможенного управления Бахшецяна, контрабанда на Черкизовском рынке, другие негативные явления... В этой связи к нормам проекта Кодекса необходимо предъявлять особые требования, так как они создадут правовую базу и обеспечат на единой таможенной территории: - в полной мере применение международных стандартов, необходимых для введения торгово-логистических технологий; - развитие системы информирования таможенных органов о ценообразовании, торгово-промышленной специализации в зарубежных странах, мировых тенденциях в разделении труда; - эффективное осуществление контроля за товарами после их выпуска в обращение на единой таможенной территории (посттаможенный контроль); - должное осуществление информационно-аналитического обеспечения правоохранительной, в том числе оперативно-розыскной, деятельности таможенных органов на единой таможенной территории. Перспективные правовые нормы Кодекса должны повысить уровень взаимодействия всех подразделений таможенных органов государств Союза с другими правоохранительными и контролирующими органами. Надежное правовое обеспечение должно привести к повышению эффективности таможенного администрирования на единой таможенной территории, стать преградой недобросовестной конкуренции, проникновению недоброкачественных импортных товаров на рынки наших государств и другим негативным явлениям. С принятием Таможенного кодекса возникает необходимость формирования новых подходов к таможенному администрированию, которые позволят таможенным органам государств Союза эффективно реагировать на происходящие изменения в соответствии с международной практикой и требованиями общества и наших государств. Полагаю, что Российской таможенной академии необходимо уже сегодня принимать меры к организации научного обеспечения предстоящих мероприятий по разработке Концепции таможенного администрирования в Таможенном союзе. О правовой экономии! В тексте проекта Кодекса содержатся и широко используются словосочетания "государства - участники Таможенного союза" или "законодательство государств - участников Таможенного союза", а также их многочисленные вариации. Давайте будем экономить наши леса и бумагу и перейдем на однозначные простые и ясные терминологические сокращения: "государства - участники Таможенного союза, далее - государства Союза", вместо "законодательство государств - участников Таможенного союза" - "законодательство государств Союза". Такой подход упростит восприятие норм Кодекса, нисколько не отразившись на их содержательной и понятийной части. Позвольте высказать рекомендацию Секретариату Комиссии Таможенного союза о необходимости, после завершения работы над Кодексом, тщательной его лингвистической экспертизы и доработки, например, в Институте русского языка с привлечением соответствующих юристов-профессионалов. Значимость Кодекса требует его тщательной выверки на предмет соответствия лучшим традициям великого русского языка!!! Уважаемые участники конференции! В своем выступлении я использовал название "Евразийский таможенный союз". Современные действующие таможенные союзы - объемы экспорта соответствующей группировки в 2006 г. (млрд. долл.): Андское сообщество = 64 АСЕАН = 770 НАФТА = 1678 МЕРКОСУР = 190 Евросоюз = 4532 ЕврАзЭС = 362 - имеют свои имена собственные! В этой связи полагаю, что наша конференция в период завершения разработки проекта Таможенного кодекса вправе рекомендовать Комиссии Таможенного союза также определиться с именем собственным нашего Таможенного союза, например Евразийский таможенный союз. При этом подчеркиваю, что я не претендую на истину в последней инстанции и высказываю вам свое личное мнение касаемо имени собственного Таможенного союза - Евразийский таможенный союз! В завершение своего выступления подчеркиваю, что Таможенный кодекс Таможенного союза - это своего рода экономическая конституция стран-участниц. Мы выражаем надежду, что Таможенный кодекс Таможенного союза обеспечит дальнейшее упрощение и обеспечение безопасности торговли при соблюдении положений международных договоров стран-участниц. Международный опыт развитых стран Европейского союза показывает, что Таможенный кодекс Таможенного союза позволит законодательно обеспечить: - свободное перемещение товаров через границу без ограничений и дополнительных требований; - реализовать перенос таможенного контроля товаров в места их отправления или назначения; - свободно выбирать международные процедуры таможенного транзита; - обеспечить быстрые и упрощенные процедуры таможенного контроля, т. е. исключить вынужденные таможенные обременения (оформление и т. д.); - выработать механизмы управления рисками для безопасной международной торговли и приблизить их к рамочным стандартам безопасности ВТО о предоставлении информации о грузах с использованием системы МСАТ электронного предварительного информирования МДП; - соблюсти рамочные стандарты безопасности ВТО, что послужит странам - участницам Таможенного союза преимуществом при вступлении в ВТО. Уважаемый Сергей Юрьевич Глазьев и коллеги! Мы надеемся, что и наши предложения будут положительно оценены, так как они обеспечивают преемственность международных норм в области таможенного регулирования и вполне могут упрочить основу таможенного законодательства Таможенного союза.

Название документа