Статус избирательных органов в странах СНГ и его реализация

СТАТУС ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В СТРАНАХ СНГ И ЕГО РЕАЛИЗАЦИЯ

Е. О. КУДРЯШОВ

Кудряшов Евгений Олегович - член территориальной избирательной комиссии.

Практика проведения парламентских выборов в странах СНГ регулярно выявляет несовершенство избирательного законодательства указанных стран. Нам представляется одним из наиболее актуальных вопрос о правовом регулировании статуса избирательных органов в некоторых государствах - членах СНГ, где выборы на сегодняшний день уже (а подчас - пока еще) имеют реальное значение, однако причины объективного и субъективного характера не позволяют им соответствовать международным стандартам. В условиях, при которых демократические институты реально не действуют, а выборы лишь ширма, придающая видимость легитимности действующему авторитарному политическому режиму, избирательные органы становятся элементом системы, обеспечивающей такой режим. Их задачей является лишь проведение выборов, результат которых заранее определен, чтобы, с одной стороны, создавалась иллюзия реально существующих в стране демократических институтов и законности, а с другой стороны, власть удерживалась бы определенной политической силой <1>. -------------------------------- <1> См.: Автономов А. С. Избирательная власть. М., 2002. С. 7.

В конституционном праве под избирательными органами принято понимать систему государственных органов, специализирующихся на подготовке и проведении выборов. "Их обязанности многогранны; на них возлагаются задачи как хозяйственного, так и политического назначения" <2>, однако среди этих обязанностей есть такая, которая отличает избирательные органы от всех других государственных органов. Речь идет об обязанности установить результаты голосования путем подсчета голосов и тем самым выявить волю избирателей - участников референдума. -------------------------------- <2> Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Учеб. / В. В. Маклаков. М., 2006. С. 490.

В силу того что политическая и правовая культура населения указанных стран окончательно пока еще не сложилась (ведь слишком незначителен опыт участия в выборах у граждан государств СНГ, где авторитарный режим действовал в течение десятилетий), избирательные органы имеют особо важное значение на всех стадиях избирательного процесса. В условиях стремления государства развивать демократические институты в первую очередь избирательные органы призваны формировать у граждан умение участвовать в политической жизни посредством выборов органов и должностных лиц публичной власти, прививать навыки и распространять необходимые для этого знания, создавать условия, способствующие повышению уровня ответственности избирателей, их сознательности. Под первым мы подразумеваем понимание каждым избирателем необходимости участвовать в выборах, а также умение и желание активно использовать институты демократии и гражданского общества, под вторым - способность сделать осознанный выбор, отвечающий интересам самого избирателя. Сравнение избирательного законодательства государств - участников СНГ, прежде всего европейских, позволяет сделать вывод о том, что система и статус избирательных органов указанных государств имеют много общего. Система избирательных органов стран СНГ представлена избирательными комиссиями, которые формируются весьма схожими способами. В их компетенцию входят вопросы организации и проведения выборов, и набор их полномочий практически идентичен во всех рассматриваемых государствах. В настоящее время в мире существует несколько вариантов организации системы избирательных органов и взаимоотношения этой системы с иными государственными органами. Первый вариант предполагает наличие самостоятельной избирательной ветви власти, представленной органами, организующими и проводящими выборы, а также специализированными избирательными судами (трибуналами). Второй вариант предусматривает организацию и проведение выборов государственными органами, относящимися к исполнительной ветви власти. При третьей модели компетенция по организации и проведению выборов возлагается преимущественно на судебные органы. Также существуют системы избирательных органов, объединяющие в себе признаки трех перечисленных. В таких системах компетенция по организации и проведению выборов распределяется между государственными органами, относящимися к разным ветвям власти; также могут создаваться специальные избирательные суды или трибуналы, включенные в судебную ветвь власти. Общее среди этих моделей то, что избирательные органы нижнего уровня (в странах СНГ мы их называем участковыми избирательными комиссиями) имеют временный характер, члены их работают на непостоянной основе и не обязательно являются специалистами в области права. Из представленных моделей каждая могла бы действовать в любой стране, но в силу особенностей правовых традиций, правовой и политической культуры общества эффективность институциональных моделей различна и важно выбрать ту, которая согласуется с необходимостью демократизации избирательного процесса и приведения его в соответствие с международными стандартами, перехода от "выборов без выбора" к свободным и в полной мере демократическим выборам. В данной статье мы будем говорить о юридической стороне исследуемого вопроса, однако не нужно забывать и о стороне политической. Выборы - это такая сфера деятельности государственных органов и иных субъектов, которая не может быть абсолютно деполитизирована. Каждое должностное лицо, принимающее решения, которые, так или иначе, влияют на ход избирательного процесса, имеет свои политические убеждения, симпатии и антипатии, а также понимает последствия совершения им тех или иных действий. Правовые нормы, регламентирующие порядок проведения выборов, должны быть направлены на снижение влияния на ход избирательного политического процесса и вообще субъективного фактора при решении чисто юридических вопросов. Различные институциональные модели с разной степенью эффективности позволяют решить такую задачу. С момента приобретения независимости различные страны - участницы СНГ проделали неодинаковый путь к демократизации государства, права и общества. Представляется, что их можно разделить на три группы. К первой относятся государства, процессы демократизации в которых либо отсутствуют, либо совсем незначительны, т. е. в них до сих пор существует авторитарный режим, а выборы никогда не были существенным социальным явлением (например, Туркмения). Ко второй группе относятся государства, в которых процессы демократизации реально существуют и развиваются, выборы имеют политическое и юридическое значение и проводятся на альтернативной основе (например, Украина). В государствах же третьей группы такие процессы хотя и наличествовали, но в настоящее время получают обратный ход, т. е. происходит ограничение прав и свобод граждан, снижение социальной значимости выборов (например, Грузия, Россия). Таким образом, ситуацию с точки зрения демократизации в странах первой группы условно можно охарактеризовать понятиями "стагнация", "застой", в странах второй группы - "прогресс", в странах третьей группы - "регресс". Хотелось бы обратить внимание на аналогичность статуса избирательных органов в государствах всех трех групп, которые были обозначены выше, при всем различии задач, которые им приходится решать в странах с неодинаковой степенью демократичности государства и общества. Мы исходим из того, что в государствах с неустойчивой демократией и тенденциями возвращения к авторитаризму невозможны организация и проведение выборов такой же системой избирательных органов, которая успешно действует в странах с ярко выраженным авторитарным режимом. Приведем пример. Белоруссия - государство, где власть много лет удерживается одной и той же политической силой, выборы предсказуемы и в основном неинтересны для населения, т. е. не являются социально значимым событием, и Украина, где гражданам постоянно приходится голосовать, тем самым разрешая конфликт между непримиримыми политическими силами. Очевидно, что в указанных странах избирательные органы решают различные задачи. В первом случае они лишь создают иллюзию реального избирательного процесса, во втором - призваны выявить волю населения и должны обеспечить проведение выборов в соответствии с нормами действующего законодательства, в котором, кстати, закреплены принципы избирательного права, получившие признание в мире. Здесь возникает два вопроса. Решению каких задач более способствует действующая институциональная модель - созданию видимости избирательных процедур или реальному проведению свободных выборов в странах СНГ? Существует ли иная модель построения системы избирательных органов, в большей степени благоприятствующая проведению выборов в соответствии с международными стандартами и выявлению подлинной воли населения? Необходимо, как нам представляется, определить место избирательных органов в системе государственных органов. Исходя из их провозглашенного в конституциях всех государств - участников СНГ принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную <3>, проанализируем, к какой ветви власти следует отнести избирательные органы. В отечественной научной литературе подчеркивается статус избирательных комиссий как независимых органов, действующих самостоятельно в рамках своей компетенции. Некоторые исследователи считают в связи с этим, что избирательные комиссии не относятся ни к одной ветви власти. Так, бывший Председатель ЦИК РФ А. В. Иванченко считает, что роль избирательных комиссий исчерпывается оформлением воли народа и приданием ей нормативного характера. Функция избирательных органов, таким образом, не властная, а организационная <4>. -------------------------------- <3> См., например: ст. 6 Конституции Республики Молдова: "В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции"; ст. 6 Конституции Республики Беларусь: "Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга" и т. д. <4> См.: Иванченко А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. С. 52.

Такая позиция представляется необоснованной в силу того, что избирательный процесс - это во многом процесс юридический, который требует властного волеизъявления со стороны государственных органов от имени государства. Решения избирательных комиссий обязательны не только для участников избирательного процесса, но и для государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц <5>. Таким образом, очевидно наличие у избирательных органов властных полномочий, реализуемых от имени государства. -------------------------------- <5> См.: часть 13 ст. 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // РГ. 2002. 1 июня.

В конституциях некоторых государств закреплено более трех ветвей власти, среди которых можно встретить и избирательную. Например, в Никарагуа, помимо классических трех, действует избирательная ветвь государственной власти, представленная самостоятельными избирательными органами <6>. -------------------------------- <6> Constitucion Politica de la Republica de Nicaragua de 1987, art. 7: "Nicaragua es una republica democratica, participativa y representativa. Son organos del gobierno: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Poder Electoral" // http://pdba. georgetown. edu/Constitutions/Nica/nica95.php.

Некоторые авторы говорят о фактическом существовании избирательной ветви власти, хотя Конституцией ее существование и не признается. Так, например, Ю. А. Веденеев утверждает: "Конституция РФ, определяя в качестве структурообразующего принципа организации государственной власти свободные выборы и референдум, а в качестве носителя и единственного источника власти народ, по существу, ввела в юридический оборот новую для отечественной политическо-правовой теории и практики категорию - избирательная власть" <7>. Аналогичные идеи существуют и в других странах, например в Бразилии и Уругвае. -------------------------------- <7> Реформа избирательной системы в Италии и в России: опыт и перспективы / Ю. А. Веденеев. М., 1995. С. 82.

Традиционно принято разделять государственную власть на ветви, однако существует и принцип единства власти, обеспечиваемый системой сдержек и противовесов. В соответствии с ним недопустимо выключать какие-либо государственные органы из системы сдержек и противовесов и оставлять их "в подвешенном" состоянии. Следовательно, все государственные органы, в том числе и избирательные, включаются в одну из ветвей власти, тем самым должно быть определено их место и статус в системе государственных органов. Однако в настоящее время избирательные органы, независимость которых декларируется законодательством, формально остаются вне действия принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов. Но в силу тесного взаимодействия при подготовке и проведении выборов избирательных органов с органами исполнительной и местной власти мы считаем, что есть основания говорить, что избирательные органы являются частью системы исполнительной ветви власти. Так или иначе, в государствах, стремящихся к демократизации и к повышению социальной значимости выборов, избирательные органы обладают набором существенных для них признаков, отличающих их от прочих органов. В такой набор, на наш взгляд, входят независимость, беспристрастность и компетентность. Ниже мы рассмотрим компоненты статуса избирательных органов (порядок формирования, полномочия в отношении определенных предметов ведения и ответственность) в странах СНГ с точки зрения соответствия их этим трем характеристикам. Независимость предполагает самостоятельность избирательных органов, гарантии от вторжения в их деятельность других субъектов избирательного процесса, прежде всего иных государственных органов <8>. Независимость избирательных органов сама по себе ценна лишь с той точки зрения, что она обеспечивает возможность беспристрастности данных органов при принятии решений, однако наличие независимости лишь создает условия для такой беспристрастности, но не гарантирует ее. В странах, население которых обладает богатым электоральным опытом, а уровень правовой и политической культуры выше, чем в странах СНГ, складывается иная ситуация. В таких условиях гласность и контроль со стороны независимых СМИ и институтов гражданского общества обеспечивают необходимую степень свободы и беспристрастности избирательных органов. -------------------------------- <8> См.: Михайловская И. Соотношение категорий "независимость", "беспристрастность" и "справедливость суда" // СКО. 2008. N 2. С. 96 - 102.

Помимо независимости для обеспечения беспристрастности должностных лиц избирательных органов необходимо создать условия, при которых у них не будет заинтересованности в том или ином исходе выборов. Такая заинтересованность может возникнуть по политическим убеждениям конкретного должностного лица либо вследствие стремления к незаконному получению каких-либо материальных или нематериальных благ, либо по причине служебной зависимости должностного лица от субъектов избирательного процесса. Однако следует помнить о том, что полностью лишить любое лицо политических убеждений невозможно, но, безусловно, следует ввести его деятельность в такие юридические рамки, в которых эти убеждения не влияли бы на законность его действий. Данные вопросы входят в объект регулирования не только избирательного права, но также таких отраслей, как трудовое и особенно уголовное и административное право, т. е. тех отраслей права, нормы которых выполняют прежде всего охранительную функцию. В настоящее время в действующем законодательстве стран СНГ принципы коллегиальности и гласности в работе избирательных органов признаны наиболее важными и достаточными инструментами для деполитизации избирательных органов. Законодатели подразумевают, что представители различных политических сил, назначенные членами избирательных органов, принимая коллегиальные решения по всем вопросам избирательного процесса в условиях гласности, будут как бы уравновешивать друг друга, что придаст беспристрастность избирательной комиссии в целом. Во многих странах закрепляется право политических партий, иных общественных организаций, а также групп избирателей выдвинуть своих кандидатов в члены избирательных комиссий при их формировании, а в некоторых странах - обязанность соответствующих органов сформировать избирательные комиссии в соответствии с предложениями политических партий и иных организаций. Например, в Азербайджане треть состава всех избирательных комиссий назначается политической партией, имеющей большинство в парламенте страны, треть - партиями, не имеющими такого большинства, и еще одна треть - независимыми депутатами <9>. В Белоруссии каждая политическая партия, а также общественные организации имеют право выдвинуть по одному кандидату на назначение в состав каждой избирательной комиссии. Однако органы, осуществляющие формирование избирательных комиссий в Белоруссии, не обязаны назначать в состав избирательных комиссий таких членов. Примечательно, что лицо, назначенное членом избирательной комиссии, впоследствии может быть отозвано тем же органом, политической партией или иной организацией, предложившей соответствующую кандидатуру. Для данной процедуры предусмотрен тот же порядок, какой существует и для назначения членом избирательной комиссии <10>. Аналогичная норма содержится и в Кодексе о выборах Республики Молдова (ст. 33) <11>. В Украине каждая политическая партия, участвующая в парламентских выборах, имеет право предлагать своих представителей в состав избирательных комиссий, при этом руководящие должности - председателя и секретаря - не могут занимать представители одной и той же политической партии <12>. -------------------------------- <9> Election Code of The Republic of Azerbaijan, dated November 11, 2003, articles 24.3, 30.3 // http://www. cec. gov. az/en/cec/election_code_eng. pdf. <10> См.: Избирательный кодекс Республики Беларусь (ст. 35) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. Февр. N 2/145. <11> См.: http://www. cec. md/i-ComisiaCentrala/main. aspx? dbID=DB_Codelectoralrus989. <12> См.: Закон Украiни "Про вибори народних депутатiв Украiни" от 25 марта 2004 г. N 1665-IV, статья 22 // Вiдомостi Верховноi Ради (ВВР). 2001. N 51-52. Ст. 265.

Здесь стоит заметить, что юридически член избирательной комиссии при принятии решений является независимым от политической партии (иной организации), предложившей его для назначения. Однако сам факт выдвижения, политические убеждения, а подчас низкий уровень политической и правовой культуры и материальное стимулирование способствуют тому, что многие члены избирательных комиссий ощущают себя (или вынуждены ощущать себя) именно представителями партии (иной организации), их выдвинувшей, руководствоваться в своей деятельности прежде всего не законом, а интересами соответствующей структуры. К иным организациям, выдвигающим кандидатов в члены избирательных комиссий, относятся главным образом разнообразные учреждения социальной сферы, так называемые бюджетники. Они как раз наиболее тесным образом связаны с исполнительной и местной властью. Принцип коллегиальности на первый взгляд должен как бы уравновешивать представителей различных политических сил. Однако здесь возникает проблема. Различен статус самих членов избирательных комиссий. В первую очередь это относится к неодинаковой оплате труда председателя (иных руководителей) и рядовых членов избирательных комиссий. Заинтересованность в работе избирательной комиссии, естественно, больше у тех ее членов, труд которых оплачивается выше, они могут уделять больше времени работе в избирательной комиссии (которая для абсолютного большинства является непостоянной), глубже вникать в дела, постепенно становясь специалистами в области избирательного права. Это в той же мере относится и к членам избирательных комиссий, работающим на постоянной основе в тех комиссиях, которые являются постоянно действующими. Рядовые же члены избирательных комиссий участвуют в их деятельности в свободное от основной работы время, порой не вникают в суть вопросов, которые им приходится решать. Естественно, конкурирующие политические силы стремятся занять руководящие места в избирательных комиссиях, однако действующее законодательство такое стремление резко ограничило для политических сил, не находящихся у власти. На практике органы, формирующие избирательные комиссии, не пропускают предложенных политическими партиями кандидатов. Так, в докладе ОБСЕ по наблюдению за парламентскими выборами в Белоруссии, состоявшимися 28 сентября 2008 г., отмечается, что даже "Центризбирком не является политически сбалансированным органом, что вызывает вопросы у участников выборов относительно беспристрастности работы ЦИК". Аналогичная ситуация наблюдается и при формировании нижестоящих избирательных комиссий <13>. Ясно, что в каждом случае в привилегированном положении находится "партия власти" и тесно с ней связанная исполнительная и местная власть, что приводит к политизации избирательного органа, сформированного в соответствии с данным принципом. Исходя из этого, можно утверждать, что принцип коллегиальности дезавуируется действующим порядком формирования избирательных комиссий и правовым регулированием статуса их членов. Задача деполитизации избирательных органов во многом остается не решенной. Естественно, в такой ситуации не может идти речи о беспристрастности и независимости. -------------------------------- <13> См.: Итоговый отчет БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за парламентскими выборами, 28 сентября 2008 г. в Республике Беларусь // www. osce. org/documents/odihr/2008/11/35145_ru. pdf.

Кроме того, действующее избирательное законодательство в странах СНГ, с одной стороны, обязует органы исполнительной и местной власти содействовать избирательным комиссиям, а с другой стороны, лишает избирательные комиссии возможности действовать самостоятельно без оказания такого содействия. Практически на всех стадиях избирательного процесса степень содействия со стороны органов исполнительной власти и органов местной власти такова, что без него избирательные комиссии не смогут нормально функционировать и провести выборы. В большей степени это касается технических вопросов, таких, как составление списков избирателей, организация избирательных участков, организация охраны избирательных комиссий и документов, материально-техническое обеспечение избирательных комиссий, проектирование решений относительно формирования избирательных округов, создание условий, способствующих соблюдению законодательства в части ведения агитации, и т. д. Не возникает сомнений, что, несмотря на технический характер указанных вопросов, несвоевременное их решение либо решение не в соответствии с законодательством может повлечь за собой грубые нарушения в ходе избирательного процесса и отмену результатов выборов. То есть органы исполнительной и местной власти обладают весьма существенными полномочиями в вопросах подготовки и проведения выборов, что также подрывает независимость избирательных органов. В системе органов исполнительной и местной власти зависимость нижестоящего чиновника от вышестоящего выражена наиболее четко. Таким образом, постановка высшими чиновниками той или иной цели, связанной с результатом выборов в пользу определенной политической силы, исполняется всей системой исполнительных и местных органов быстро и весьма эффективно. Не будем перечислять способы, которыми государственные органы исполнительной власти и местные органы могут повлиять на ход избирательного процесса с целью достижения определенных результатов выборов, но подчеркнем, что придание действующим законодательством таких широких полномочий органам исполнительной власти в ходе избирательного процесса лишь усугубляет последствия использования административного ресурса. В связи с этим органы исполнительной власти не могут решать задачу проведения свободных выборов в части обеспечения равенства всех конкурирующих политических сил, участвующих в них. Кроме того, судебные органы вправе отменять любые решения избирательных комиссий, принятые с нарушением законодательства. Большая часть решений избирательных органов, существенным образом влияющих на ход избирательного процесса и результаты выборов, в дальнейшем подвергается обжалованию в суде. Таким образом, судебные органы принимают активное участие в избирательном процессе, так как многие спорные правоотношения рассматриваются судами. Избирательные органы при выявлении нарушений избирательного законодательства для привлечения к ответственности виновных лиц сами должны обращаться в суд. Таким образом, в настоящее время во всех странах СНГ действует двойная юрисдикция в отношении избирательного процесса. Все это говорит о том, что декларируемая независимость избирательных органов имеется только в законах. Практика же их применения позволяет говорить об обратном. Под компетентностью государственных органов мы понимаем авторитетность и осведомленность, способность принимать эффективные и своевременные решения. Естественно, компетентность любого государственного органа складывается из соответствующих качеств должностных лиц, составляющих данный орган. Компетентность избирательных органов зависит от нескольких факторов. Среди них порядок формирования и требования к членам избирательных органов, предъявляемые законодательством. Например, в ст. 3 Закона Республики Беларусь "О Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов" <14> содержится следующее регулирование: "Центральная комиссия образуется в составе 12 человек из граждан Республики Беларусь, имеющих, как правило, высшее юридическое образование и опыт работы по организации и проведению выборов и референдумов". То есть в состав Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов может войти лицо, не обладающее высшим образованием. Иное положение содержится в украинском Законе о Центральной избирательной комиссии. Председатель, заместители, секретарь, а также не менее пяти членов Центральной избирательной комиссии Украины должны иметь высшее юридическое образование <15>. Неравные требования к членам избирательных комиссий, на наш взгляд, могут породить неравенство данных лиц при их участии в деятельности комиссии. Избирательное законодательство стран СНГ предусматривает, что большинство избирательных комиссий не является постоянно действующими органами. Это, а также низкая оплата труда членов избирательных комиссий, естественно, приводят к тому, что в число членов данных органов попадают лица, не являющиеся специалистами в области избирательного права и права вообще, а также не занимающиеся организацией и проведением выборов систематически. Большинство из них, как мы уже отмечали, работники бюджетной сферы, а также неработающие и пенсионеры. В итоге снижается степень их компетентности. Безусловно, было бы неэффективно расходовать средства на постоянно действующие избирательные комиссии нижнего уровня, так как период исполнения их функций исчерпывается незначительным сроком до дня голосования и несколькими днями после дня голосования, однако данные избирательные комиссии, представляется, должны решать в большей степени технические вопросы, не принимая властных решений, которые существенно могут повлиять на ход избирательного процесса. А на деле каждая из таких комиссий, помимо прочего, организует подсчет голосов и устанавливает итоги голосования на соответствующем участке. -------------------------------- <14> См.: Закон Республики Беларусь "О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов" от 30 апреля 1998 г. // www. rec. gov. by/zakon/elect_code. pdf. <15> См.: Закон Украiни "Про Центральну виборчу комiсiю", п. 6 ст. 6 // Вiдомостi Верховноi Ради (ВВР). 2004. N 36. Ст. 448.

В законодательстве установлены основания привлечения избирательных органов к юридической ответственности. Такая ответственность может быть конституционной (в форме расформирования), административной или гражданско-правовой (в двух последних случаях, естественно, только если соответствующие органы имеют статус юридического лица). Однако ни одного случая привлечения избирательных комиссий к гражданско-правовой или административной ответственности нам не известно. Также предусмотрена ответственность членов избирательных комиссий в форме возможности вывода из состава избирательной комиссии члена по решению суда, вышестоящей избирательной комиссии либо органом, его назначившим. Однако механизм реализации подобных норм четко не регламентирован, здесь открываются широкие возможности для давления на членов избирательных комиссий. Таким образом, мы можем сделать однозначный вывод: действующая институциональная модель системы избирательных органов в странах СНГ не способствует в полной мере проведению свободных выборов, соответствующих международным стандартам, так как не обеспечивает ни независимости, ни беспристрастности, ни компетентности избирательных комиссий. Остается предложить более эффективные, на наш взгляд, принципы построения системы избирательных органов. Основные характеристики (компетентность, беспристрастность, независимость), присущие избирательным органам, также свойственны государственным органам, составляющим судебную систему, и для них также являются основными. Действительно, если сравнить сущностные характеристики судебных органов и подлинно независимых избирательных органов, то можно найти много общего между судебными и избирательными органами. Более того, считаем, что в современных условиях в тех странах СНГ, которые действительно стремятся к демократизации и проведению свободных выборов, соответствующих законодательству и международным стандартам, компетенция по организации и проведению выборов, а также по обеспечению избирательных прав граждан должна быть возложена на судебные органы как на наиболее независимые, беспристрастные и компетентные правоприменительные органы. У любой институциональной модели существуют свои положительные и отрицательные стороны, которые мы попытаемся проанализировать. Мы указали, что одним из условий достижения беспристрастности является деполитизация избирательных органов. Если же на судебные органы возложить компетенцию органов избирательных, то вопрос о деполитизации последних сведется к вопросу о степени деполитизации судебной системы. Судебная власть, в отличие от власти исполнительной и законодательной, должна быть полностью деполитизирована, иначе она не может называться судебной властью <16>. Судебные органы, помимо того что они наиболее деполитизированы, остаются независимыми при принятии конкретных решений от вышестоящих судебных органов. Кроме того, принцип коллегиальности при равенстве всех судей, входящих в состав избирательного органа, может стать действительной гарантией деполитизации и беспристрастности такого органа. -------------------------------- <16> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учеб. 4-е изд. / Под ред. Б. А. Страшуна. М., 2007. С. 747.

Представляется также полезной практика включения в состав избирательных комиссий членов с правом совещательного голоса, назначенных участниками избирательного процесса. Институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса обеспечивает гласность в работе избирательных органов, следовательно, и контроль со стороны противоборствующих политических сил, а также сохраняет представительство всех политических сил в избирательных органах. Он мог бы успешно применяться и в предлагаемой институциональной модели. Отметим, что для эффективного исполнения своих функций члены избирательных комиссий всех уровней с правом совещательного голоса должны назначаться на самых первых стадиях избирательного процесса и обращать внимание избирательных органов на выявленные нарушения избирательного законодательства. Действующая схема формирования избирательных органов позволяет обеспечить в их составе максимальное количество лиц, ассоциированных с исполнительной властью. Природа исполнительной власти такова, что имеющаяся в ее структуре четко выстроенная вертикаль обеспечивает принятие решений, сформулированных вверху исполнительной иерархии, всеми лицами, связанными с исполнительной властью <17>. Здесь даже политические убеждения отдельных членов избирательных комиссий не имеют решающего значения при принятии решений. На первый план выходят такие факторы, влияющие на принятие решений, как отношения служебного подчинения и некомпетентность в сфере избирательного права. Компетентность же и авторитет профессионального судьи или иного чиновника, связанного с судебной властью, регулярно сталкивающегося с решением правовых вопросов по роду своей деятельности, без сомнения, выше соответствующих характеристик члена избирательной комиссии, работающего на непрофессиональной основе лишь незначительный период времени. -------------------------------- <17> См., например: Бузин А. Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 72.

Выше мы говорили о существующей двойной юрисдикции в отношении избирательного процесса. Однако в настоящих условиях суды ограничены в своих действиях требованиями заявителей и не вправе проверять действия субъектов избирательного процесса, не обжалуемые в заявлении. Обратная ситуация сложилась бы при использовании модели, при которой полномочия избирательных органов возлагаются на судебные органы. В этом случае все действия субъектов избирательного процесса проверялись бы непосредственно судами, причем такая проверка могла бы иметь предварительный характер (например, при регистрации кандидатов), текущий характер (например, при осуществлении агитации кандидатами) или последующий характер (например, при совершении гражданами правонарушений в сфере избирательного процесса). Таким образом, за счет ухода от двойной юрисдикции исключались бы случаи чрезмерного затягивания избирательного процесса, что имеет особенно сильные негативные социальные последствия при установлении итогов выборов, когда действия избирательных органов обжалуются в вышестоящие избирательные органы, потом в суды различных инстанций, а общество все это время остается без стабильной власти. К государствам, в которых избирательные органы относятся к судебной ветви власти, принадлежит Польша. Например, Государственная избирательная комиссия по выборам в Сейм и в Сенат формируется из судей Конституционного трибунала, Верховного суда и Высшего административного суда (по три судьи). Все они назначаются Президентом по представлению председателей соответствующих судов <18>. Отметим, что окружные избирательные комиссии, также формируемые из судей, не являются постоянно действующими органами. Однако тот факт, что члены данных избирательных органов являются профессиональными судьями, позволяет сделать вывод, что и компетентность и независимость таких органов не ставятся под сомнение, несмотря на то что их деятельность не связана постоянно с проведением выборов. -------------------------------- <18> См.: Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, art. 36 // Dziennik Ustaw. 2007. N 190. Poz. 1360.

Здесь мы не будем предлагать конкретные схемы построения системы избирательных органов в рамках судебной ветви власти, хотим лишь обратить внимание на принципиальную возможность и целесообразность в существующих условиях передачи функций по организации и проведению выборов в странах СНГ судебным органам. Судебная система, естественно, не лишена недостатков. Прежде всего речь идет о коррумпированности судебных органов. Но здесь мы приходим к парадоксальному на первый взгляд выводу. Если сравнивать две опасности - коррумпированность и политическую заинтересованность избирательных органов, то коррумпированность можно считать меньшим злом, нежели политический интерес. Коррупция открывает дорогу во власть тем политическим силам, которые способны купить себе необходимые результаты, политическая же заинтересованность позволяет достигать реальной власти только одной политической силе. Конечно, коррупция любых органов власти, включая избирательные, - это та беда, с которой общество и государство должны бороться, однако даже она оставляет возможность проведения альтернативных выборов с возможностью существования конкуренции политических сил, хотя такая конкуренция и будет резко ограничена их финансовыми возможностями. Однако в настоящее время судебная власть не участвует ни в формировании, ни в организации выборов, а лишь отменяет некоторые решения избирательных органов, принятые не в соответствии с законом. В заключение подчеркнем еще раз, что действующая в странах СНГ модель формирования и организации системы избирательных органов не позволяет избежать серьезного влияния политического фактора, который вносит коррективы во все стадии избирательного процесса при решении чисто юридических вопросов. В настоящее время избирательные органы указанных государств не являются ни самостоятельными, ни деполитизированными, их члены далеко не всегда обладают необходимой степенью компетентности. Система и компетенция данных органов не позволяют в полной мере быть гарантами избирательных прав граждан. Законодателям в странах СНГ целесообразно было бы обратить внимание на институциональные модели, действующие в других государствах, где политическая и правовая культура населения и электоральная активность, навыки участия в выборах у граждан также еще не сложились и существуют схожие проблемы.

Библиографический список

1. Автономов А. С. Избирательная власть. М., 2002. 2. Бузин А. Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 3. Иванченко А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. 4. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Учеб. / В. В. Маклаков. М., 2006. 5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учеб. 4-изд. / Под ред. Б. А. Страшуна. М., 2007. 6. Михайловская И. Соотношение категорий "независимость", "беспристрастность" и "справедливость суда" // СКО. 2008. N 2. 7. Реформа избирательной системы в Италии и в России: опыт и перспективы / Ю. А. Веденеев. М., 1995.

Название документа