Категория развития и проблема программных актов в современном международном праве

КАТЕГОРИЯ РАЗВИТИЯ И ПРОБЛЕМА ПРОГРАММНЫХ АКТОВ В СОВРЕМЕННОМ МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

Б. В. БАБИН

Бабин Б. В., доцент кафедры морского права Одесской национальной морской академии, кандидат юридических наук.

Обеспечение развития, в частности устойчивого развития, на международном уровне ставит перед международным правом задачу эволюции системы регуляторов. В рамках такого усовершенствования логичным становится использование в международном праве программных норм и программных актов, внедрение принципов программно-управленческой деятельности, а также имплементация международных программных норм и актов в национальные правовые системы, что подтверждается как актами ООН, так и самой практикой международного нормотворчества.

В рамках международного права остается открытым вопрос правовой природы международных программ как феномена современной нормотворческой и управленческой деятельности государств и межгосударственных объединений. Вместе с тем эти аспекты имеют значительную практическую актуальность как для Украины, так и для иных государств. Следует отметить, что проблема программирования в международном праве во многих аспектах связана с проблемой международного развития; поэтому следует рассмотреть подробнее категории развития, права на развитие и устойчивого развития в международных отношениях; такой анализ становится целью нашей работы. При этом необходимо определиться с феноменом развития в международном праве и обратить особое внимание на право на развитие и на концепцию устойчивого развития как на ключевые категории современных международных отношений. Следует отметить, что вопрос развития в международном контексте поднимался в работах М. О. Баймуратова, М. М. Бринчука, О. А. Лукашева, Т. М. Пряхиной и Н. Д. Янчук. Вместе с тем аспекты соотнесения феномена развития и проблем программирования международного права до сих пор остаются неисследованными в теории международного права. Категория развития как особой черты международных отношений издавна отмечалась в трудах ученых. Как указывал один из "отцов-основателей" теории международного права Э. де Ваттель, "целью природы общества, установленного между всеми людьми, является их взаимная помощь для усовершенствования себя самих и их государства; нации, которые рассматриваются как свободные личности, живущие со всеми в естественном состоянии, обязаны развивать между собой это человеческое общество; поэтому целью большого сообщества, установленной природой среди всех наций, есть также взаимопомощь для взаимного совершенствования" <1>. -------------------------------- <1> Де Ваттель Э. Право народов или принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов. М.: Госюриздат, 1960. С. 30.

Современный автор С. В. Маслова признает, что идея прогрессивного развития нашла свое отражение в целях, принципах, структуре, функционировании современного международного права, пронизывает всю его систему и становится одной из фундаментальных и руководящих идей современных международных отношений. При этом, по мнению этого российского специалиста, международное право имеет возможность и должно обеспечивать нормативную координацию его субъектов, направленную на обеспечение прогрессивного развития. Признавая, что "процесс развития является объектом различных международно-правовых актов", С. В. Маслова задается вопросом, имеет ли сегодня международное право регулятор, ориентированный на выполнение именно этой задачи, имеет ли оно необходимое правовое основание, которое обеспечило бы необходимое прогрессивное развитие <2>. -------------------------------- <2> См.: Маслова С. В. Принцип права на развитие в современном международном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Спец. 12.00.10 - международное право; европейское право. СПб., 2003. С. 6 - 7.

Тесно связанным с категорией развития является право на развитие; необходимо констатировать, что обеспечение этого права является весомой причиной для использования международно-правовых мер различного характера. Так, В. В. Гаврилов отмечает, что организационно-исполнительные мероприятия, направленные на воплощение в жизнь соглашений по правам человека и предпринимаемые совместными усилиями государств, являются настолько специфическими по содержанию, что их нельзя рассматривать в качестве однопорядковых <3>. В то же время, указывает Х.-О. Сано, отдельные виды деятельности по развитию могут обусловливать появление юридических прав лишь в том случае, если они совпадают с правами человека, поскольку эти виды деятельности связаны с социальными и индивидуальными возможностями: личным потенциалом, личной безопасностью и возможностями раскрыть этот потенциал. -------------------------------- <3> См.: Гаврилов В. В. Международный механизм контроля за имплементацией универсальных актов о правах человека // Московский журнал международного права. 1995. N 4. С. 25.

И. В. Николайко, проанализировав документы и практику по вопросам международного технического сотрудничества и деятельности в этом направлении соответствующих структур системы ООН, пришел к выводу, что все элементы, способствующие реализации права на развитие, взаимосвязаны, при этом именно от надлежащего их соблюдения зависит практическое воплощение права на развитие. По мнению этого автора, право на развитие осуществляется на международном уровне двумя путями - через разработку на универсальном уровне международно-правовых критериев права на развитие и через практическую реализацию отдельных аспектов права на развитие, при этом второй путь немного опережает первый. Как отмечают по аналогичному поводу современные авторы, предметом теории развития является не только дискуссия о целях, распределении ресурсов и их контроле, но также современная интерпретация комплексных локальных и глобальных изменений <4>. -------------------------------- <4> См.: Сано Х.-О. Право на розвиток i права людини: обов'язкова, але часткова iнтеграцiя // Украiнський журнал з прав людини. 2001. N 3 - 4. С. 18.

Приведем также мнение Н. Н. Ульяновой о том, что воздействие научно-технического прогресса на нормотворчество не исчерпывается появлением чрезвычайно большого по объему и растущего массива норм и расширением многообразия объектов международно-правового регулирования. По мнению этого автора, влияние такого прогресса значительно и в сфере международного правотворчества, а именно в рамках способов создания и форм выражения правовых норм, их соотнесения в практике государств, в росте значения ряда категорий международного нормотворчества. При этом, по ее мнению, "международно-правовое регулирование новых видов деятельности в ряде случаев приводит к возникновению норм, развивающих существующие, а также создающих новые элементы нормативного содержания основных принципов" <5>. Полагаем, что эти утверждения можно распространить и на феномены международных программ и программных норм. -------------------------------- <5> Ульянова Н. Н., Шишко А. А., Рунько Е. Т. и др. Научно-технический прогресс и актуальные вопросы международного права: Монография. К.: Наук. думка, 1990. С. 17.

Добавим, что историческим примером того, как проблемы обеспечения развития обусловливают принятие программных мероприятий международного уровня, следует считать план Маршалла и программу взаимного обеспечения безопасности, которые по инициативе США реализовывались в 40-х и 50-х годах XX в. для обеспечения восстановления стран Западной Европы и других государств. В то же время советские авторы, критикуя указанные средства регулирования развития, относили проблему дальнейшего гармоничного экономического развития и выравнивания диспропорции в экономическом положении развитых стран и развивающихся государств к глобальным проблемам. При этом отмечалось, что для ее решения необходимы специальные международно-правовые средства. В. А. Мазов характеризовал такие средства именно как "комплексные проекты" и "международные программы на долгосрочной основе" <6>. -------------------------------- <6> Мазов В. А., Борисов В. Г. Правовое регулирование международных торгово-экономических связей государств // Международно-правовые формы сотрудничества государств в Европе: Сб. статей. М.: Межд. отношения, 1977. С. 123.

Это позволяет критически отнестись к высказываниям Х.-О. Сано, который отмечал, что "теории о развитии не имеют таких же глубоких корней, как права человека", они якобы "выросли из постколонизационного процесса после Второй мировой войны из-за желания создать более честный мировой порядок". Однако следует согласиться с данным автором, что уже в 1970-х годах "стратегии наподобие "стратегий основных потребностей" определяли социальные цели", а "неомарксистские учения и структуралистские теории существенно влияли на идеи о новом мире и на понимание связи между государствами и классами" <7>. -------------------------------- <7> Сано Х.-О. Указ. соч. С. 17.

Необходимость соответствующих мероприятий была отражена в Декларации об установлении нового мирового порядка, в которую развивающиеся государства заложили, в частности, такое мероприятие, как "разработка специальной программы помощи государствам, которые развиваются и наиболее серьезно пострадали от экономического кризиса, стихийных бедствий, иностранной агрессии и оккупации" <8>, причем вместе с Декларацией была одобрена соответствующая Программа действий. Как указывали по этому поводу советские исследователи, "все это доказывает, что загруженные прошлым экономические и научно-технические отношения государств и правовые нормы, их регулирующие, нуждаются в коренной перестройке". Как указывалось в соответствующем совместном письме социалистических государств СЭВ на VI специальную сессию Генеральной Ассамблеи ООН (посвященную именно проблемам экономического развития), это могло бы способствовать "решительному оздоровлению мировых экономических связей, ускорению социально-экономического развития человечества" <9>. Отметим, что эти положения документов 30-летней давности не потеряли своей актуальности и сегодня. -------------------------------- <8> Бувайник Г. Е., Высоцкий А. Ф., Ульянова Н. Н. Программа борьбы за мир и свободу народов: правовые проблемы. К.: Наук. думка, 1980. <9> Ушаков Н. А., Богданов О. В., Баратишвили Д. И. и др. Советское государство и прогрессивное развитие международного права М.: Межд. отношения, 1977. С. 81.

Ключевым документом в сфере права на развитие следует считать Декларацию о праве на развитие, принятую резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1986 г. N 41/128. В этом акте Генеральная Ассамблея признала, что развитие является всесторонним экономическим, социальным, культурным и политическим процессом, направленным на постоянное повышение благосостояния населения и всех лиц на основе их активного, свободного и конструктивного участия в развитии и в справедливом распределении создаваемых при этом благ. При этом констатировалось, что усилия, направленные на содействие развитию и защите прав человека на международном уровне, должны сопровождаться усилиями по созданию нового экономического порядка. В п. п. 1, 3 ст. 3 этой Декларации указывается, что государства будут нести основную ответственность за создание международных условий, способствующих осуществлению права на развитие, государства имеют право при этом сотрудничать и "осуществлять собственные права и обязанности таким образом, чтобы содействовать установлению нового международного экономического порядка" <10>. -------------------------------- <10> Декларация о праве на развитие: утверждена 4 декабря 1986 г. резолюцией 41/128 Генеральной Ассамблеи ООН. URL: http://www. un. org/russian/.

Согласно ст. 28 Копенгагенской декларации о социальном развитии (A/CONF.166/9), принятой под эгидой ООН 6 - 12 марта 1995 г., разработка и осуществление стратегий и программ в интересах социального развития является делом каждой страны и при этом должны учитываться экономические, социальные и экологические различия в условиях в каждой стране, с соблюдением всех прав и основных свобод человека, при этом специально подчеркивается, что "важным условием полного осуществления программ и действий в целях социального развития является международное сотрудничество" <11>. Не ограничиваясь такой констатацией необходимости принятия программных мероприятий, на этой конференции была принята специальная программа действий. Кроме того, специальная программа действий была принята Венской всемирной конференцией по правам человека 25 июня 1993 г., которая, по мнению отдельных авторов, "предоставила международную легитимность праву на развитие" <12>. -------------------------------- <11> Копенгагенская декларация о социальном развитии: принята Всемирной встречей на высшем уровне в интересах социального развития, Копенгаген, 6 - 12 марта 1995 г. (A/CONF.166/9). URL: http://www. un. org/russian/. <12> Сано Х.-О. Указ. соч. С. 18.

Отметим, что указанные своеобразные алгоритмы поведения государств и категория нового международного экономического порядка очень напоминают соответствующие стратегии действий властных субъектов и содержание экономических отношений в так называемых социальных государствах, эволюцию которых можно соотнести с внедрением права на развитие на международном уровне. Интересно, что В. П. Милецкий к специфическим методам социального управления и политики в таких государствах отнес "прежде всего программно-целевой метод, находящий свое выражение в комплексных целевых программах социального развития"; по его мнению, основным преимуществом таких программ является "объединение в целостную цепочку таких элементов, как "цели - мероприятия - показатели - средства - ресурсы" <13>. -------------------------------- <13> См.: Милецкий В. П. Социальное государство: эволюция теории и практика (политико-социологический анализ): Автореф. дис. ... д-ра полит. наук: спец. 22.00.05 - политическая социология. СПб., 1998. С. 16.

Программность международных средств решения проблемы развития В. А. Мазов доказывал, указывая на центральную роль ООН в концентрации информации и опыта по полностью новым глобальным проблемам, вызванным ускорением научно-технического прогресса, и в координации исследования этих проблем государствами в рамках планов долгосрочного международного сотрудничества. При этом, как констатировал этот автор, "деятельность государств в международных организациях по планированию и унификации их участия в международных программах закрепила в международном праве координационную и плановую форму сотрудничества в программах международных организаций", таких как Программа развития ООН <14>. -------------------------------- <14> См.: Мазов В. А. Указ. соч. С. 122.

Право на развитие по своей природе следует считать коллективным социальным правом. В то же время Х.-О. Сано называет права человека и право на развитие родственными категориями, что обусловлено, по его мнению, двумя тенденциями: растущей поддержкой и признанием требований по улучшению социального обеспечения как международных норм и полномочий в развивающихся странах и растущим весом "демократизации и ответственного управления государством как основополагающих принципов развития после окончания холодной войны" <15>. С таким разграничением права на развитие от прав человека в их понимании как "human rights" трудно согласиться. В Декларации о праве на развитие 1986 г., в частности, говорится о том, что "право на развитие является неотъемлемым правом человека и что равенство возможностей для развития является прерогативой как государств, так и людей, составляющих государство". -------------------------------- <15> Сано Х.-О. Указ. соч. С. 16.

Поэтому интересным является мнение В. В. Гаврилова, который, анализируя международные процедуры обеспечения экономических и социальных прав, отметил, что их особенности предоставляют государствам "большую степень свободы в поиске форм и методов, а также в определении сроков реализации прав и свобод". К числу таких процедур (средств) указанный автор отнес и "некоторые юридическо-технические средства, используемые государствами с целью оптимизации процесса осуществления отдельных международно-правовых актов", а именно "нормотворческую деятельность государств по конкретизации в международных соглашениях генеральных и исходно-директивных норм" <16>. Добавим, что, как известно из теории имплементации международного права, именно генеральным и исходно-директивным нормам свойствен программный характер <17>. -------------------------------- <16> Гаврилов В. В. Указ. соч. С. 26. <17> См.: Гавердовский А. С. Имплементация норм международного права. К.: Вища школа, 1980. С. 23.

Как признают современные российские исследователи, характерной чертой современной нормативной системы является то, что стимулирование социального прогресса стало одним из его основных задач, а нацеленность на всеобщее благосостояние - существенной чертой. Эти особенности они связывают, в частности, с ростом значения программно-целевого регулирования международных отношений <18>. Добавим, что советский автор В. М. Шуршалов признавал, что такие вопросы, как внутреннее развитие страны, развитие экономики и государственный бюджет, могут стать предметом регулирования международного соглашения <19>. Как известно, именно аспекты бюджетной политики, территориального и экономического развития требуют использования программного подхода в наибольшей степени. -------------------------------- <18> См.: Лукашук И. И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М.: Сигра, 1997. С. 71. <19> См.: Шуршалов В. М. Международные правоотношения. М.: Межд. отн., 1971. С. 95.

Также следует указать на существование феномена устойчивого развития. Как говорится в Википедии, концепт устойчивого развития - это общая концепция необходимости установления баланса между удовлетворением современных потребностей и защитой интересов будущих поколений, включая их потребность в безопасной и здоровой окружающей среде. При этом термин "устойчивое развитие" является официальным эквивалентом английского термина "sustainable development", дословный перевод которого с учетом контекста может означать "жизнеспособное развитие", а расширенное его толкование - "всесторонне сбалансированное развитие". По определению Комиссии ООН по устойчивому развитию 1986 г., цель такого развития - удовлетворять потребности современного общества, не ставя под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности <20>. По мнению В. Вовк, "такая стратегия должна лечь в основу становления в XXI веке нового постиндустриального общества, в котором главным производительным ресурсом и ценностью станет сам человек" <21>. -------------------------------- <20> См.: Сталий розвиток: Матерiал з Вiкiпедii - вiльноi енциклопедii. URL: http://ua. wikipedia. org/wiki/. <21> Вовк В. Украiна в контекстi сучасних тенденцiй i сценарiiв свiтового розвитку // Часопис. 2001. N 22. С. 6.

Ю. Щербак признает, что на сегодняшний день нет разумной альтернативы стратегии устойчивого развития, и определяет здание устойчивого развития как сложно сбалансированную конструкцию, "что держится на нескольких колоннах", где "помимо традиционно упоминаемых экономической, социальной и экологической составляющих важную роль играет социально-политическая ситуация". При этом, добавляет этот специалист, устойчивое развитие требует интеллектуальной смелости, стратегического мышления, ответственности перед следующими поколениями <22>. -------------------------------- <22> См.: Щербак Ю. Сталий розвиток i майбутне Украiни // День. 2007. 3 жовт. N 167.

Опираясь на определение Комиссии ООН и научный анализ, бывший экономист Всемирного банка Г. Дейли логично толкует термин "устойчивое развитие" как определение гармоничного, сбалансированного, бесконфликтного прогресса всей земной цивилизации, групп стран (регионов, субрегионов), а также отдельно взятых стран нашей планеты по научно обоснованным планам (методам системного подхода, когда в процессе неуклонного инновационного интенсивного (а не экстенсивного) экономического развития страны одновременно положительно решается комплекс вопросов, касающихся сохранения окружающей среды, ликвидации эксплуатации, бедности и дискриминации как каждого отдельно взятого человека, так и целых народов или групп населения, в том числе по этническим, расовым или половым признакам) <23>. -------------------------------- <23> См.: Сталий розвиток: матерiал з Вiкiпедii - вiльноi енциклопедii. URL: http://ua. wikipedia. org/wiki/.

Любопытно, что ключевым международным актом в рамках концепции устойчивого развития исследователи называют Глобальную программу действий "Повестка дня на XXI век", одобренную в Рио-де-Жанейро в 1992 г. и "являющуюся стратегией интеграции экономических, социальных и экологических целей" <24>. При этом констатируется, что "ответственность за внедрение указанной программы ложится прежде всего на национальные правительства и требует разработки национальных стратегий устойчивого развития и проведения соответствующей политики", а "международное сотрудничество должно способствовать таким национальным усилиям и дополнять их" <25>. В частности, академик Б. Е. Патон отметил, что в "Повестке дня на XXI век" "изложена не только философия мышления человечества, но и его поведение в окружающей среде в нынешнем веке" <26>. -------------------------------- <24> Декларация Рио-де-Жанейро и программа действий на XXI век, приняты 14 июня 1992 г. URL: http://www. rada. gov. ua/. <25> Вовк В. Указ. соч. С. 7. <26> Складовi Нацiональноi стратегii сталого розвитку // Вiсник Нацiональноi академii наук Украiни. 2002. N 8. С. 5.

Как признают исследователи, на международном уровне "исключительно традиционное доверие к технологическим инновациям и рыночным силам, скорее всего, может оказаться недостаточным для решения долгосрочных экологических и социальных проблем, и это совпадает с выводом, полученным на основе математического моделирования" <27>. При этом устойчивое развитие является управляемым развитием, и основой его управляемости становятся системный подход и современные информационные технологии, позволяющие быстро моделировать различные варианты развития, с высокой точностью прогнозировать их результаты и выбрать наиболее оптимальный. Понятно, что это ставит перед международным правом в XXI в. новые вызовы, ответ на которые может осуществляться, в частности, путем распространения программирования на международном уровне. -------------------------------- <27> Вовк В. Указ. соч. С. 7.

Многие авторы указывают на необходимость программного обеспечения устойчивого развития как в международно-правовом, так и в конституционном формате. Так, Н. Д. Янчук, вспоминая о конституционно-правовом обеспечении концепции устойчивого развития, указывает именно на программный характер основного закона <28>. Т. М. Пряхина отмечает, что стратегия устойчивого развития включает в себя концепцию рационального планирования <29>. Вместе с тем следует указать, что имплементация Украиной международных требований в сфере устойчивого развития, в частности программных, остается на неудовлетворительном уровне. Так, несмотря на образование Национальной комиссии устойчивого развития при Кабинете Министров Украины в 1997 г. <30>, функционирование таких структур гражданского общества, как Институт устойчивого развития Украины им. В. И. Вернадского (ИСТАР) и Институт научно-образовательного обеспечения экологической составляющей устойчивого развития Черноморского региона Украины при МДГУ им. П. Могилы, до сих пор не принята национальная концепция устойчивого развития Украины. Это еще раз подчеркивает актуальность вопросов правовой природы международных программных актов, их имплементации и соотнесения с национальными программами, что должно стать предметом отдельных научных исследований. -------------------------------- <28> См.: Янчук Н. Д. Концепцiя сталого розвитку: конституцiйно-правове забезпечення // Пiвденноукраiнський правничий часопис. 2008. N 2. С. 14. <29> См.: Пряхина Т. М. Стратегия устойчивого развития: конституционные проблемы // Закон и право. 2004. N 4. С. 4. <30> См.: Про утворення Нацiональноi комiсii сталого розвитку при Кабiнетi Мiнiстрiв Украiни: Постанова Кабiнету Мiнiстрiв Украiни вiд 7 жовтня 1997 р. N 1132. URL: http://www. rada. gov. ua/.

Таким образом, следует признать, что обеспечение развития, в частности устойчивого развития, на международном уровне ставит перед международным правом задачу эволюции системы регуляторов. В рамках такого усовершенствования логичным становится использование в международном праве программных норм и программных актов, внедрение принципов программно-управленческой деятельности. Право на развитие является универсальным коллективным правом, реализация которого на международном уровне требует мер программного характера, что подтверждается как актами ООН, так и самой практикой международного нормотворчества. Реализация этого права и обеспечение устойчивого развития требуют не только международного взаимодействия, но и имплементации международных программных норм и актов в национальные правовые системы, в частности в отечественную.

Название документа