Бюджет и бюджетный процесс в Европейском союзе

БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ <1>

О. А. ШАРАПОВА

Шарапова Ольга Александровна - студентка 5 курса факультета права Государственного университета - Высшей школы экономики.

В статье содержатся общая характеристика и структура современного бюджета ЕС, дается представление об основах бюджетного процесса в ЕС. Исследуются эволюции бюджетной политики Е(Э)С и ее правового регулирования, а также изменения в бюджетной сфере в связи со вступлением в силу Лиссабонского договора.

Ключевые слова: европейское финансовое право, публичные финансы и бюджетная система Европейского союза.

Budget and budget process in the European Union O. Sharapova

The article contains a total characteristic and the structure of todays EU budget, and a general idea of the fundamentals of the EU budget process. The author researches the evolution of the EU (EEU) and that of its legal regulation, as well as the recent changes in the sphere of budget caused by the Lisbon Treaty coming into force.

1. История эволюции бюджетной политики Е(Э)С

В 1958 г. на основе предложений Европейской комиссии (далее - Комиссии) и с одобрения Европейского парламента (далее - Парламента) Совет Министров (далее - Совет) был принят первый бюджет Европейского экономического сообщества (далее - ЕЭС). Величина данного бюджета была невелика и покрывала только административные расходы. С течением времени цели существования ЕЭС из сугубо экономических преобразовались в политико-экономические, и бюджет приобрел важное значение для формирования и функционирования таких институтов, как, например, Европейский социальный фонд. После основания в 1962 г. Европейского фонда направления и обеспечения деятельности в аграрной сфере большую часть бюджетных расходов стало составлять финансирование именно данного фонда. В первые годы существования ЕЭС (до 1970 г.) бюджетные доходы Сообщества состояли только из финансовых вкладов каждого из шести государств-членов. Как только стала проводиться общая социальная, таможенная и сельскохозяйственная политика, появились необходимые постоянные источники финансирования бюджета. Система собственных источников была призвана заменить систему финансовых вкладов. С этого момента в бюджет ЕЭС напрямую начали поступать три вида бюджетных доходов: таможенные пошлины, сельскохозяйственные сборы и отчисления каждого государства в размере 1% от НДС. В свою очередь, Парламент стал приобретать все большее влияние на бюджетный процесс ЕЭС (в особенности на стадии принятия бюджета). После того как система собственных источников начала функционировать в полной мере, бюджетные полномочия Парламента расширились. С 1975 г. за Парламентом остается последнее слово при обсуждении необязательных расходов, большая часть из которых является сельскохозяйственными или связанными с исполнением международных договоров и право отклонения бюджета. Обязательные расходы прямо закреплены в Договоре об учреждении Европейского сообщества <1> (далее - Римский договор). Следует отметить, что полномочия Парламента по увеличению необязательных расходов изначально ограничены определенной величиной, которая устанавливается в зависимости от экономической ситуации в Сообществе в очередном финансовом году. Парламент также получил исключительное право предоставления бюджетных льгот и утверждения отчета об исполнении бюджета. В этот период вместо Контрольной комиссии было создано новое учреждение с более широким кругом полномочий для проверки финансовой деятельности органов Сообщества и оценки эффективности системы финансового управления - Счетная палата. В 1979 г. были проведены первые прямые выборы в Парламент, что придало больший политический вес данному институту, а также укрепило его позиции и легитимность в качестве одной из двух ветвей бюджетной власти. Несмотря на это, Совету и Парламенту становилось сложнее преодолевать разногласия на всех стадиях бюджетного процесса. -------------------------------- <1> Заключен в Риме 25 марта 1957 года. Текст неофициального перевода размещен в СПС "КонсультантПлюс".

В 1983 - 1987 гг. была увеличена доля бюджетных расходов на финансирование сельскохозяйственной политики Сообщества, Европейского социального фонда, Европейского фонда регионального развития и на новые направления рыбоохранной политики (исследования в Средиземноморье). Однако увеличение расходов выявило проблему бюджетного дисбаланса. Так, например, Великобритания, учитывая свое экономическое состояние на тот период, расценила свои финансовые взносы как чрезмерные, поскольку доля сельскохозяйственного сектора в британской экономике уменьшилась, тогда как сумма сбора НДС увеличилась по сравнению с другими государствами-членами. Споры по этому вопросу, длившиеся десятилетие, привели к созданию механизма корректировки величины отчислений каждого государства-члена в бюджет Сообщества. В то же время постоянные разногласия между Парламентом и Советом способствовали увеличению числа проблем в ходе бюджетного процесса. Специально созданная в 1988 г. Комиссия по преодолению разногласий ввела фиксированные лимиты для каждой категории постоянных расходов, тем самым разрешив возникшие проблемы. Так, появились первые Финансовые рамки Сообщества на 1988 - 1992 гг., которые отвечали требованиям программы создания общего внутреннего рынка к январю 1993 года. Основной целью Финансовых рамок стало постепенное сокращение расходов на финансирование сельскохозяйственного сектора и направление освободившихся средств на развитие общей внешней политики. Одновременно появился еще один собственный источник бюджетных доходов, основанный на отчислениях от валового национального дохода каждого государства-члена (максимальный размер отчислений - 1,2% от ВНД). Договор о создании Европейского союза <1> (далее - Маастрихтский договор) ввел ряд новых направлений, финансируемых из бюджета Союза: безопасность, правосудие, внутренние дела и политика в отношении третьих государств (ст. 199 Договора). В целях финансовой помощи экономически неблагополучным государствам-членам был создан Фонд сплочения. Принятые Финансовые рамки на 1993 - 1999 гг. включали вышеупомянутые статьи расходов. В 1999 году максимальный размер отчислений каждого государства-члена в бюджет ЕС увеличился до 1,27% от ВНД. -------------------------------- <1> Заключен в Маастрихте 7 февраля 1992 года. Текст неофициального перевода размещен в СПС "КонсультантПлюс".

Финансовые рамки на 2000 - 2006 гг., впервые выраженные в евро, ставили акцент на необходимости удвоить размер финансовой помощи государствам, которые заявили о своем намерении вступить в ЕС. В то же время правительства многих государств были озабочены стабилизацией государственных расходов и во многом, именно по причине благоприятной налоговой политики ЕС, стремились к вступлению в Еврозону. Вместе с тем, несмотря на то, что новая стратегия подготовки к вступлению создавалась с целью оказания финансовой помощи будущим участникам Союза - государствам Центральной и Восточной Европы (соответственно, имело место увеличение бюджетных расходов на осуществление политики в отношении третьих государств), размер бюджетных расходов на сельскохозяйственный сектор остался прежним.

Таблица 1

Бюджетные доходы Е(Э)С в 1963 - 2008 гг. (в % от ВНД)

Виды доходов 1963 г. 1968 г. 1973 г. 1978 г. 1983 г. 1988 г. 1993 г. 1998 г. 2003 г. 2008 г.

Денежные 0,02% 0,4% 0,23% 0,26% 0% данный вид бюджетных доходов был взносы отменен

Традиционные 0% 0,4% 0,42% 0,78% 0,5% 0,59% 0,6% 0,4% 0,22% 0,18% источники фи - нансирования (например, таможенные пошлины)

Отчисления от 0% 0% 0% 0,72% 0,81% 0,83% 0,81% 0,6% 0,4% 0,38% НДС

Отчисления от 0% 0% 0% 0% 0,81% 0,88% 1,12% 1,08% 1% 0,98% ВНД

Иные источни - 0% 0% 0% 0,71% 0,84% 1% 1,18% 1,05% 1% 0,97% ки

Таблица 2

Бюджетные расходы Е(Э)С в 1963 - 2008 гг. (в % от ВНД)

Виды расходов 1963 г. 1968 г. 1973 г. 1978 г. 1983 г. 1988 г. 1993 г. 1998 г. 2003 г. 2008 г.

Сельское 0,01% 0,31% 0,38% 0,48% 0,53% 0,6% 0,59% 0,55% 0,5% 0,41% хозяйство

Организацион - 0,01% 0,33% 0,4% 0,6% 0,7% 0,76% 0,9% 0,82% 0,8% 0,77% ные расходы

Внутренняя 0,01% 0,35% 0,42% 0,61% 0,8% 0,9% 1% 0,87% 0,8% 0,82% политика

Внешняя 0,01% 0,36% 0,42% 0,63% 0,8% 0,82% 1,1% 0,97% 0,83% 0,85% политика

Администрация 0,01% 0,38% 0,42% 0,72% 0,82% 0,96% 1,14% 1,05% 0,91% 0,97%

2. Правовые основы бюджетной политики ЕС

С учетом опыта, накопленного за предыдущие годы, Комиссия при принятии Межведомственного соглашения по бюджетной дисциплине и эффективному финансовому администрированию предложила более гибкие и прозрачные условия межведомственного сотрудничества. 1 февраля 2006 года Комиссия представила предложения, в которых были учтены выводы Совета и позиция Парламента, выраженная в нескольких резолюциях. Эти предложения легли в основу переговоров между Комиссией, Советом и Парламентом, которые завершились в апреле 2006 года. Принятое Межведомственное соглашение содержит следующие изменения в бюджетной политике ЕС: - увеличение расходов на некоторые институты и учреждения (по каждому до четырех млрд. евро); - создание резервных фондов для оказания чрезвычайной финансовой помощи государствам-членам в условиях экономического кризиса. Межведомственное соглашение по бюджетной дисциплине и эффективному финансовому администрированию включает в себя основные принципы бюджетной дисциплины, Финансовые рамки, лимиты для каждой категории обязательств и предельные величины ежегодных бюджетных ассигнований. В качестве приложения к указанному соглашению 17 мая 2006 года были приняты действующие в настоящее время Финансовые рамки на 2007 - 2013 гг. Данный документ предусматривает шесть приоритетных направлений бюджетного финансирования в следующих пропорциях: - обеспечение устойчивого экономического роста: повышение конкурентоспособности ЕС (включая расходы на исследования и инновации, образование и обучение, социальную политику ЕС, внутренний рынок) и увеличение числа рабочих мест в соответствии с Лиссабонской стратегией <1> (в том числе расходы на развитие экономически более слабых государств-членов и межрегиональное сотрудничество) - 44,6%; - сохранение и рациональное использование природных ресурсов (включая расходы на сельское хозяйство и рыболовство, развитие сельских районов и проведение экологических акций) - 42,5%; - развитие гражданского общества (дела культуры и молодежи, диалог с гражданами), обеспечение основных прав и свобод, безопасности и осуществление правосудия (в том числе охрана границ, иммиграционная политика и предоставление политического убежища, медико-санитарный контроль и защита прав потребителей) - 1,3%; - деятельность ЕС в мировом сообществе, его роль в обеспечении устойчивого развития государств-членов и вклад в гражданскую и стратегическую безопасность - 5,7%; - управление институтами, пансионами и европейскими школами - 5,8%; - увеличение ассигнований на расширение ЕС - 0,1%. -------------------------------- <1> Принята Европейским советом на сессии в Лиссабоне 23 и 24 марта 2000 года.

Суммы ассигнований отражены в Финансовых рамках в миллионах евро, а также в процентах от ВНД ЕС на основе прогноза экономического развития Союза. По сравнению с Финансовыми рамками на предыдущий период, приоритетных направлений стало меньше (шесть вместо восьми), что отражает большую гибкость бюджетной политики, поскольку невозможно предусмотреть все события в экономической жизни государства, которые могут иметь место в течение семи лет. Одной из главных целей данного документа является постепенное сокращение бюджетных расходов на сельскохозяйственный сектор. Максимальный размер отчислений каждого государства-члена в бюджет ЕС, указанный в Финансовых рамках, остается примерно на том же уровне (1,24% от ВНД). В 2007 г. произошел провал переговоров с частным концерном по поводу финансирования государственно-частной программы "Галилео" Европейской системы спутниковой навигации, что привело к необходимости дополнительного финансирования за счет бюджета ЕС в размере 2,4 млрд. евро. В связи с этим в сентябре 2007 г. Комиссия выступила с предложением пересмотреть Финансовые рамки на 2007 - 2013 гг. Кроме указанной программы, возникла необходимость в дополнительном финансировании в размере 309 млн. евро Европейского института технологий. 18 декабря 2007 года решением Комиссии с согласия Парламента и Совета в Финансовые рамки были внесены следующие изменения: - увеличение лимитов бюджетных обязательств по направлению "Повышение конкурентоспособности ЕС" на 1,6 млрд. евро при одновременном уменьшении ассигнований на ту же сумму по направлению "Сохранение и рациональное использование природных ресурсов"; - увеличение до 479 218 млн. евро-резервных фондов для оказания чрезвычайной помощи развивающимся странам по программе "Возможность питаться". Цель программы - борьба с ростом цен на продовольствие. 6 мая 2009 года Финансовые рамки были пересмотрены во второй раз в целях дополнительного финансирования мер, предусмотренных Европейским планом по обеспечению экономического развития в сфере энергетики и широкополосного Интернета. Несмотря на ключевую роль Финансовых рамок в бюджетной политике ЕС, данный документ не может рассматриваться в качестве многолетнего бюджета, поскольку ежегодный бюджетный процесс по-прежнему сохраняет важное значение для определения фактического уровня расходов на очередной финансовый год и в особенности для распределения средств между различными статьями бюджета.

3. Общая информация о бюджете ЕС

В проекте бюджета на очередной финансовый год (который длится с 1 января по 31 декабря) определяются доходы и расходы с подробным перечислением всех мероприятий, которые запланированы на этот период, и устанавливаются лимиты финансирования. Принятый в окончательном чтении проект бюджета подписывается Президентом Парламента в форме закона. Целью существования бюджета ЕС является финансирование, помимо институтов Союза, тех статей расходов, в отношении которых между государствами-членами существуют взаимные договоренности, в том числе: сельское хозяйство, рыбоводство, инфраструктура (автомобильные и железные дороги, мосты), образование, культура, социальная политика, обеспечение занятости, экология, здравоохранение, защита потребителей. Бюджет ЕС публикуется в двух томах на всех официальных языках Союза. В первом томе содержится детальный перечень доходов и расходов по каждому учреждению, кроме Европейской комиссии. Так, раздел I посвящен Европейскому парламенту, раздел II - Совету Министров, раздел III - органам правосудия, раздел IV - Европейскому суду, раздел V - Счетной палате ЕС, раздел VI - Экономическому и Социальному комитету, раздел VII - Комитету по регионам, раздел VIII - Европейскому омбудсмену, раздел IX - Европейской инспекции по защите баз данных. Второй том включает доходы и расходы Европейской комиссии (то есть ассигнования административного характера), а также источники финансирования политики ЕС (так называемый оперативный бюджет), которые с 2004 г. объединены в 30 разделов в соответствии с областями политики. Каждый раздел разделен на главы, в свою очередь, главы делятся на статьи и пункты. В тексте бюджета содержится не только стоимость каждой программы или мероприятия, но и их цели. Бюджет доступен в электронном формате. Бюджет ЕС должен быть профицитным или по крайней мере без чрезмерного дефицита (ст. 104"с" Маастрихтского договора). Комиссия контролирует изменения в состоянии бюджета государств-членов и сумму государственного долга с целью обнаружения наиболее существенных недостатков. К ее полномочиям в данной сфере относится также проверка соблюдения бюджетной дисциплины, в ходе которой выясняется, не превышает ли отношение планируемого или фактического бюджетного дефицита к валовому внутреннему продукту контрольную величину, за исключением случаев, когда: - оно достигло уровня, близкого к контрольной величине в результате резкой и продолжительной экономической рецессии; - превышение над контрольной величиной является случайным и временным, и отношение продолжает оставаться близким к контрольной величине. Контрольная величина отношения планируемого или фактического дефицита к валовому внутреннему продукту в рыночных ценах составляет 3% (ст. 1 Протокола об определении чрезмерного дефицита (приложение к Маастрихтскому договору)). Если государство-член не придерживается данных критериев, Комиссия подготавливает доклад, в котором указывается факт превышения бюджетного дефицита над суммой субсидий, полученных данным государством, а также экономическая ситуация и состояние бюджета государства-члена в среднесрочной перспективе. По результатам рассмотрения доклада Совет Министров констатирует наличие или отсутствие чрезмерного бюджетного дефицита. Если факт чрезмерного бюджетного дефицита подтверждается, то Совет дает рекомендации по изменению сложившейся ситуации. Обычно данные рекомендации не разглашаются, но если государство-член, которому они были предоставлены, не приняло надлежащих мер в течение указанного Советом срока, эта информация подлежит опубликованию. В отношении государства-члена, не принявшего необходимых мер для сокращения бюджетного дефицита, Совет может предпринять следующие действия: - направить запрос в Европейский инвестиционный банк о пересмотре политики предоставления займов данному государству-члену; - потребовать от этого государства-члена передать суммы ранее полученных субсидий на хранение Сообществу до тех пор, пока чрезмерный дефицит не будет уменьшен; - применить штрафные санкции. Основными источниками бюджетных доходов являются: импортные пошлины, отчисления каждого государства-члена от НДС и внутреннего национального дохода (ВНД). Как уже указывалось, максимальный размер отчислений каждого государства в союзный бюджет составляет 1,24% от ВНД. Для сравнения: 45% ВНД ЕС расходуется на внутренние нужды государств-членов. Экономическая выгода вступления в ЕС становится очевидной. Правовой акт ЕС "Финансовый регламент" содержит нормы, регулирующие процедуру составления и исполнения бюджета. В соответствии с ним, все бюджетные доходы и расходы подлежат строгому учету, в финансовом отчете об исполнении бюджета должны быть указаны активы и пассивы Союза на общих и бюджетных счетах.

4. Бюджетные расходы

Прямо или косвенно, но все государства-члены выигрывают от финансирования тех или иных статей расходов за счет союзного бюджета, будь то чистые пляжи, дорожная инфраструктура или защита основных прав и свобод. Программы и проекты, финансируемые из бюджета ЕС, отражают приоритеты государств-членов на данный момент. В тексте бюджета они сгруппированы в 31 категорию (рубрику). Выбор определенных мероприятий и проектов как финансируемых из бюджета Союза обусловлен взаимными договоренностями государств-членов, поскольку общая политика в определенных секторах экономики является более эффективной и менее дорогостоящей. Часть бюджета также направляется на экономическое развитие ЕС и на оказание гуманитарной помощи третьим странам, пострадавшим в результате стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Относительно небольшая сумма, примерно 1% национального дохода Союза, что составляет около 235 евро на душу населения, ежегодно поступает в союзный бюджет, а затем перераспределяется и расходуется на финансирование объединений граждан. Ежегодное планирование расходов является предметом переговоров между Парламентом и Советом с учетом предложений Комиссии. Вместе с тем величина расходов ограничена многочисленными договорами. Однако в некоторых сферах государства Евросоюза приняли решение проводить собственную, национальную политику. Это касается социального обеспечения, пенсионной политики, здравоохранения, образования, что входит в компетенцию национальных, региональных или местных властей. В данном случае действует принцип субсидиарный, в соответствии с которым вышеуказанные области софинансируются из союзного бюджета только при необходимости.

5. Бюджетные доходы

Европейский союз располагает собственными источниками финансирования бюджета, которые поступают от государств-членов. Как уже упоминалось, к ним относятся: - традиционные собственные источники, в том числе таможенные пошлины, уплачиваемые при импорте товаров из третьих стран. На 2008 год сумма поступлений от данных источников составляла 17,3 млрд. евро (или 15% всех доходов, для сравнения - в 1996 году данный источник составлял 19%); - отчисления от НДС - процентная ставка от сумм поступившего НДС, установленная в каждом государстве-члене. На 2008 год величина доходов от указанного источника - 17,8 млрд. евро (15% всех доходов, в 1996 году - 51%); - источники, основанные на ВНД, - единая ставка в размере 0,73% для всех государств-членов. Данный источник является наиболее значимым в структуре бюджетных доходов - 80 млрд. евро (69% всех доходов в 2008 году, в 1996 году - 30%). К доходам бюджета также относятся налоговые поступления, денежные вклады третьих стран в некоторые программы Евросоюза, суммы штрафов, наложенных на предприятия за нарушение антимонопольного законодательства. Данные источники составляют примерно 1,3 млрд. евро (1% от всех доходов). В 2008 году совокупная сумма доходов бюджета ЕС составила 116,4 млрд. евро, тогда как сумма принятых обязательств была немного выше. Данная разница объясняется тем, что при финансировании бюджетных программ, рассчитанных на несколько лет, фактически средства выделяются не единомоментно в полном объеме, а в несколько этапов в течение первого года осуществления проекта. Денежные отчисления в бюджет ЕС осуществляются в зависимости от экономического состояния государства-члена. Вместе с тем Германия, Нидерланды, Австрия, Швеция и Великобритания используют механизм корректировки при расчете данных отчислений. В конечном итоге государства-члены получают больше, нежели они затратили на отчисления в бюджет Союза.

6. Бюджетный процесс

Прежде чем перейти к рассмотрению стадий бюджетного процесса, необходимо перечислить основные полномочия Европейского совета в данной сфере. Так, Совет, принимая решения единогласно, по предложению Комиссии, после консультаций с Парламентом и получив заключение Счетной палаты: - разрабатывает финансовые регламенты, определяя в том числе процедуры, которые необходимо установить для составления и выполнения бюджета, а также для представления и проверки отчетности; - определяет методы и процедуру, в соответствии с которыми доходы бюджета, предусмотренные договоренностями о собственных ресурсах Союза, будут предоставляться в распоряжение Комиссии, и определяет меры, которые должны быть предприняты в случае необходимости, чтобы удовлетворить потребности Комиссии в наличных средствах; - принимает нормативные акты, предусматривающие ответственность независимых аудиторов, администраторов доходов, распорядителей расходов, бухгалтеров, а также надлежащую организацию процедуры внутреннего и внешнего аудита и иных стадий бюджетного контроля.

6.1. Составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета

На данной стадии бюджетного процесса основные полномочия принадлежат Комиссии, Парламенту и Совету. Указанные органы регулярно проводят переговоры с целью обеспечения бюджетной дисциплины, долгосрочного финансового планирования, а также укрепления сотрудничества при ежегодном принятии бюджета. Кроме того, данные органы заключают так называемое "Межведомственное соглашение", которое содержит семилетние Финансовые рамки, где закреплены лимиты бюджетных обязательств на каждый год. Формально стадия составления бюджета начинается 1 сентября года, предшествующего году исполнения бюджета, и продолжается до 31 декабря. Однако на практике подготовка начинается раньше, например, проект бюджета на 2007 год составлялся с конца 2005 года. Как отмечалось выше, существует два типа бюджетных расходов: обязательные и необязательные. Обязательные расходы закреплены в межгосударственных соглашениях, тогда как все остальные относятся к необязательным. Совет принимает окончательное решение по обязательным статьям расходов, а Комиссия - по необязательным статьям. Однако фактически это различие в полномочиях потеряло свое значение, поскольку данные институты работают в тесном сотрудничестве на всех стадиях бюджетного процесса. На начальном этапе составления бюджета Комиссией разрабатывается предварительный проект бюджета в следующем порядке. Все институты и органы Евросоюза до 1 июля дают свое заключение о предполагаемых статьях расходов и необходимых для их финансирования источниках. Данная информация поступает в распоряжение Комиссии. На ее основе составляется предварительный проект, который впоследствии направляется на рассмотрение Совета в апреле-начале мая следующего года, перед заседанием бюджетной комиссии Совета в июле. До 1 сентября Совет проводит регулярные консультации с Комиссией по спорным вопросам в рамках предварительного проекта бюджета и голосование, в ходе которого квалифицированное большинство Совета передает данный проект или отказывает в его передаче Парламенту. Особенность бюджетного процесса в ЕС состоит в том, что фактически проект бюджета рассматривается разными органами. На стадии первого чтения в Парламенте наиболее сложные и спорные вопросы решаются при участии Председателей Совета и Комиссии. До 5 октября Парламент может абсолютным большинством голосов внести изменения в проект бюджета. Данные поправки должны быть представлены Совету в виде плана. После принятия проекта в первом чтении Парламент передает его в Совет, где в ноябре происходит второе чтение. Совет вправе квалифицированным большинством отменить любые поправки, принятые Парламентом, если: - изменения, предложенные Парламентом, приведут к увеличению общей суммы расходов по конкретному учреждению; - увеличение одной статьи расходов не будет скомпенсировано уменьшением другой. Вместе с тем, если предлагаемые изменения увеличивают объем расходов по учреждению, Совет также вправе квалифицированным большинством принять данные поправки или частично отклонить их, скорректировав предложенные Парламентом новые суммы расходов. Если в течение пятнадцати дней Совет оставляет поправки, внесенные Парламентом, в силе, проект бюджета считается окончательно принятым, о чем Совет информирует Парламент. Если в течение этого периода Совет отклоняет или частично отклоняет поправки, принятые Парламентом, проект бюджета направляется обратно в Парламент. В пятнадцатидневный срок после возвращения проекта бюджета Парламент имеет право принять или отклонить изменения, внесенные Советом, проголосовав "за" или "против" тремя пятыми голосов. Если в течение этого периода Парламент не предпринял никаких действий, проект бюджета считается окончательно принятым. Текст проекта бюджета, принятый во втором чтении, может быть изменен Парламентом в рамках третьего чтения в декабре. Необходимо отметить, что кроме расходов, которые установлены Договором о создании ЕС или актами, принятыми в соответствии с ним, остальные расходы ограничены максимальной величиной, которая устанавливается каждый год и зависит от изменения уровня валового национального продукта в ЕС и минимально необходимого размера дохода на душу населения в год. Именно в том случае, если указанные расходы составляют более половины максимальной величины, Парламент может при осуществлении своего права на поправку увеличить общую сумму расходов. После этого проект подписывается Президентом Парламента и приобретает силу закона. Вместе с тем Парламент вправе отклонить проект бюджета двумя третями голосов и потребовать предоставления нового проекта. Если к началу финансового года проект бюджета не принят, то расходы могут быть лимитированы помесячно на каждую статью или в целом на направление в размере одной двенадцатой части бюджетных ассигнований предыдущего года. Указанный уровень может быть превышен по решению Комиссии по ассигнованиям или Совета при голосовании "за" квалифицированным большинством. Если данное решение относится к расходам, кроме тех, которые установлены Договором о создании ЕС или актами, принятыми в соответствии с ним, Совет незамедлительно направляет в Европейский парламент план ежемесячных ассигнований, где в течение тридцати дней данный план принимается или отклоняется решением трех пятых голосов. На время рассмотрения ежемесячного плана расходов в Парламенте решение Совета, принятое по данному вопросу, приостанавливается. Аналогичная процедура применяется при изменении бюджета (если после принятия бюджета имеют место неизбежные, исключительные или непредвиденные обстоятельства).

6.2. Исполнение бюджета

Основная ответственность за исполнение бюджета возлагается на Комиссию (администрирование 22% расходов), которая состоит из главных управлений (используется аббревиатура DG). Каждое управление возглавляется генеральным директором. К обязанностям (в бюджетной сфере) сотрудников управлений относится контроль за исполнением целевых программ посредством координации действий соответствующих органов на национальном уровне. Однако на практике львиная доля бюджетных расходов (около 76%) находится под так называемым общим управлением, то есть администрирование расходов осуществляется Комиссией (ее службами) совместно с правительствами государств-членов. По 1% бюджетных расходов управляется третьими странами и международными партнерами Союза. Ст. 205 Маастрихтского договора предусматривает, что Комиссия исполняет бюджет в соответствии с положениями Финансового регламента и в пределах выделенных ассигнований, руководствуясь принципами рационального управления финансами, и несет единоличную ответственность за исполнение бюджета. Финансовый регламент содержит нормы, определяющие процедуру расходования каждым учреждением бюджетных средств. Комиссия вправе в рамках и на условиях, установленных Регламентом, перераспределить ассигнования из одного раздела в другой или из одного подраздела в другой. Принцип единоличной ответственности Комиссии за исполнение бюджета означает, среди прочего, что данный орган обязан обеспечить возврат бюджетных средств, выплаченных вследствие ошибки, небрежности или мошенничества. Вместе с тем защита финансовых интересов Союза является общей обязанностью всех государств-членов, которые для достижения данной цели сотрудничают с Комиссией и Европейской службой по борьбе с финансовыми преступлениями в рамках расследования случаев мошенничества с бюджетными средствами и совершенствования законодательства в данной сфере. Одним из главных принципов исполнения бюджета является принцип прозрачности, в соответствии с которым каждый имеет право на информацию о проводимой бюджетной политике, сумме бюджетных расходов и финансируемых из бюджета мероприятиях. Кроме того, бюджет исполняется согласно уже упоминавшемуся Финансовому регламенту и пояснениям к нему (собранным в единый акт - Порядок исполнения). Принцип прозрачности также проявляется в том, что каждая программа (за немногими исключениями), финансируемая из бюджета, должна быть санкционирована, то есть иметь правовую базу с указанием целей программы, ее стоимости и продолжительности. Непосредственное исполнение бюджета осуществляется Главными управлениями Комиссии, при необходимости в сотрудничестве с аналогичными органами государств-членов. Основная ответственность за проведение операций возлагается на генерального директора управления (так называемого распорядителя средств) в пределах компетенции подведомственного ему подразделения, однако все служащие управления несут дисциплинарную и материальную ответственность за свои действия. Технически бюджет исполняется следующим образом. Комиссия имеет банковские счета в казначействах, центральных банках и коммерческих банках государств-членов. Каждый счет имеет собственный код в системе Общества международных межбанковских телекоммуникаций (SWIFT). Все платежные поручения и иная подобная документация передаются по зашифрованному электронному каналу с ключом установления подлинности. Более двухсот тысяч государств являются получателями и поставщиками товаров и услуг в рамках бюджетных отношений. Для проведения сделок с этими странами Комиссия использует систему досье юридических и физических лиц. Каждое досье тщательным образом проверяется до произведения оплаты.

6.3. Контроль за исполнением бюджета

На данной стадии бюджетного процесса осуществляются следующие виды контроля: - внутренний контроль реализуется на основании Стандартов прозрачной системы контроля; - предварительный контроль проводится руководящим составом Комиссии; - независимый аудит основывается на системе оценке рисков и регулярных отчетах членов Комиссии. Начиная с 2002 года, Комиссия публикует ежегодный доклад о деятельности членов Комиссии в бюджетной сфере и предложения по устранению несовершенств и пробелов законодательства. Резюме доклада направляется в Парламент и Совет. Данные доклады являются фундаментом, на котором основывается Счетная палата ЕС при проверке качества администрирования союзных ресурсов.

6.4. Осуществление бюджетного учета

Система учета включает в себя два типа: а) собственно бюджетный учет, который позволяет подробно исследовать процесс исполнения бюджета. Данный вид учета основан на введенном в действие с 1 января 2005 года принципе кассового учета (метода начисления), в соответствии с которым расходные и доходные операции отражаются на момент выплаты или получения средств. В конечном итоге это позволяет получить наиболее точную информацию о состоянии активов и пассивов ЕС; б) общий учет, который служит для подготовки ежегодного баланса активов и пассивов и отчета о финансовом положении ЕС на 31 декабря. В данном случае для учета всех доходов и расходов в течение финансового года применяется метод двойной бухгалтерской записи.

6.5. Бюджетная отчетность

Еженедельно компетентные органы публикуют цифровые показатели исполнения бюджета. Каждый месяц Европейская комиссия размещает на своем официальном сайте доклад об исполнении бюджета, в котором должно быть отражено, как фактически используются бюджетные средства. Данная информация структурирована по соответствующим разделам бюджета. В ежегодных итогах дается оценка достигнутых Союзом финансовых результатов. Комиссия также публикует Годовой отчет ЕС, выполненный в соответствии с Международными стандартами бухгалтерского учета в государственном секторе и структурированный по институтам и органам Союза. В данном акте содержатся сводные данные об исполнении бюджета и о балансе активов и пассивов. На отчетной стадии бюджетного процесса основные полномочия закреплены за независимыми аудиторами (так называемыми внутренними аудиторами) и Счетной палатой ЕС (так называемым внешним аудитором). Ежегодной обязанностью аудиторов является составление докладов, в которых содержаться результаты проведенной проверки правильности исполнения бюджета. Данные доклады предоставляются членам Комиссии, а основные положения отчетов передаются Европарламенту и Совету Министров до 15 июня года, следующего за текущим финансовым годом. Затем, в рамках особой процедуры (дословный перевод названия процедуры "освобождение от обязательств"), Комиссия отчитывается перед Парламентом об использовании источников бюджетных доходов, после чего контрольная стадия бюджетного процесса заканчивается выводами и рекомендациями Парламента и Совета, которые должны быть обязательно приняты во внимание Комиссией (Парламент и Совет вправе провести проверку принятых по результатам рекомендаций мер). Затем Счетная палата ЕС проводит предварительную проверку бухгалтерской документации, после чего Комиссия утверждает окончательный отчет и предоставляет его в Парламент и Совет. Таким образом, на данной стадии бюджетного процесса обеспечивается контроль за правильностью исполнения бюджета не только со стороны компетентных органов, но и со стороны граждан ЕС за счет доступа к информации об управлении союзными средствами. Кроме вышеуказанных мер исполнения бюджета, также осуществляется внешний аудит со стороны Счетной палаты, которая по окончании проверки предоставляет Парламенту и Совету Министров доклад. Основными темами доклада являются правильность ведения бухгалтерского учета и законность проведения бюджетных операций. После опубликования ежегодного доклада Счетной палаты и годового отчета Комиссии Совет вырабатывает рекомендации для Парламента, который затем принимает решение о правильности и эффективности осуществления бюджетного администрирования Комиссией в течение завершившегося финансового года.

7. Изменения в бюджетной сфере в связи со вступлением в силу Лиссабонского договора

Основной целью данного договора является реформирование институтов системы управления ЕС посредством внесения изменений в действующие соглашения о Европейском союзе (Римский и Маастрихтский договоры). Лиссабонский договор <1> должен заменить собой так и не вступившую в силу Конституцию Союза. -------------------------------- <1> Подписан в Лиссабоне 13 декабря 2007 года.

Что касается изменений в бюджетной сфере, то, в соответствии со ст. 9А указанного договора, Парламент осуществляет бюджетные полномочия совместно с Советом, то есть будут иметь равный статус в отношении вопросов бюджета, а дифференциация расходов на обязательные и необязательные производиться не будет. Исполнение бюджета по-прежнему остается за Комиссией, однако договор уточняет, что данные полномочия осуществляются совместно с государствами-членами. Ст. 9D уточняет, что Комиссия также является администратором бюджетных программ. Ст. 25ter предусматривает полномочия Совета по принятию решений в процессе предоставления бюджетных кредитов, предназначенных для чрезвычайного финансирования мероприятий внешней политики и общей безопасности. Данные решения принимаются после консультаций с Парламентом. Договором также предусмотрены следующие изменения в финансовом контроле: 1) осуществление бюджетных расходов возможно только после предварительного принятия правового акта, подтверждающего правомочность бюджетных ассигнований (предварительный бюджетный контроль); 2) в целях обеспечения бюджетной дисциплины Союз не вправе принимать акты, влекущие существенное увеличение бюджетных расходов, если предполагается финансирование не за счет собственных источников; 3) в Финансовом регламенте помимо норм процедурного характера, содержанием которых является исполнение бюджета, должны быть предусмотрены положения об обязанности государств-членов осуществлять бюджетный контроль и аудит, а также ответственность каждого учреждения за расходование бюджетных ассигнований; 4) по результатам принятия мер, рекомендованных Парламентом и Советом после рассмотрения отчета Комиссии об исполнении бюджета, Комиссия обязана представлять доклад об оценке текущего состояния финансовых ресурсов ЕС. По итогам Конференции, проведенной 5 октября 2007 г. в Брюсселе правительствами государств-членов, было принято решение о модификации отношений и полномочий органов бюджетной власти. Так, усиление экономического потенциала и обеспечение здорового состояния союзного бюджета были названы краеугольными камнями, на которых основана экономическая и бюджетная политика ЕС и его членов (в этих целях также был принят соответствующий Пакт). Кроме того, были отмечены приоритетные направления, на которых базируется бюджетная политика ЕС и которые отвечают экономическому реформированию Союза, повышению его конкурентоспособности, развитию инновационных технологий в период финансового кризиса. Данные направления должны быть учтены при принятии решений в бюджетной сфере на уровне не только ЕС, но и государств-членов, особенно при рассмотрении вопросов о реструктурировании бюджетной задолженности и осуществлении бюджетных расходов. Особо было подчеркнуто, что в сложных экономических условиях государствам-членам следует объединить усилия для улучшения ситуации с бюджетом (имеется в виду бюджетный дефицит) и в целях достижения бюджетного профицита разработать и принять ряд необходимых мер.

8. Обращение Комиссии к гражданам ЕС (вместо заключения)

Будущее должно быть у каждого из нас, а в условиях мирового экономического кризиса следует, по возможности, предусмотреть меры для уменьшения его последствий. Именно многолетние программы бюджетных расходов (Финансовые рамки) должны обеспечить достаточные ресурсы для финансирования деятельности ЕС в долгосрочной перспективе. Без эффективной и сбалансированной бюджетной политики невозможно обеспечить стабильность не только в настоящий период, но и на будущее, особенно в сфере охраны окружающей среды, образования и научных исследований. Сотрудничество в бюджетной сфере - это совместный вклад в наше будущее, это обеспечение необходимого уровня финансовой поддержки каждого государства-члена. Работая в рамках финансового плана на 2007 - 2013 гг., мы укрепляем конкурентоспособность Союза и европейскую гражданственность, обеспечиваем реализацию прав и свобод, безопасность и доступ к правосудию, развиваем партнерство с другими государствами, стимулируем развитие экономики и создание новых рабочих мест, улучшаем качество окружающей среды. Корректное администрирование ресурсов ЕС, в том числе неукоснительное соблюдение требований бюджетного законодательства и правильная организация бюджетного процесса, позволит рассчитывать на стабильное будущее для всех нас.

Название документа