Опыт организации государственной службы зарубежных государств и перспективы его использования в Российской Федерации

(Меньшикова И. В.) ("Юридический мир", 2009, N 12) Текст документа

ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

И. В. МЕНЬШИКОВА

В представленной статье анализируется опыт организации государственной службы в некоторых зарубежных странах (Франция, Германия, Великобритания, США и др.). Цель исследования - выявить положительные тенденции организации госслужбы за рубежом для их использования в Российской Федерации. Ключевые слова: государственная служба, государственный орган, администрация, служебные обязанности.

The article analyses the experience of organization of state service in certain foreign countries (France, Germany, Great Britain, USA and others). The purpose of research is to find positive tendencies of organization of the state service abroad for the use thereof in the Russian Federation. Key words: state service, state agency, administration, official duties.

Существенное значение в совершенствовании той или иной деятельности и системы социальных и иных отношений имеет международный опыт. Характерно, что осознание данного подхода находит поддержку текущего руководства государства, решающего задачи глубокого преобразования и совершенствования государства в различных областях, в том числе и в сфере государственной службы, которая является определяющим правовым институтом реализации различных функций государства. Ниже исследуем опыт, особенности, правовые основы и систему государственной службы некоторых зарубежных государств. Организация государственной службы Франции представляет собой эталон бюрократической развитой централизованной системы и одновременно с тем обеспечивающей эффективное управление государством. Интересным является тот факт, что французская система администраций во многом для России являлась идеалом в организации государственной службы. Основой государственной службы Французской Республики является подробно регламентированная и вместе с тем закрытая система администрирования. При этом четко просматриваются иерархичность, кастовость и исключительное верноподданство государству. Указанные принципы и подходы имеют давние и глубокие традиции, тем не менее время вносило некоторые коррективы, хотя и не сущностного характера. Одновременно с этим следует заметить и то, что идеология государственной службы позволяет администрации брать на себя инициативу в исследованиях, предложениях и исполнении решений власти <1>, т. е. субординация имеет исключительные проявления в системе внутренних отношений, а автономия - во внешних. -------------------------------- <1> См.: Крылова И. С. Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. С. 184 - 185.

Не менее важным началом организации государственной службы Франции является концепция карьеры. Она основана на понимании госслужбы как особой, отличной от всех прочих профессии, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству. Одновременно с этим она позволяет служащему быть уверенным, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему должное материальное обеспечение и соответствующий рост <2>. Тем самым обеспечивается заинтересованность государственной службы в обеспечении устойчивого функционирования государства в условиях периодически сотрясающих страну перемен политического курса и порой непредсказуемых изменений политических настроений и симпатий населения. Однако система стабильности и несменяемости кадров не всегда способствует эффективности системы управления, так как система гарантированной от риска карьеры зачастую поощряет посредственность и нерассуждающее послушание. -------------------------------- <2> См.: Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 61 - 62.

В настоящее время правовой основой статуса государственного служащего Франции является Конституция 1958 г., отразившая классические для Франции взгляды Ш. де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой республики. Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закон от 11 января 1984 г. содержат нормы, определяющие организацию государственной службы в центральных органах власти. Некоторые виды госслужбы регулируются отдельными статутами, учрежденными декретом Государственного совета после консультаций с Высшим советом центральной госслужбы. Важную роль в системе регулирования государственной службы имеют также решения Конституционного совета и административных судов. Особое значение в системе формирования госслужащих принадлежит высшим лицам государства, в частности, президент обладает правом назначать на ключевые посты тех или иных чиновников или делегирует свои права премьер-министру. Одновременно с этим он утверждает ряд назначений, сделанных министрами, управляет межведомственным штатом гражданских администраторов, а также в целом отвечает за политику в области центральной госслужбы. В свою очередь, премьер-министр, министры осуществляют назначение по своей номенклатуре. Вместе с тем основные обязанности в области кадровой политики выполняет Главное управление администрации и госслужбы, реализующее прежде всего функции координации, контроля, вознаграждения, организации конкурсов, попечительство над окружными институтами администрации и т. д. Важную роль в соуправлении госслужбой принадлежит Министерству экономики и финансов, которое регулирует все вопросы, связанные с финансовым обеспечением госслужбы. К кругу госслужащих Франции относятся прежде всего почасовики, а именно лица, нанятые для выполнения определенной ограниченной задачи, т. е. на условиях повременной оплаты в соответствии с расценками госслужбы, но не более чем на 120 часов в месяц; сотрудники, принятые по контракту на трехлетний срок с возможностью однократного его продления на должности (технические, узкоспециальные, возникшие лишь недавно и потому еще не включенные в штат); служащие, нанятые без контракта по решению администрации для выполнения временной работы; служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от 6 месяцев до двух лет. Структура государственной службы Франции достаточно сложна. В ее основе находятся следующие категории госслужащих: A - она объединяет чиновников с высоким уровнем образования (диплом магистра, ученая степень). Они выполняют функции, связанные с разработкой различных концепций и руководством; B - в нее входят госслужащие среднего звена, имеющие диплом бакалавра. Они выполняют функции административных секретарей, контролеров и т. д.; C и D - охватывают работников практической направленности. Важно отметить, что каждая категория имеет несколько рангов. Ранги - по сути, звания, дающие право на занятие соответствующей рангу должности. При этом каждый ранг делится на степени, т. е. вся карьера чиновника проходит, как правило, через повышение степени и ранга, переход же в более высокий класс происходит крайне редко. По нашему мнению, эффективным и объективным способом отбора с соблюдением принципа равного доступа к государственной службе является конкурсный набор. Такой подход позволяет выявлять самых способных и творчески мыслящих людей, хотя имеются представители, не разделяющие такую точку зрения по причине дороговизны такой процедуры и собственно наличия преимущества у тех людей, которые имеют лучшее образование, и т. д. Интересной, как нам видится, для совершенствования системы государственной службы Российской Федерации является процедура конкурсного отбора на государственную службу. В этой связи уместно указать на то, что конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть внешним, т. е. для кандидатов, имеющих желание поступить на государственную службу, или внутренним, т. е. среди госслужащих как таковых. Важно и то, что при открытии конкурса проводится большая информационная работа. Комиссия по отбору кандидатов или жюри выставляют соответствующие оценки и ранжируют кандидатов в соответствии с полученными оценками. Характерно и то, что организаторы конкурса могут придерживаться представленного списка, а также установленной ими ранжировки кандидатов, но в принципе могут и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Существенную роль в обеспечении контроля и законности проводимых конкурсов и назначений играет административный суд. Участник конкурса может обжаловать в административный суд решение жюри (руководителя) о назначении или неназначении. В том случае, если жалоба признается обоснованной, решение жюри конкурса может быть отменено и конкурс будет проводиться заново. Наряду с принципом конкурсного отбора во Франции имеют место и другие процедуры, среди них использование списков пригодности, профессиональные экзамены, а также произвольный набор. В системе действий при назначении на должности имеет место и так называемое политическое назначение. Решение о назначении на такие должности принимается с учетом политических взглядов кандидатов. В свою очередь, обладатели этих постов обязаны соблюдать лояльность к правительству. При этом такие лица могут быть уволены по соображениям целесообразности. Во французской системе есть место и для полуфилантропических назначений. Ряд должностей считается зарезервированным для лиц, пострадавших при оказании услуг отечеству, инвалидов, вдов и сирот войны, военнослужащих и работоспособных инвалидов, но при всех обстоятельствах они должны успешно сдать экзамен, после чего вносятся в список с особым порядком назначений. Это не распространяется на должности категории A. С целью поощрить внутреннее продвижение установлена доля постов (от 1/6 до 1/9), замещаемых не по обычной процедуре, а на основании профессионального экзамена, списка или произвольного выбора только из числа лиц, уже состоящих на госслужбе. В результате чиновники, набранные по конкурсу, составляют менее половины штата. Однако все они независимо от способа их приема на госслужбу имеют право на карьеру <3>. -------------------------------- <3> См.: Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. М.: Дело, 1999. С. 218.

Прохождение службы госслужащего, а также его карьера зависят от оценки работы чиновника его руководителем. Оценка производится по шкале от 0 до 20 с письменными примечаниями руководителя ежегодно. Такая оценка вносится в учетную карточку работника. При несогласии со стороны последнего он вправе обжаловать оценку в административном суде. В последнее время наметилась тенденция приближения статуса чиновников к статусу обычного гражданина, хотя и имеет место некая специфика. В этой связи считаем целесообразным рассмотреть его права. В основе - формула о том, что "никто не может быть ущемлен в своей работе или должности на основании своего происхождения, своих мнений или убеждений", закрепленная Конституцией 1946 г. и конкретизированная в других законодательных актах, регламентирующих государственную службу. Вместе с тем этот принцип не распространяется на ряд политических должностей. Госслужащему предоставлено право участвовать в обсуждении условий его труда и совершенствовании системы карьерного продвижения, на внесение предложений по изменению отдельных норм статутов. Оно реализуется через создание при администрации разных уровней консультативных органов. Чиновникам предоставлены и некоторые профсоюзные права и свободы, хотя и здесь имеются отдельные ограничения, в частности относительно права на забастовку. Исходя из того что отношения между госорганом и чиновником неравноправны, предусмотрены меры защиты последнего от произвола. Например, право на защиту и право на обжалование (право чиновника на полный, конфиденциальный и обстоятельный доступ к своему досье), право на помощь защитника, "право на прощение" и т. д. Что касается обязанностей государственного служащего, то они носят достаточно типичный характер. В частности, это обязанность посвятить себя службе и только ей; запрет, за некоторыми исключениями, на параллельную частную профессиональную деятельность с ограничением доходности последней; обязанность отстраненности от частных интересов; обязанности лояльности, соблюдения достоинства. К числу обязанностей чиновника относится и группа прав, связанных с информацией. Сюда можно отнести соблюдение служебной тайны, удовлетворение информационных запросов общественности, т. е. обеспечение доступа организаций и населения к открытым документам. Таким образом, нам представляется, что система организации госслужбы Франции является продуманной, всесторонне регламентированной, обладающей большим запасом прочности, системой высокоцентрализованной администрации. В этой связи и исходя из потребности совершенствования организации государственной службы России есть необходимость дополнительного изучения такого опыта и адаптации его к нашим условиям. Не менее богатые традиции организации госслужбы имеют место в Германии. Тип прусского чиновника во многом сформировался в результате реформы Фридриха-Вильгельма I в 1728 г., который на государственную службу принимал лиц из числа офицеров, отличающихся дисциплинированностью, преданностью и четко выполняющих команды. То есть, по сути, в основе подбора кадров на госслужбу лежал принцип личной преданности и исполнительности. Указанный подход к формированию аппарата чиновников в Германии сохранился вплоть до времен Веймарской республики, когда он трансформировался из личной преданности монарху в юридически зафиксированную обязанность чиновников защищать Республику. В то же время имели место некоторые отступления от такой организации госслужбы в период Третьего рейха. Становление современной государственной службы Германии связано с принятием 23 мая 1949 г. Конституции ФРГ. Она закрепила традиционные принципы немецкой профессиональной службы, имеющей длительную историю развития, начало которой, как ранее было отмечено, заложил Вильгельм I. Основные положения, касающиеся института государственной службы Германии, содержатся практически во всех разделах вышеуказанной Конституции. В частности, предусмотрены основные права в системе государственно-служебных отношений, закреплены основные принципы госслужбы и т. д. Таким образом, Конституция закрепляет основы, на которых строится законодательство о государственной службе. Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе Федерации, и корпораций публичного права, подчиненных ей (ст. 73). Федерация также имеет право издавать в общих интересах Федерации и земель (ст. 72) основополагающие предписания по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права (ст. 75). К области конкурирующего законодательства Федерации и земель относятся вопросы оплаты и содержания служащих государственных учреждений. Такие законы требуют одобрения бундесрата (ст. 74a Основного Закона). К числу основных федеральных законов, регулирующих вопросы государственной службы Германии, относятся: - Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г., в новой редакции от 27 февраля 1985 г., с последующими изменениями и дополнениями <4>; -------------------------------- <4> Bundesgesetzbatt. 1985. N 1. S. 462; BGBL. 3. 2030-1.

- Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г., в редакции объявления от 18 сентября 1957 г. и в новой редакции от 27 февраля 1985 г., с последующими изменениями и дополнениями <5>; -------------------------------- <5> Bundesgesetzbatt. 1985. N 1. S. 462; BGBL. 3. 2030-2.

- Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г., в новой редакции от 8 марта 1990 г. <6>; -------------------------------- <6> Bundesgesetzbatt. 1985. N 1. S. 462; BGBL. 3. 2030-7.

- Закон об обеспечении государственных служащих от 24 августа 1976 г., в новой редакции от 24 октября 1990 г.; - Устав федерального дисциплинарного права от 20 июля 1967 г.; - Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г., в редакции от 21 февраля 1989 г. и в новой редакции от 6 февраля 1991 г. Имеет место также ряд законов и постановлений правительства, регулирующих права и обязанности отдельных категорий служащих. Согласно общему Закону "О правовом положении государственных служащих" имеется четыре вида должностей госслужащих. В частности, нижний уровень - простая служба, средний уровень - средняя служба, повышенный уровень - ответственная служба, высший уровень - высшая служба. В пределах каждой группы госслужащим присваиваются различные ранги. Всего их 16: A1 - A5 - низшие ранги (вспомогательно-технический персонал); A6 - A9 - средние ранги (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари); A10 - A13 - высшие ранги I ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-амтсманы); A14 - A16 - высшие ранги II ступени (высшие правительственные советники). Важно отметить и то, что при принятии на государственную службу действует принцип равных возможностей, т. е. назначение производится в соответствии со способностями и профессиональным уровнем претендента. Одновременно с этим запрещена дискриминация с точки зрения происхождения, вероисповедания, пола, расы, а также по религиозным или политическим мотивам. На должность государственного служащего назначение производится Федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Кандидат на должность считается назначенным после вручения ему соответствующей грамоты, в которой указывается вид служебных отношений - "пожизненно", "на испытательный срок", "временно", "в качестве почетного служащего" или "на время" с указанием срока назначения; при изменении характера служебных отношений - обозначение нового статуса; при предоставлении должности - ее название. Госслужащему в целях подтверждения профессионализма назначается испытательный срок, не превышающий 5 лет. Назначение на государственную службу пожизненно производится только после успешного прохождения испытательного срока и по достижении 27-летнего возраста. Имеет место также система прохождения должностей. Здесь уместно выделить успешное окончание школы, реального училища, гимназии, высшего учебного заведения и т. д. Главным требованием к государственному служащему является выполнение своих обязанностей беспристрастно, справедливо и руководствуясь интересами всего общества, а также соблюдение умеренности и сдержанности в политической деятельности. В целях повышения ответственности госслужащего за точное и полное исполнение своих функциональных обязанностей введен институт принятия присяги. Ею подтверждается система публично-правовых отношений долга и верности между государством и госслужащими. Госслужащий обязан соблюдать требования государственной тайны. В этой связи уместно заметить, что госслужащий не имеет права давать показания или делать заявления ни в суде, ни вне суда. Он вправе предоставлять информацию для прессы или суда только по разрешению руководителя. Служащим предоставлено право на служебные наименования, которые присваиваются президентом или уполномоченными инстанциями. Характерно и то, что по мере выхода на пенсию им предоставлено право носить эти наименования с добавлением слов "на пенсии". В законодательстве четко определены должностные оклады, которые состоят из основной, местной и прочих доплат. Им также гарантируется оплата поездок и переезда с одного места жительства на другое. Госслужащим предоставляется ежегодный отпуск и другие отпуска по иным основаниям, например для участия в выборах, референдуме, для участия в выборах в парламент, для выполнения каких-либо почетных обязанностей. При этом четко оговорено условие, связанное с интересами службы, которая является превалирующей. Продвижение по службе состоит из подготовительной службы и испытательного срока, последний составляет минимум один год. Подготовительная служба длится шесть месяцев. В последующем сдается должностной экзамен. В законодательных актах, которые определяют ответственность госслужащего, четко оговорена мера ответственности. К госслужащему могут применяться следующие меры наказания: выговор; денежный штраф; уменьшение оклада; перевод на другую должность того же профессионального направления, но с меньшим основным окладом; увольнение со службы; сокращение пенсионного обеспечения; отказ в выплате пенсионного обеспечения. Государственно-служебные отношения могут быть прекращены по причинам, связанным с увольнением, отстранением от должности, связанным с дисциплинарным взысканием, утратой гражданства, а также с уходом на пенсию. Руководство государственной службой осуществляется имеющимся федеральным комитетом по кадрам. Он состоит из 7 постоянных и 7 замещающих членов. Постоянными штатными членами являются председатель Федеральной счетной палаты (председатель комитета) и руководитель правового управления по кадрам Федерального министерства внутренних дел. Остальные 5 постоянных членов комитета и их заместители дел назначаются на 4 года. При этом три постоянных члена и три заместителя назначаются Федеральным президентом по представлению министра внутренних дел и представляют ведущие профсоюзные организации <7>. -------------------------------- <7> См.: Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. М.: Дело, 1999. С. 250.

По нашему мнению, важно отметить и то, что как в Российской Федерации, так и в Германии ведется постоянная работа по совершенствованию государственной службы. В частности, имеет место расширение контрактных механизмов, происходит их переориентация на "клиентные" отношения с гражданами. Принимаются меры по повышению штабной культуры, морали и децентрализации всей службы в целом. Одновременно с этим в стране имеется четкий план реформирования государственной службы, главным содержанием которого является повышение ответственности государственных служащих перед государством и гражданами. Анализ организации государственной службы как Франции, так и Германии свидетельствует о наличии общего и частного, что вполне закономерно, так как каждая страна развивается по особому пути, что, несомненно, связано с национальными, историческими, государственными и прочими традициями и обычаями. Такая же формула оценки подходит и к Соединенному Королевству Великобритании. Особый путь организации государственной власти связан с тем, что в этом государстве довольно продолжительное время не было профессиональной государственной службы. Здесь уместно заметить, что министерства берут начало своего существования с XVII в., однако их роль была несравнимо ниже, чем во Франции. Должности рассматривались как собственность. Они передавались по наследству или просто продавались. Вместе с тем большие злоупотребления со стороны лиц, замещающих такие должности, отсутствовали. Это обстоятельство объяснялось ограниченностью полномочий, принадлежностью большинства к аристократическим семьям, что предопределяло высокий имущественный и образовательный статус. С другой стороны, они воспринимали службу почетной обязанностью благородных людей. Английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра "идеальной рациональной бюрократии" французского образца. Такой "антикомандный" характер системы - следствие господства обычного права (Common Law). В этой системе соблюдение законности обеспечивается не на базе единых кодексов, не "сверху вниз", а "снизу", т. е. на основе прецедентов - индивидуальных, прежде всего судебных, решений по конкретным искам и делам <8>. -------------------------------- <8> См.: Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. М.: Дело, 1999. С. 254.

Жизнь подсказывает, что любая специфика хороша, но лишь до определенного предела, мало того, процессы объективного характера, в частности индустриальная революция и другие реальности XIX в., предопределили модернизацию британской системы государственного управления. "Все началось с так называемого доклада Норткота-Тревельяна, представленного Парламенту в 1854 г. Сэр Стафорд Норткот был в тот момент премьер-министром, а сэр Чарльз Эдвард Тревельян использовал в докладе свой богатый опыт в администрации знаменитой Ост-Индской компании. Главный упор в докладе делался на необходимость создания высококвалифицированной гражданской службы, комплектуемой на основе профессиональных качеств людей. Рекомендовалось упразднить систему патронажа, заменив ее открытыми конкурсными экзаменами, проводимыми под наблюдением центральной экзаменационной комиссии. Далее, авторы предлагали разделить всех служащих на два класса - административный и технический. Замещать вакансии рекомендовалось из числа служащих на основе их достоинств, а не выслуги. При этом, однако, предпочтение отдавалось общему, т. е. гуманитарному, а не специальному, т. е. техническому, образованию. Таким образом, первые роли в системе должны были играть не узкие специалисты, а по-прежнему "талантливые любители" <9>. -------------------------------- <9> Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. М.: Дело, 1999. С. 255.

Процесс модернизации занял полтора десятилетия. Большое сопротивление вызвала необходимость открытых конкурсных экзаменов. Такие изменения были революционными, по сути, они существенным образом повлияли на структуру и систему британской государственной службы. Проведенная реформа оправдывала себя вплоть до середины XX в. В начале 50-х годов XX в. была создана комиссия по реформе государственной службы. Тем не менее реформы начали проводить лишь в 70-е годы, после знаменитого Фултонского доклада. Комиссией Фултона был поднят вопрос о необходимости создания механизма для укомплектования ее на всех уровнях экономистами и различными специалистами с научной подготовкой. Предлагалось применить американскую модель структуры госслужбы, упразднив разделение государственных служащих на классы, т. е. предлагалось создать, таким образом, возможности для привлечения талантливых людей на административные посты. Тем не менее попытка Фултона реформировать госслужбу в главных своих компонентах потерпела неудачу. Прежняя система в основном сохранилась, допустив лишь косметические изменения. С приходом к власти М. Тэтчер стала осуществляться реформа, связанная с изменением административной культуры аппарата, с тем чтобы сделать ее более похожей на рыночную культуру отношений. Таким образом, просчитывалась стоимость государственного аппарата, его эффективность, была создана система стимулов, призванных ориентировать госслужащих на ответственное принятие взвешенных и грамотных решений. Рыночные стимулы создали возможность для маневров. Они по своей сути сходны с возможностями менеджера в бизнесе. Тем не менее идеальности в социальном смысле не бывает. В качестве доказательства выступает то, что превращение британской административной системы из иерархической в более сложную по структуре и полурыночную по принципам функционирования не позволило реализовать единую тарифную сетку, что нанесло ущерб авторитету государства как идеального работодателя. Разумеется, коммерциализация трудовых отношений способствует размыванию этического кодекса работников государственного аппарата. Итак, структура правительственного аппарата сегодняшней Великобритании включает министерства, ключевые департаменты и различные агентства. Общая численность госслужащих на сегодняшний момент около 600 тыс. человек, что значительно меньше, чем ранее <10>. -------------------------------- <10> См.: Dunsire A., Hood C. Etc. Cutback Management in Public Bureaucracies: Popular Theories and Observed Outcomes in Whitehall. Cambrige, 1989; Dunsire A. Bureaucras and Conservative Governments // A. Blais, S. Dion. (eds). The Burget-Maximizing Bureaucrat: Appraisals and Evidence. Pittsburgh, 1991; Dowding K. The Civil Service. K., 1995.

Статус английских бюрократов в общественном мнении выше, чем их американских коллег, хотя, возможно, ниже, чем французских чиновников. В целом, думается, к ним относятся с уважением и доверием, хотя и не без доли скепсиса. И они заслуживают такого отношения как своей компетентностью, так и тем, что английская бюрократия - одна из наименее коррумпированных в мире <11>. -------------------------------- <11> См.: Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. М.: Дело, 1999. С. 268.

Бюрократия в Америке, в отличие от других стран, возникла позже демократии. Она постепенно и с большими трудностями приживалась в обществе с глубоко укоренившейся демократической культурой и практикой. Первоначально американцы вообще хотели обойтись без постоянных государственных служащих, передав все властные полномочия собраниям граждан и выборным лицам, в первую очередь легислатурам. Однако довольно быстро они убедились, что выборные лица так же способны на злоупотребления, как и постоянные служащие, а отказ от профессиональных администраторов приводит дела в состояние хаоса. В результате в Конституции появилось упоминание о назначаемых должностных лицах. Правда, ничего более о правительстве и госаппарате там не сказано <12>. Становление и развитие американского государства связано с ростом числа лиц, задействованных в государственной службе, главным образом за счет почтовой службы, количество служащих в ней выросло с 1816 по 1861 г. на 86%. Существенный вклад в развитие системы организации службы в США оказал Вудро Вильсон. Именно он заложил теоретические основы государственной службы на многие десятилетия вперед. В частности, им определены принципы единства управления, четкого организационного построения, а также высокий профессионализм и жесткий контроль. Большое значение в совершенствование американской административной системы имеет Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г. <13>. Этот Закон запретил государственным служащим участвовать в избирательных кампаниях и использовать свое служебное положение во имя интересов какой-либо политической партии. -------------------------------- <12> См.: Конституция США (ст. 2, раздел 2.2) // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. М., 1984. С. 196. <13> См.: Benda P., Rosenbloom D. The Hatch Act and the Contemporary Public Service // Agenda for Excellence. P. 25 - 47.

Надо отметить, что система американской государственной службы в последние десятилетия имеет тенденцию к реализации принципа демократии и открытости для общества. В настоящее время гражданину предоставлено право знакомиться с широким кругом государственных документов, в том числе касающихся его самого. В то же время, как нам представляется, изменения в системе государственной службы США имеют положительное проявление. Одновременно с этим, помимо позитивных результатов, имеют место и издержки. Прежде всего они связаны с понижением уровня административной морали служащих, а также с уходом многих квалифицированных работников в другие сферы. С начала 80-х годов прошлого столетия в США имеет место служба высших руководителей, которая призвана обеспечить устойчивое функционирование кадров государственной службы, повысить деловые качества административного персонала и одновременно с этим уменьшить напряженность между карьерными служащими и политическими назначениями. Важно отметить и то, что для поступления на службу высшего руководителя установлены особые квалификационные требования, заключающееся в том, что отбор на эти должности происходит через специальную комиссию, сдачу конкурсных экзаменов и альтернативный путь поступления на службу. При этом установлен и испытательный срок. Создание службы высших руководителей явилось одним из начальных проявлений реформ, проводимых администрацией Д. Картера, которые в основном состояли в ориентации государственного аппарата на конкретные результаты своей деятельности посредством жесткой системы регулярной оценки работы персонала в системе государственной службы (система регулярной аттестации, материальных символов, т. е. внедрение экономических рычагов, влияющих на результаты деятельности того или иного чиновника). Тем не менее общественное мнение свидетельствует, что отношение к деятельности государственного аппарата является неоднозначным. Как и ранее, население страны меньше доверяет правительству, нежели другим индивидам или группам, несмотря на то что в целом рассчитывает на его честность <14>. И за последние годы доверие к правительству как институту, во всяком случае, не выросло. Здесь, правда, есть один любопытный психологический парадокс: разрыв между общим негативным отношением к правительству и весьма позитивной оценкой личного опыта общения с правительственными чиновниками. Так, по имеющимся данным, две трети граждан, вступавших в контакт с чиновниками, выразили полное удовлетворение тем, как были решены их проблемы, а 40% были даже "очень удовлетворены". Неудовлетворенными остались лишь 14%. При этом, однако, конкретный положительный опыт людей не меняет их общей предубежденности. Например, 71% обращавшихся сочли, что к их проблемам отнеслись со вниманием, но лишь 30% считают, что правительственные учреждения вообще внимательно рассматривают проблемы, с которыми к ним обращаются, 80% утверждают, что их дело было разрешено справедливо, однако в общую справедливость ведомств верят лишь 42% <15>. -------------------------------- <14> См.: Peters B. G. The Politics of Bureaucracy. N. Y.; L., 1984. P. 58. <15> См.: Kahn R. Et al. Americans Love Their Bureaucrats // Bureaucratic Power in National Policy Making. Boston, 1986.

Важно отметить и то, что в США придается большое значение этике государственных служащих. В этой связи уместно привести некоторые положения Резолюции Конгресса 1958 г., в частности: "Каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно: - быть преданным высшим моральным принципам и государству, ставить выше преданности лицам, партии или государственным органам; - поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения; - работать весь трудовой день за дневную оплату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей; - стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач; - никогда не допускать дискриминации путем предоставления кому-либо специальных благ или привилегий как за вознаграждение, так и без него и никогда не принимать для себя либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей; - не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку госслужащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности; - не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей; - никогда не использовать конфиденциально полученную при исполнении должностных обязанностей информацию для извлечения личной выгоды; - вскрывать случаи коррупции при их обнаружении; - соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия". В последующем, а именно с начала 90-х годов, этические начала в деятельности государственных служащих стали объектом более жесткого социального контроля и регламентации. В этой связи уместно назвать Закон 1989 г. "О реформе этических норм". Его основные тезисы касаются ограничения на трудоустройство и деятельность бывших служащих после их ухода в отставку; правил отчетности федеральных госслужащих об их финансовом положении; приема подарков и командировки за счет неправительственных источников финансирования; ограничения на работу по совместительству и получение гонораров; создания общественной комиссии по проблеме гражданской службы и зарплате служащих и др. Таким образом, анализ деятельности и совершенствования государственной службы зарубежных государств свидетельствует о том, что правительственная машина обладает большой инерцией и сопротивляемостью резким переменам, что не всегда негативно, так как резкие перемены в деятельности государственного аппарата могут повлечь разного рода проблемы, минимум коллизии в его работе. Некоторые требования к служащим не заканчиваются с их уходом в отставку, а распространяются и на последующий период. К тому же все кандидаты, претендующие на ответственные посты, проходят тщательную проверку их финансового положения, анкетных данных и личной жизни по линии спецслужб, включая ФБР и Федеральную налоговую службу, что вполне приемлемо и даже желательно и для наших российских условий.

Название документа