Конституционная реформа института права убежища ФРГ 1993 г

(Тузова О. О.) ("История государства и права", 2009, N 23) Текст документа

КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА ИНСТИТУТА ПРАВА УБЕЖИЩА ФРГ 1993 Г.

О. О. ТУЗОВА

Тузова Ольга Олеговна, аспирант кафедры конституционного и международного права Юридического института Томского государственного университета (kp@ui. tsu. ru).

В 2009 г. ФРГ празднует 60-летие провозглашения Конституции и образования республики. В этой связи актуализируются вопросы истории конституционного реформирования страны, в частности в контексте изучения права убежища. Первым упоминанием о праве убежища в немецких конституциях является ст. 18 Основного закона герцогства Саксен-Мейнинген от 23 августа 1829 г., в которой сообщалось, что "все задерживающиеся в государстве иностранцы пользуются защитой до тех пор, пока они ведут себя законопослушно, в ином случае, однако, могут высылаться из страны. При этом выдача может осуществляться лишь в ситуации, когда иностранец обвиняется в совершении общего преступления" <1>. Ни Конституция Германской империи от 16 апреля 1871 г., ни Веймарская конституция от 11 августа 1919 г. не содержали сравнимых положений о праве убежища. Лишь немецкий Закон о выдаче от 23 декабря 1929 г. (Auslieferungsgesetz) <2> устанавливал в § 3 (абзац 1) запрет на выдачу политических преступников, что тем не менее не являлось правом убежища в современном смысле. -------------------------------- <1> Zimmermann A. Das neue Grundrecht auf Asyl: Verfassungs - u. volkerrechtliche Grenzen u. Voraussetzungen. Berlin, 1994. S. 5 - 6. <2> RGB l. 1929. B. I. S. 239 ff.

После Второй мировой войны с учетом трагического опыта политического преследования во время национал-социализма положения о праве убежища были включены в ряд земельных конституций. Так, в ст. 7 пр. 2 Конституции Гессена от 1 декабря 1946 г. гарантируется защита от выдачи и высылки всем иностранцам, которые преследуются "при нарушении заложенных в этой Конституции основных прав за границей и бежали в Гессен" <3>. В целом аналогичные положения содержатся в ст. 105 Конституции Баварии от 2 декабря 1946 г., в ст. 16 (абзац 2) Конституции Рейнланд-Пфальца от 18 мая 1947 г. и в ст. 11 (абзац 2) Конституции Саара от 15 декабря 1947 г. <4>. -------------------------------- <3> GVBL. Hessen 1946. S. 229 ff. <4> Renner G. Auslanderrecht (Kommentar). 8. Auflage. Munchen, 2005. S. 770.

Однако большого значения указанные положения не приобрели ни до, ни после вступления в силу Основного закона ФРГ 1949 г. <5>, поскольку искать защиту в опустошенной Германии в непосредственно послевоенное время было малопривлекательно. Краткая и однозначная формулировка ст. 16 (абзац 2 пр. 2) Основного закона ФРГ 1949 г. ("Политически преследуемые пользуются правом убежища") - сознательная реакция конституционного законодателя на расовые и политические преследования национал-социалистской Германии. Некоторые из членов Парламентского совета сами были политически преследуемыми, испытали беззащитность и бесправие беженцев на собственном опыте и теперь хотели создать в свободной Германии ту возможность убежища для людей, которые однажды испытают такое же горе и судьбу. Поэтому право убежища осознанно оформлялось как не подлежащее никаким ограничениям основное право <6>. Вплоть до 70-х годов XX в. немецкое право убежища едва ли являлось предметом общественного обсуждения, так как число ищущих убежище в ФРГ в это время было еще относительно незначительным, а размещение и снабжение в течение долгих лет - беспроблемным. 80 - 90% ищущих убежище прибывали из восточноевропейских государств, таких как Чехословакия, Венгрия, Польша и Югославия <7>. Ввиду конфронтации блока они считались на Западе "настоящими беженцами". -------------------------------- <5> Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland (23 Mai 1949) // BGBl. I. 1949. S. 1. <6> См.: Huber B. Auslander - und Asylrecht. Munchen, 1983. S. 151; Neubauer M. Die Unterbringung und Wohnsituation von Fluchtlingen in der Bundesrepublik Deutschland. Koln, 1995. S. 1 - 2. <7> По данным Федерального ведомства по вопросам миграции и беженцев ФРГ, число поданных ходатайств о предоставлении убежища в 1956 г. составило 16284 ходатайства (для сравнения: в 1955 и 1957 гг. - 1926 и 3112 ходатайств соответственно). В 1969 г. в ФРГ было подано 11664 ходатайства о предоставлении убежища, в 1970 г. - 8645 (в 1971 г. - 5388 ходатайств). См.: Asyl in Zahlen 2007. Broschure von Bundesamt fur Migration und Fluchtlinge. Paderborn, 2007. S. 9.

Важные изменения в институте права убежища ФРГ были произведены в 1990 г. в рамках реформы Закона об иностранцах 1965 г. <8>. В 1989 г. пал "железный занавес". Прибывали новые беженцы из Восточной Европы, и с 1992 г. - все больше беженцев гражданской войны из распадающейся Югославии. Города и общины по-прежнему были полностью перегружены размещением и снабжением беженцев. Особенно проблематичным это было в новых федеральных землях <9>. В условиях растущего числа ищущих убежище лиц, незначительного коэффициента признания <10> и вследствие возрастающего давления со стороны населения внутриполитическое обсуждение необходимости внесения изменений в Основной закон ФРГ приобрело новую динамику и остроту. -------------------------------- <8> BGB l. 1990. S. 1354, 1381. Целью этого Закона было улучшить для интеграции статус пребывания иностранцев, находящихся в ФРГ длительное время. В то же время въезд иностранцев из стран - нечленов Европейских сообществ должен был затрудняться. <9> Pritzkuleit K. Zur Situation in den neuen Bundeslandern. Sonderheft der Woche der auslandischen Mitburger, 1992. S. 11f. <10> В 1992 г. из 438191 претендента убежище было предоставлено лишь 4,25%. См.: Asyl in Zahlen. Op. cit. S. 9; Neubauer M. Op. cit. S. 24.

Последним шагом к реформе института права убежища без изменения ст. 16 (абзац 2 пр. 2) Основного закона ФРГ в целях ограничения притока беженцев стал Закон о реорганизации процедуры предоставления убежища от 26 июня 1992 г. (Gesetz zur Neuregelung des asylverfahrens, AsylVfNeuregelungsG) <11>. Вскоре после вступления в силу нового Закона стало очевидно, что, несмотря на ускорение процедуры, не уменьшилось и по-прежнему велико количество ходатайств о предоставлении убежища. Вспыхнули самые острые дебаты относительно конституционной реорганизации института права убежища ФРГ <12>. Так, к примеру, суть инициативы Баварии 1990 г. <13> заключалась в том, чтобы индивидуальное основное право заменялось лишь организационной гарантией, а законодатель уполномочивался бы исключать юридическую процедуру. Напротив, инициатива земли Баден-Вюртемберг <14>, придерживаясь принципа основного права на убежище, содержала концепцию "свободных от преследования государств происхождения", а затем и "безопасных третьих государств" и предусматривала, чтобы решения других государств о предоставлении убежища были способны к признанию в ФРГ. -------------------------------- <11> BGBl. 1992. I. S.112. <12> Zimmermann A. Das neue Grundrecht auf Asyl: Verfassungsu. volkerrechtliche Grenzen u. Voraussetzungen. Berlin, 1994. S. 24. <13> BRat-Drs. 175/90 vom 1. 3. 1990. <14> BRat-Drs. 684/90 vom 5.10.1990; BRat-Drs. 71/92 vom 4.2.1992.

Шестого декабря 1992 г. ХДС/ХСС, СДПГ и СвДП договорились о так называемом компромиссе убежища. На одну неделю раньше в Лондоне прошла встреча министров внутренних дел Европейского сообщества, на которой были приняты решения относительно концепции "безопасных третьих государств" и "безопасных государств происхождения", а также об ускоренных процедурах при "очевидно необоснованных заявлениях о предоставлении убежища". Лондонские решения легли в основу конституционной реформы института права убежища ФРГ, однако с небольшим, но центральным различием: вопреки лондонским решениям и международно-правовым принципам проверка единичного случая настоятельно запрещалась. В немецком преобразовании отсутствует, таким образом, возможность опровергать надежность третьего государства <15>. -------------------------------- <15> Kopp K. Asyl. Hamburg, 2002. S. 35.

Итак, Закон о конституционной реформе права убежища ФРГ, проект которого был внесен в бундестаг 19 января 1993 г., вступил в силу 1 июля 1993 г. Теперь в Основном законе ФРГ праву убежища посвящается ст. 16a <16>, абзац 1 которой: "Политически преследуемые пользуются правом убежища" - дословно совпадает с прежней формулировкой ст. 16 (абзац 2 пр. 2). Согласно ст. 16a (абзац 2) лица, прибывшие из безопасных третьих государств, не могут ссылаться на абзац 1 этой статьи. При этом меры по прекращению пребывания могут быть осуществлены независимо от принесенных на это жалоб. Абзац 3 относится к лицам из определяемых на основании закона так называемых безопасных государств происхождения, которые не будут рассматриваться как политически преследуемые, пока не представят факты, из которых следует, что вопреки вышеуказанным предположениям политические преследования существуют. Абзац 4 относится к мероприятиям по прекращению пребывания в случаях абзаца 3 и в других очевидно необоснованных случаях. Наконец, согласно ст. 16a (абзац 5) Основного закона ФРГ, абзацы 1 - 4 не противоречат положениям соответствующих международных договоров, в том числе относящимся к взаимному осуществлению решений о предоставлении убежища. -------------------------------- <16> Основной закон Федеративной Республики Германия (по состоянию на 2000 г.) // Издание Федерального центра политического просвещения. Бонн-Берлин, 2001. С. 40 - 41. Последние изменения см.: (Art. 1 AndG vom 29. Juli 2009) // BGBl. I S. 2248.

Первого июля 1993 г. вступил в силу Закон об изменении положений о процедуре предоставления убежища, правовом положении иностранных граждан и гражданстве <17>. Необходимо было приспособить процедуру к измененному основному праву на убежище. -------------------------------- <17> Gesetzes zur Anderung asylverfahrens-, auslander - und staatsangehorigkeitsrechtlicher Vorschriften // BGB l. 1993. S. 1062 ff.

Германия создала себе по меньшей мере островное положение - республика, окруженная безопасными третьими государствами (ст. 16a (абзац 2) Основного закона, § 26a AsylVfG). У ищущих убежище лиц, въезжающих из этих государств, больше нет права на прохождение процедуры предоставления убежища в ФРГ, поскольку предполагается, что они уже смогли там найти защиту от преследования. Федеральная пограничная охрана имеет право отклонять их у границ или депортировать в случае въезда вопреки мероприятиям пограничного контроля без предоставления возможности обжалования. Была введена особая процедура для проверки ходатайств об убежище при въезде воздушным путем (§ 18a AsylVfG 1993 г.). Кроме того, создавался список так называемых безопасных государств происхождения (ст. 16a (абзац 3) Основного закона, § 29a AsylVfG). Ищущие убежище из этих стран не считаются, как правило, политически преследуемыми, а их ходатайства об убежище в ускоренном процессе отклоняются как "очевидно необоснованные", если не представляются факты, опровергающие предположенную свободу от преследования. В то время как защитники конституционной реформы утверждали, что с новой ст. 16a Основной закон, сохраняя основное право на убежище в его ключевой области, тем не менее предотвращает "злоупотребление правом убежища", критики целью реформы называли лишь избавление от беженцев, и прежде всего из соседних восточных государств. В политических кругах изменение Основного закона обосновывалось необходимостью согласования права и политики убежища ФРГ в рамках единой европейской политики предоставления убежища. Германия не должна была быть "страной резерва убежища" и в будущем должна была предоставлять защиту так же, как европейские партнеры, на международно-правовой основе. Федеральный Конституционный Суд признал соответствие нового права убежища Основному закону страны, а в европейском аспекте аргументировал реформу необходимостью создания общего европейского регулирования защиты беженцев на основе международно-правовых соглашений и необходимостью распределения бремени между государствами. В феврале 1994 г. и июне 1995 г. Федеральное министерство внутренних дел констатировало резкое снижение чисел ходатайств об убежище и ускорение процедуры. Теперь даже сокращение преступности среди иностранцев расценивалось как непосредственный результат реформы института права убежища. Общественный спор утихал. Между тем церковное убежище приобретало все большую значимость для получивших отказ в предоставлении убежища <18>. -------------------------------- <18> Heinrich E., Hano L. Fluchtlingsgeschichten Interviews und Hintergrude. Koln, 1999. S. 12.

В настоящее время законодательство в области права убежища ФРГ по-прежнему динамично развивается. Тем не менее, несмотря на законодательные новеллы последних лет, в том числе в рамках согласования европейской политики предоставления убежища <19>, конституционную реформу 1993 г. можно назвать ключевым моментом в истории развития права убежища ФРГ, итогом которой стало значительное снижение количества лиц, ходатайствующих об убежище в этой стране <20>. -------------------------------- <19> К примеру, в 1997 г. ввиду большой нагрузки на федеральный и земельные бюджеты были внесены изменения в Закон о помощи лицам, претендующим на политическое убежище, сократившие до 80% от установленных ранее расходы на социальную помощь и медицинское обслуживание данной категории иностранцев. В 2005 г. вступил в силу новый Закон, регулирующий процесс иммиграции в ФРГ, предоставление убежища и вида на жительство, миграционные процессы на рынке труда, а также интеграцию иностранцев в Германии, так называемый Закон об иммиграции (Zuwanderungsgesetz), которым были расширены возможности для иностранных беженцев, подпадающих под критерии Конвенции о статусе беженцев 1951 г. В частности, в соответствии с Директивой ЕС о Квалификационных требованиях при предоставлении убежища, было признано так называемое негосударственное преследование. Кроме того, новый Закон об иммиграции в качестве новой причины для бегства ввел преследование по признаку пола. <20> В результате число ходатайств сократилось с 438191 в 1993 г. до 98644 в 1998 г. В 2007 г. было подано 19164 ходатайства об убежище. См.: Asyl in Zahlen. Op. cit. S. 9.

Название документа