Право на выдвижение кандидатов на парламентских выборах в странах СНГ

ПРАВО НА ВЫДВИЖЕНИЕ КАНДИДАТОВ НА ПАРЛАМЕНТСКИХ ВЫБОРАХ В СТРАНАХ СНГ <*>

Е. О. КУДРЯШОВ

Кудряшов Е. О., аспирант Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина, член территориальной избирательной комиссии.

Настоящая статья посвящена анализу норм избирательного права некоторых стран СНГ на предмет их соответствия Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств в части права выдвижения кандидатов на парламентских выборах. Автор считает, что действующее законодательство нарушает равенство граждан перед законом, устанавливая, по сути, коллективный характер пассивного избирательного права. Ключевые слова: право на самовыдвижение, избирательное право, выборы, парламент, СНГ, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод.

This article is devoted to the analysis of norms of the election law in some CIS countries for their compliance with the Convention of standards of democratic elections, election rights and freedoms in the state-participants of the Commonwealth of Independent States in the line of the right to candidate's nomination. The author believes that the current legislation violates equality of citizens before the law, establishing collective character of the passive election right. Key words: self-nomination right, election law, election, parliament, CIS, Convention of standards of democratic elections, elections rights and freedom.

Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей <1>. -------------------------------- <1> См.: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Конституция и законодательство РФ предоставляют гражданам активное и пассивное избирательное право. Один из способов реализации пассивного избирательного права - самовыдвижение. Президент РФ 5 апреля 2009 г. подписал Федеральный закон (ФЗ) N 42-ФЗ "О внесении изменений в статьи 25 и 26 ФЗ "О политических партиях" и ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" <2>. Вступлением в силу данного Закона завершился процесс последовательного исключения самовыдвижения как способа реализации пассивного избирательного права. Напомним, в 2005 г. в России было реформировано избирательное законодательство <3>, смешанная избирательная система на федеральных парламентских выборах была заменена пропорциональной и отменено право на самовыдвижение. Теперь же его лишены и граждане, желающие баллотироваться на региональных и местных выборах. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2009. N 14. Ст. 1577. <3> См.: Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

В 2002 г. Россия подписала Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ (Конвенция) <4>. Конвенция является международным договором стран, подписавших и ратифицировавших ее. К ним относятся Республика Армения (Армения), Киргизская Республика (Киргизия), Республика Молдова (Молдавия), Россия, Республика Таджикистан (Таджикистан). Грузия подписала Конвенцию с оговоркой, касающейся рассматриваемого нами права на самовыдвижение. Украина, подписав Конвенцию, до настоящего времени ее не ратифицировала. В 2003 г. Президент РФ подписал ФЗ "О ратификации Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств" <5>, для России она вступила в силу 11 ноября 2003 г. после внутригосударственных процедур в Киргизии и Таджикистане <6> в соответствии со ст. 22. -------------------------------- <4> Опубликована отдельным изданием: Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ. М.: ЦИК России, 2004. <5> Российская газета. 2003. 5 июля. N 130(3244). <6> Официальный сайт ЦИК РФ. URL: http://www. cikrf. ru.

Рассмотрим законодательство стран - участниц Конвенции на предмет реализации норм о праве на выдвижение кандидатов, содержащихся в данном международном договоре. Приведем п. 3 ст. 10: "Кандидаты могут быть выдвинуты избирателями соответствующего избирательного округа и (или) в порядке самовыдвижения. Кандидаты и (или) списки кандидатов могут быть выдвинуты также политическими партиями (коалициями), иными общественными объединениями и другими субъектами права выдвижения кандидатов и (или) списков кандидатов, указанными в конституции, законах". Таким образом, международные обязательства стран-участниц в вопросе права выдвижения кандидатов сводятся к тому, что в перечень субъектов его должны входить как минимум граждане, избиратели соответствующего избирательного округа, политические партии и иные общественные объединения. Поскольку в Конвенции перечень выборов, на которые распространяется ее действие, не определен, есть все основания считать, что ее нормы действуют в отношении всех выборов, в том числе и парламентских. Последние станут предметом нашего исследования. Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Следовательно, рассматривая нормы избирательного законодательства России на предмет их соответствия Конституции, следует принимать во внимание Конвенцию, так как она является составной частью правовой системы РФ. В ФЗ от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" <7> и ФЗ от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <8> предусмотрен один субъект выдвижения кандидатов - политические партии. Граждане вправе лишь предложить свои кандидатуры для включения в партийный список. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ 2002. N 24. Ст. 2253. <8> Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

В Армении 41 депутат Национального Собрания избирается по мажоритарной системе, остальные 90 - по пропорциональной. Правом выдвигать кандидатов в одномандатных избирательных округах обладают политические партии и граждане в порядке самовыдвижения. В едином избирательном округе кандидатуры выдвигают только политические партии <9>. Существует тенденция ограничения права на самовыдвижение. Если в 1995 г. 40 депутатов избирались по пропорциональной системе при той же их общей численности, то в результате реформ 1999 и 2003 гг. количество таких депутатов было увеличено до 56 и 75 соответственно <10>, а с 2007 г. - до 90. -------------------------------- <9> См.: Избирательный кодекс Республики Армения от 17 февраля 1999 г. // СПС "Союзправоинформ". URL: http://www. base. spinform. ru. <10> См.: Мурадян М. О. Конституционно-правовые основы избирательной системы Республики Армения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

В Таджикистане путем прямых выборов формируется только нижняя палата Парламента в составе 63 депутатов. По единому округу на основе системы пропорционального представительства по партийным спискам избираются 22 депутата. Установлен заградительный пункт в 5% голосов. 41 депутат избирается в одномандатных округах на основе мажоритарной системы абсолютного большинства. Здесь выдвигать кандидатов вправе партии и граждане в порядке самовыдвижения. Одно и то же лицо может быть выдвинуто и в составе списка кандидатов от партии, и в одном из одномандатных округов <11>. Политическая партия вносит избирательный залог за каждого выдвинутого ею кандидата. Самовыдвиженцу необходимо собрать в свою поддержку не менее 500 подписей избирателей и внести избирательный залог, равный 1250 долларов США, который возвращается только в случае избрания. Такая сумма представляется завышенной для Таджикистана. И порядок возврата избирательного залога не способствует демократизации. Фактически установлен высокий имущественный ценз для кандидатов, выборы доступны лишь незначительному кругу лиц, а основное препятствие на пути потенциальных кандидатов - избирательный залог <12>. -------------------------------- <11> См.: Конституционный закон Республики Таджикистан от 10 декабря 1999 г. N 856 "О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан" // СПС "Союзправоинформ". <12> См.: Панфилова В. Таджикистан готовится к выборам // Независимая газета. 2009. 2 марта.

Иные общественные объединения в Таджикистане и в Армении не вправе выдвигать кандидатов. В избирательном законодательстве Таджикистана и Армении мы усматриваем нарушение принципа равенства между кандидатами, выдвинутыми политическими партиями, и самовыдвиженцами. Считаем, необходимо либо предоставить возможность самовыдвиженцам баллотироваться по единому округу и участвовать в распределении мандатов по пропорциональной системе, либо запретить политическим партиям выдвигать кандидатов в одномандатных округах, оставив их независимым (хотя бы формально) кандидатам. Кроме того, в Таджикистане установлен завышенный избирательный залог. Обязательства, предусмотренные Конвенцией, в Таджикистане и в Армении не исполняются, в то время как Конституции этих стран устанавливают, что их правовые системы включают в себя международно-правовые акты, признанные ими. Зафиксирован и принцип примата международного права, следовательно, нормы Конвенции обладают большей юридической силой, чем национальное избирательное законодательство, и подлежат применению. Положения эти остаются мертвой буквой. И Конституция Киргизии предусматривает, что нормы ратифицированных международных договоров являются частью правовой системы страны. Принцип примата международного права зафиксирован в ст. 18 Закона от 21 июля 1999 г. N 89 "О международных договорах Киргизской Республики" <13>. -------------------------------- <13> Государственная газета "Эркин-Тоо". 1999. 6 августа. N 65.

Кодекс о выборах в Киргизской Республике от 29 мая 1999 г. <14> предусматривает избрание 90 депутатов Жогорку Кенеша (парламента страны) по единому избирательному округу на основе пропорциональной системы. Выдвигать кандидатов вправе только политические партии. Право на самовыдвижение в Киргизии существует только на выборах Президента и местных выборах. В правовом регулировании парламентских выборов не проигнорированы требования п. 3 ст. 10 Конвенции. В Киргизии также не исполняются рассматриваемые международные обязательства. -------------------------------- <14> Государственная газета "Эркин-Тоо". 1999. 9 июня. N 44 - 45.

Сто один депутат Парламента Молдавии избирается по единому общенациональному избирательному округу на основе пропорционального представительства <15>. Наряду со списками кандидатов от политических партий и других общественных объединений могут быть зарегистрированы и независимые кандидаты, выдвинувшие свои кандидатуры в порядке самовыдвижения. Основанием их регистрации являются подписи избирателей (необходимо представить от 2000 до 2500). Избирательный залог не предусмотрен. Независимый кандидат участвует в распределении мандатов в случае получения не менее 3% голосов избирателей. Для лиц, включенных в списки кандидатов, установлен заградительный пункт в 5% голосов. На практике даже пониженный заградительный пункт в 3% голосов для независимых кандидатов оказывается непреодолимым. -------------------------------- <15> Кодекс о выборах Республики Молдова N 1381-XIII от 21 ноября 1997 г. // Официальный сайт ЦИК Молдавии. URL: http://www. cec. md/.

На первый взгляд избирательное законодательство Молдавии вполне демократично и соответствует международным стандартам. Но статистические данные показывают, что практика проведения выборов не в полной мере соответствует теоретическим выводам. На выборах в апреле 2009 г. в списках от 12 партий было зарегистрировано 1183 кандидата. Помимо них за голоса избирателей боролись лишь 5 независимых кандидатов, набравшие вкупе 1,12% голосов <16>. На досрочных выборах в июле 2009 г. независимых кандидатов не было вовсе. Число независимых кандидатов говорит само за себя: вероятность их избрания крайне мала. Понимая это, граждане предпочитают баллотироваться в составе списка. Результаты самовыдвиженцев свидетельствуют и о неготовности независимых кандидатов противостоять политическим партиям, и о том, что право на самовыдвижение при использовании пропорциональной избирательной системы в современных условиях для таких стран, как Молдавия, лишь демократический штрих, не влияющий на всю картину выборов. Спорным остается вопрос о 3-процентном заградительном пункте, который не смог преодолеть ни один кандидат ни на одних выборах. Думаем, целесообразным было бы снижение заградительного пункта либо введение квоты, т. е. числа голосов, минимально необходимого для избрания независимого кандидата. В настоящее время нормы, предусматривающие возможность избрания независимых кандидатов, не работают. -------------------------------- <16> URL: http://www. alegeri. md/ru/.

Однако можно утверждать, что в Молдавии рассматриваемые нормы Конвенции, хотя и не без оговорок, реализованы в национальном законодательстве. Итак, в странах - участницах Конвенции закрепленные ею право на самовыдвижение и право общественных объединений, не являющихся политическими партиями, выдвигать кандидатов ограничены или ликвидированы национальным законодательством. Нарушения международных обязательств носят прямой и косвенный характер. В некоторых случаях субъектам избирательного процесса не предоставлены права, которые должны быть предоставлены, что является прямым нарушением международных обязательств. Нарушениями же косвенного характера считаем ограничения прав путем установления завышенного заградительного пункта, завышенного избирательного залога и т. д. Нарушения возникли при переходе к пропорциональной избирательной системе, целями которого декларировались развитие политической системы и укрепление политических партий. Под прикрытием указанных целей все потенциальные кандидаты оказались поставлены в жесткие рамки партийно-бюрократического механизма. Только в Молдавии нашлось место для независимых кандидатов, которые вправе противопоставить организационным и материальным ресурсам политических партий свои личные качества, репутацию. Формально избиратель имеет возможность голосовать не за закрытый и обезличенный список кандидатов, большинство из которых ему неизвестны, а за конкретное лицо, имеющее свою программу, не ассоциированное с какой-либо партией. Такое правовое регулирование формально соответствует требованиям Конвенции. Однако и здесь не обошлось без "ложки дегтя" в виде непреодолимого заградительного пункта. Избирательное законодательство России прямо противоречит принятым ею на себя международным обязательствам. Если в иных странах гражданину предоставляется ограниченное право на самовыдвижение и хотя бы теоретический шанс получить депутатский мандат, то в России нет и этого. Чтобы реализовать пассивное избирательное право на парламентских выборах, гражданину необходимо либо попасть в партийный список (и он неизбежно будет ассоциироваться с партией в глазах избирателей), либо создать свою политическую партию. Комментарии здесь излишни... Ученые сходятся на том, что избирательное право является правом индивидуальным. Установленный же порядок его реализации придает коллективный характер пассивному избирательному праву, так как кандидат выдвигается коллективным субъектом и не может самостоятельно использовать свое право. Искажается суть избирательного права, введен противоречащий его демократической природе порядок реализации, который всецело зависит от недемократичной партийной бюрократии. Нельзя упускать из виду клановую структуру общества в ряде стран СНГ, где, по сути, существуют не политические партии, решающие социальные задачи, а действующие под их видом кланы, борющиеся за власть в собственных интересах. Противопоставить им возможно независимых политиков, чьи программы пользуются поддержкой избирателей, и им предоставлено право на самовыдвижение. А предоставление права выдвигать кандидатов не всем общественным объединениям, а только политическим партиям, на наш взгляд, логично, это проявление тенденции институционализации политических партий <17>. Различные виды общественных объединений создаются для различных целей, и именно политические партии учреждаются для участия в выборах. С развитием конституционного права определяются место, роль, а также специфика политических партий, они обособляются от иных форм общественных объединений, устанавливается исключительность их статуса в политической системе общества, участие в выборах становится их прерогативой. Существующее же несоответствие избирательного законодательства стран СНГ и Конвенции должно быть устранено либо внесением изменений в национальное законодательство, либо - что логичнее - внесением изменения в Конвенцию. -------------------------------- <17> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник / Под ред. Б. А. Страшуна. М.: Норма, 2007. С. 47.

Название документа