Проблемы и последствия появления новых конституций в контексте конституционной реформы в Приднестровской Молдавской Республике 2009 года

(Брусалинская Г. С.) ("Конституционное и муниципальное право", 2009, N 22) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ ПОЯВЛЕНИЯ НОВЫХ КОНСТИТУЦИЙ В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ В ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ 2009 ГОДА <*>

Г. С. БРУСАЛИНСКАЯ

Брусалинская Г. С., заведующая кафедрой конституционного и административного права Института истории, государства и права Приднестровского государственного университета им Т. Г. Шевченко, доцент, кандидат юридических наук (г. Тирасполь).

В Приднестровской Молдавской Республике широко обсуждается проект Конституции, предложенный комиссией, созданной Президентом ПМР, в котором сделана попытка гармонизации Конституции ПМР с Конституцией России. В контексте этой конституционной реформы в статье рассматриваются причины разработки и принятия новых конституций, признаки государства переходного состояния, анализируется содержание дискуссии по конституционной реформе и опыт России в этой области. Ключевые слова: разработка и принятие новых конституций, конституционная реформа, Россия, Приднестровская Республика, стабильность Конституции, преобразование Конституции, государство переходного состояния.

The Transdnistrian Moldavian Republic widely discusses the draft Constitution proposed by the commission created by the President of the TMR which makes an attempt to harmonize the TMR Constitution and the Constitution of the RF. In the context of this constitutional reform the article considers the reasons of working out and adoption of new constitutions, features of the state of transitional status, analyses the contents of the discussion related to the constitutional reform and Russian experience in this sphere. Key words: working out and adoption of new constitutions, constitutional reform, Russia, Transdnistrian Republic, stability of the Constitution, transformation of the Constitution, state of transitional status.

В настоящее время приднестровское государство и общество стоят на пороге больших перемен, связанных с изменениями в политической и экономической сферах жизни. Конституционная реформа, проводимая сегодня, подняла на всеобщее обсуждение для скорейшего решения очень многие острые проблемы и требует выявления причинно-следственных связей ее возникновения и дальнейшего развития. После референдума 17 сентября 2006 г. по вопросам взаимоотношений Приднестровья с Российской Федерацией и Республикой Молдова по итогам выражения всенародной воли приднестровскими властями был взят курс на гармонизацию законодательства Приднестровской Молдавской Республики и России. В результате изменений, происшедших в расстановке политических сил в нашей республике за последующие годы, назрела необходимость совершенствования механизмов организации и взаимодействия государственных органов всех ветвей власти и их структуры. Однако изначально конституционные изменения такого уровня, инициатором которых выступила группа депутатов Верховного Совета ПМР весной 2009 г., не предусматривали под собой новой редакции всего Основного Закона в целом. Поэтому с учетом того, что сегодня на всенародное обсуждение вынесен проект новой Конституции ПМР, практически полностью адаптированный под действующую Конституцию России 1993 г., хотелось бы проанализировать предысторию сложившейся ситуации, а также некоторые возможные проблемы и последствия, связанные с ней, с использованием накопленного и авторитетного для нас российского опыта. Необходимость разработки и принятия в 1993 г. новой Конституции России была объективно обусловлена целым рядом причин, вызванных в первую очередь принципиальными изменениями в жизни российского общества в конце 80-х - начале 90-х годов. Крах в России тоталитарного государства, контролировавшего слова, дела, поступки, действия и мысли всех его граждан, означал начало создания принципиально нового для нас правового государства. Конституция ПМР 1995 г. провозгласила нашу республику демократическим, правовым, суверенным государством, с парламентско-президентской формой правления, но с учетом сложившихся реалий в 2000 г. в Конституцию Приднестровья был внесен ряд поправок, в числе которых наиболее заметным стал переход к президентской модели правления, вследствие чего Приднестровская Молдавская Республика была провозглашена президентской республикой. Изменения, внесенные в 2000 г., полностью заменили более половины - 69 статей Основного Закона. Они до неузнаваемости изменили суть Конституции. Стало быть, не без оснований тогда говорили фактически о "новой" Конституции ПМР. Влияние изменения политического режима на принятие новой конституции иногда может быть связано одновременно со сменой формы государства, формы правления, с новым "раскладом" взаимодействия властей. Однако в целом политический режим автоматически не связан с этими категориями. Это означает, что демократическими или авторитарными могут стать разные монархии, республики с формально президентскими либо парламентарными вариантами организации государственной власти и т. д.; нахождение у власти одной партии может иметь место в условиях официальной однопартийности либо же формальной многопартийности, причем как видимой (с очень ограниченными возможностями иных партий), так и вполне развитой. Поэтому пришедшие к власти силы полагают, что посредством конституции они смогут укрепить основы государственности. Говоря в целом о причинах принятия новых конституций, можно выделить следующие. 1. Окончание периода действия конституции. Здесь существует два основных подхода. Один является, строго говоря, формально-юридическим, т. е. в самой конституции можно установить срок ее действия, что и приведет в дальнейшем к разработке нового основного закона. Правда, это всего лишь отвлеченный тезис, в реальности исключительно редко можно представить четкий срок действия конституции. Ярким примером реализации такого подхода послужило принятие Конституции ПМР на 12-й сессии Верховного Совета ПМР 1-го созыва 2 сентября 1991 г., которая, как и предполагалось, носила временный характер до принятия новой Конституции ПМР на всенародном референдуме 24 декабря 1995 г. Более распространенной в теории конституционного права и в практике государственного строительства является категория "переходный период", под которым понимается время для решения генеральных задач, заложенных в основном законе, и реализации так называемого потенциала конституции. А после этого, следуя логике самих слов о "переходном периоде", надо принимать новую и уже постоянно действующую конституцию. Более подробно о переходном периоде будет сказано ниже. 2. Несовершенство содержания конституции (наличие текстуально-правовых конфликтов, пробельность, неопределенность ряда норм, конфликтогенность). 3. Смена президента и вызванное этим изменение политического курса. 4. Обеспечение интересов определенной группы лиц в ущерб остальным. 5. Наличие политического давления на законодателя и орган конституционного контроля в условиях авторитарного государственного режима и другие причины. Рассмотренные причины появления новых конституций могут: действовать сообща, переплетаться; проявляться не в принятии новой конституции, а в виде изменений и дополнений, вносимых в действующую конституцию, - или же это делается как первые шаги, а затем уж принимается новая конституция, по сути вбирающая в себя многие из прежних реформ. Однако тут-то и кроется неопределенность и условность категории "переходный период". Сторонники сохранения принятой конституции могут растянуть этот период на длительное время, утверждая, что все еще происходит формирование новых общественных отношений. Появилась даже теория так называемого преобразования действующей конституции, когда ее нормы сами по себе остаются нетронутыми, но текущими актами и политической практикой приспосабливаются к новым реалиям. В этом как раз состоит опасность: ведь на протяжении всего переходного периода общество живет в состоянии неустроенности. Можно ждать стабилизации политических и экономических отношений несколько лет. Но если все затягивается на десятилетия, налицо не переходный период, а элементарная попытка "под маркой" такого периода сохранить в чем-то нежизнеспособные общественные отношения или же формальное действие ставшей уже в сильной степени фиктивной конституции <1>. -------------------------------- <1> См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 147.

Переходные периоды обычно наступают после государственных переворотов. Возрастание динамизма социальных процессов и их эволюция, крушение коммунистической идеологии и выход передовых стран в качественно новую цивилизацию - все это создает предпосылки к переходу от одной системы к другой. Переходный период - это одновременное существование старых и новых структур, их борьба. Старая структура разрушена, а новая не создана. Проводимые в стране политические, социальные и экономические преобразования затрагивают фундаментальные общественные основы, изменяя коренным образом все отношения между людьми, трансформируя социально-экономические формы, в которых эти отношения реализуются. Подобные процессы происходят сегодня и в нашей республике. В теории государства и права детально разработаны признаки государства переходного состояния (к таковым относят и современную Россию), которое: 1. Занимает длительный период и даже может составить целую эпоху. 2. Предполагает не только смену власти, формы государства, различных государственно-правовых институтов, но и изменения ценностей общества, качественного его состояния, общественных структур, связей и отношений. 3. Представляет собой явление конкретно-историческое, обладающее национально-культурной ориентированностью и отражающее накопленные конкретным народом духовные и иные ценности <2>. -------------------------------- <2> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. К. Бабаева. М., 1999. С. 67.

В жизни практически каждой страны наступает момент коренного перелома, когда сменяется больше, чем политический режим, - сменяется государственное устройство. Наступает важный этап становления нового общества и государства - переходный период. Конституции этого периода имеют цель закрепить организацию государственной власти, создать предпосылки для принятия новой постоянной конституции и для учреждения такой системы управления, которая будет предусмотрена такой конституцией. Конституция РФ 1993 г. отличается тем, что ее отдельные положения носят декларативный характер и фиксируют скорее принципы, цели, чем существующие реальности. Речь идет как бы об эффекте опережающего действия Конституции. Однако есть и другая весьма важная сторона дела - авторитет Конституции, который используется для того, чтобы ускорить продвижение страны к намеченным целям. На государственные органы, общественные организации, всех граждан возлагается обязанность действовать в соответствии с положениями Конституции, реализовывать ее установления. Конституция призвана направлять и стимулировать развитие всего права в заданном направлении. Она провозглашает формирование новой системы государственно-политического устройства, подводя черту под советским периодом истории России. И тот факт, что этот процесс начался с самой Конституции, играет важную роль <3>. Таким образом, на данный момент Россия уже пережила переходный период от авторитарной к демократической общественно-политической системе, активно формирует гражданское общество, основанное на свободе народа и приоритете прав человека. Будущее у России есть, как и возможности для нормального перехода к нему. -------------------------------- <3> См.: Киреев В. В. Конституционная реформа в Российской Федерации. М., 2006. С. 33 - 34.

Переходный период в Приднестровье также имеет место быть, и во многом он очень схож с переходным периодом России. В настоящий период во всех странах, возникших на территории бывшего СССР (включая ПМССР), продолжают сохранять исключительную актуальность и остроту проблемы государственного строительства. Это объясняется тем, что возникновение нового государства - Приднестровской Молдавской Республики в свое время повлекло за собой разработку новых правовых норм (в первую очередь Конституции), призванных упорядочить его функционирование. Стали складываться принципиально иные общественные отношения, отличающиеся от тех, которые существовали ранее в СССР. Сейчас все более стабильно, чем на первоначальном этапе образования ПМР. Но это не значит, что все задачи решены, - впереди огромный простор для работы законодателей, особенно исходя из перспективы гармонизации законодательства нашей республики с российским законодательством. До недавнего времени Конституция ПМР 1995 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в нее за весь период ее существования, носила адекватный характер по отношению к складывающимся реалиям общественной жизни и отражала переходный характер приднестровского государства. Однако проводимая сегодня конституционная реформа обозначила недостаточность уже существующих изменений и необходимость разработки и внесения кардинально новых, проецируя их на новый тип отношений между государством и обществом. Повышение уровня конституционного правосознания должно стимулировать правотворческую деятельность государства, направленную на разработку и юридическое закрепление новых политико-правовых институтов, совершенствование демократических механизмов осуществления государственной власти, усиление гарантий прав человека, ведь потенциал Конституции, ее опорная роль в утверждении правового государства будут раскрыты при условии, что в ее реализации и защите примут самое активное участие не только государство в виде системы органов, но и все общество, сотни и тысячи людей. Конституция - это прежде всего закон, хотя и основной. Как и в любом законе, в Конституции могут быть противоречия, неопределенности, пробельности. Их устранение обусловливается проведением конституционной реформы, которая представляет собой основанный на социально-экономических, организационных, правовых и духовных предпосылках политико-правовой процесс полного или частичного преобразования актов конституционного уровня, влекущий соответствующие его содержанию изменения текущего законодательства и модели конституционализма. Конституционная реформа состоит из последовательности политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм высшего закона страны в соответствие с той реальной ситуацией, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания <4>. -------------------------------- <4> См.: Смоленский М. Б. Конституционное (государственное) право России. М., 2002. С. 64.

В зависимости от объема изменений конституции различают кардинальные, частичные и технические конституционные реформы. При первой преобразование представляет собой принятие новой конституции либо изменение таких ее частей, которые составляют основы конституционного строя (например, глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, разделов 1, 2 и 4 Конституции ПМР - соответственно). Частичная конституционная реформа предполагает изменение таких частей конституции, которые не составляют основ конституционного строя и касаются других основных аспектов регулирования жизни общества и государства. Техническая конституционная реформа направлена на устранение неточностей в тексте основного закона. Анализ содержания дискуссии по конституционной реформе в России позволяет сделать вывод, что политическая элита и специалисты по конституционному праву разделились на четыре группы. Первые поддерживают идею дальнейшего совершенствования и предлагают теорию так называемого преобразования Конституции, когда ее текст не трогают, а текущими реформами поправляют ставшие очевидными просчеты конституционного регулирования. Здесь нельзя не согласиться с известным российским ученым В. И. Васильевым, который утверждает, что при таких "преобразованиях" можно довести реформы до того, что не узнаешь и сам текст Конституции <5>. Главную роль в преобразовании Конституции, во-первых, играет Конституционный Суд посредством толкования текста Конституции, которое позволяет уяснить сущность норм Основного Закона России как законодателям, так и правоприменителям; а во-вторых, издание источников права, конкретизирующих и вместе с тем устраняющих неясности в тексте Конституции. Ими могут выступать конституционные законы, обычные законы, судебная практика, складывающиеся обычаи и обыкновения, правоприменительная практика, а также общепризнанные международные принципы и нормы, которые являются частью правовой системы. -------------------------------- <5> См.: Васильев В. И. Выступление на конференции, посвященной десятилетию Конституции РФ // Конституция РФ: Стабильность и развитие общества / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2004. С. 42 - 43.

Вторая группа участников дискуссии о конституционной реформе высказываются о внесении изменений в действующую Конституцию РФ. По мнению известного ученого А. А. Белкина, Конституция не должна быть нерушимой, изменения Конституции - необходимый объективный процесс, обусловленный исторически и логически <6>. Данной точки зрения придерживается подавляющее большинство ученых-юристов. Ими вносятся обоснованные предложения по изменению отдельных положений Конституции РФ, касающиеся различных сфер <7>. Были определены основные направления возможных изменений Конституции: усиление гарантий прав человека, совершенствование системы разделения властей, развитие местного самоуправления, федерализма. -------------------------------- <6> См.: Белкин А. А. Пересмотр конституции (теоретические аспекты) // Правоведение. 1995. N 1. С. 74. <7> См.: Безруков А. В., Кондрашев А. А. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Государство и право. 2004. N 8. С. 39 - 49.

Третью группу составляют специалисты, среди которых наиболее известным является видный российский ученый С. А. Авакьян <8>. Они являются сторонниками скорейшего принятия новой Конституции РФ. Здесь можно согласиться с российским ученым А. А. Кондрашевым, который полагает, что кардинальная конституционная реформа в РФ должна носить поэтапный характер, так как для принятия новой конституции необходима длительная подготовительная работа. На первом этапе можно задействовать механизм внесения поправок в главы 3 - 8 и изменить содержание статей о федеративном устройстве, статусе Президента и Госдумы, положения главы о местном самоуправлении, суде и прокуратуре, определить роль партий и т. д. На втором этапе, одновременно с первым, следует создать специальную рабочую комиссию из числа государственных служащих, ученых-правоведов, судей, с привлечением представителей политических партий, общественных объединений, органов местного самоуправления, которая сможет подготовить текст новой Конституции, составленный не на скорую руку, а на основе согласия различных политических сил, социальных групп в рамках действующего конституционного поля <9>. -------------------------------- <8> См.: Авакьян С. А. Конституцию надо не поправлять, а менять // РФ сегодня. 1999. N 5. С. 34. <9> См.: Кондрашев А. А. Конституция России: варианты модернизации - проблемы и решения // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 1. С. 10.

Что касается пути принятия новой конституции в ПМР, то, как уже было ранее сказано, в настоящее время на всенародное обсуждение через средства массовой информации вынесен новый проект Конституции ПМР, после которого, пройдя необходимую законодательную процедуру, он может быть вынесен на всенародное голосование, по результатам чего новая Конституция будет считаться принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, участвовавших в голосовании (при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей). Политики, чиновники и ученые четвертой группы категорически против внесения изменений и принятия новой конституции. Они считают ее документом переходного периода, задачи которого еще не реализованы до конца. Налицо туманность данной позиции и попытки искусственным путем сохранить стабильность Основного Закона. При этом нежелание власти менять Конституцию оценивается негативно, "поскольку чем больше ее содержание расходится с реальной жизнью, тем меньше желания ею дорожить" <10>. Среди противников изменения действующей Конституции РФ находится Председатель Правительства РФ В. В. Путин, который неоднократно заявлял: "...ресурсы Конституции далеко не исчерпаны. И об этом хорошо должны помнить те, кто пытается спекулировать на теме возможных поправок к Основному Закону. Мы не собираемся Конституцию менять или подправлять - таких задач не стоит, таких планов у нас нет" <11>. По мнению Председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина, "Конституция РФ не нуждается в текстуальном изменении. Она обладает целым рядом достоинств и преимуществ. Опасно менять Конституцию в условиях, когда общество только учится жить по-демократически. Ошибочно полагать, что изменение текста Конституции и проведения конституционных реформ приведет нас в рай" <12>. -------------------------------- <10> Глухова А. Последний день Конституции // Коммуна. 2004. 16 декабря. <11> Путин В. Наш долг - бережно относиться к Конституции // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 4. <12> URL: http://www. garweb. ru/conf/ks/20031126/index. htm.

Полагаю, что эти же аргументы можно отнести и к ситуации, сложившейся в нашей республике. Тем не менее споры о конституционной реформе ведутся уже столько лет, сколько существует конституция. Целостной конституционной реформы или нового проекта Конституции российскому народу так и не предложено, хотя в России имеются все объективные предпосылки для проведения нового этапа конституционной реформы. При этом необходимо помнить, что: 1. Начиная конституционную реформу, нужно изучить опыт конституционного регулирования в мире, конституционную мысль современности по вопросам, касающимся грядущих изменений. 2. При проведении конституционной реформы следует учитывать конкретные условия государства, уровень общественного сознания, назначение конкретных конституций, волю и усмотрение органов и лиц, занимающихся подготовкой проекта, пожелания граждан, участвующих в обсуждении проектов, собственные свойства конституции как политико-правового документа и т. д. 3. Конституционная реформа должна осуществляться на основе серьезного, взвешенного, научно обоснованного подхода, коллективными усилиями, с учетом профессиональных знаний и без спешки. Необходимо учитывать промахи и ошибки, допущенные в предшествующем законодательстве, чтобы не повторить их при создании нового законодательного источника <13>. Многие заслуженно восхищаются устойчивостью американской Конституции. Но мало кто задумывается над тем, в чем причина этой прочности. Главное состоит в том, что Конституция США создавалась представителями американского народа и для американского народа, а не под Президента, пусть и избираемого всенародным голосованием. А это значит, что Конституции РФ и ПМР следует совершенствовать во имя интересов страны, народа, каждого человека. -------------------------------- <13> См.: Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и строительства в России. М., 2001. С. 5.

4. Конституционная реформа призвана иметь характер поэтапного процесса, противостоящего революционному и радикальному слому институтов и норм преобразуемого строя. Она не уничтожает положительных ценностей существующей социальной системы, но серьезно преобразует и совершенствует ее структуру в целом и отдельные ее институты, закрепляемые ею нововведения направлены на обеспечение развития общества и общей тенденции к прогрессу <14>. -------------------------------- <14> См.: Осейчук В. И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 6 - 11.

Подводя итог, можно констатировать, что реформирование Конституции любой страны - это государственная необходимость и стремление законодателей наиболее адекватно реагировать на меняющиеся требования "внешней среды", что в результате приводит к появлению всевозможных конституционных поправок. При этом необходимо помнить, что конституция - не статичный документ, что общественно-экономическая формация прогрессирует и требует соответствующих изменений. Таким образом, вполне очевидно, что необходимость проведения конституционной реформы может возникнуть в любое время. Главное - не в ущерб государству и обществу. Сегодня в нашем обществе широко обсуждается проект Конституции, предложенный комиссией, созданной Президентом ПМР. В нем сделана попытка гармонизации Конституции ПМР с Конституцией России. Рассматривая и анализируя опыт России в этой области, не следует слепо копировать заложенные в ней нормы, учесть опыт и проблемы ее практической реализации, в связи с чем, думается, сделан верный шаг - вынесение проекта Конституции ПМР на всенародное обсуждение.

Название документа