О становлении и развитии федеральной системы защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания

О СТАНОВЛЕНИИ И РАЗВИТИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ МОРСКОГО СУДОХОДСТВА ОТ НЕЗАКОННЫХ АКТОВ, НАПРАВЛЕННЫХ ПРОТИВ БЕЗОПАСНОСТИ МОРЕПЛАВАНИЯ

С. В. ПРОЦЕНКО

Проценко С. В., доцент кафедры уголовного права и криминологии Дальневосточного юридического института (ДВЮИ) МВД России, кандидат юридических наук, подполковник милиции.

Еще несколько десятилетий назад мало кто предполагал, что освоение Мирового океана станет одним из наиболее перспективных направлений деятельности человечества, затронет интересы всех стран современного мира. Радикальные сдвиги в этой сфере принес с собой научно-технический прогресс. Резко изменив технический уровень традиционных морских отраслей - рыболовства и торгового судоходства, он создал целую группу новых отраслей: морскую нефтедобывающую, газодобывающую, химическую промышленность, добычу минерального сырья и строительных материалов и т. д. Все это порождало тенденции интенсивного глобального пересмотра сложившихся межгосударственных отношений по поводу освоения Мирового океана, свидетельствовало о необходимости поиска новых подходов к решению проблем, которые связаны с регулированием межгосударственных отношений, в том числе и в сфере борьбы с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства. Изменившиеся социально-экономические условия потребовали не только уточнения приоритетов развития транспортной системы и задач государства в области развития морского транспорта, направлений и механизмов их реализации, но и совершенствования законодательно-правовой базы. Особое значение в рамках данного направления имеет развитие сотрудничества в области обеспечения безопасности морского судоходства с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, хозяйствующими субъектами, а также с международными организациями для координации усилий и взаимодействия по снижению риска и ущерба от кризисных ситуаций на транспорте на территории Российской Федерации и за ее пределами; формирования благоприятных экономических условий и обеспечения безопасности деятельности хозяйствующих субъектов Российской Федерации при осуществлении международных перевозок. Необходимым условием и правовой основой такого сотрудничества является гармонизация законодательства Российской Федерации в области безопасности мореплавания с нормами международного права и общепринятой международной практикой. Первая конференция, организованная Международной морской организацией (ИМО) в 1960 г., была посвящена морской безопасности. Эта конференция приняла Конвенцию СОЛАС, которая вступила в силу в 1965 г. и заменила версию, принятую в 1948 г. Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (СОЛАС, от англ. SOLAS, Safety of Life at Sea) в ее последовательно издававшихся формах является, пожалуй, наиболее важным из всех международных соглашений по безопасности торговых судов. Конвенция СОЛАС 1960 г. охватывала широкий диапазон мер, разработанных для улучшения условий безопасности судоходства, и была основным международным инструментом по вопросам морской безопасности. В Конвенцию вводились дополнения и изменения, однако из-за сложной процедуры принятия новых изменений ни одно из них не вступило в силу, т. е. не стало международно признанным. Сложившуюся ситуацию была призвана исправить Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г. (МК СОЛАС-74), которая была принята в Лондоне 1 ноября 1974 г. на Международной конференции по охране человеческой жизни на море. На территории бывшего Советского Союза она была введена в действие Постановлением Совета Министров СССР от 2 ноября 1979 г. N 975 "О принятии СССР Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г.". Конвенция предусматривает, что договаривающиеся правительства обязуются выполнять положения Конвенции и приложения к ней, а также издавать законы, декреты, приказы и правила и принимать все другие меры для полного осуществления положений Конвенции. Каждое судно, совершающее международный рейс и подпадающее под действие этого нормативного документа (см. Правила 3 и 4 главы I), должно выполнять его требования <1>. -------------------------------- <1> URL: http://www. rusimpex. ru/Content/Dangerous-goods/Content/Transp/Marin/rule. htm

Естественно, что процесс углубленного урегулирования проблем в данной области общественных отношений, результативного поиска взаимоприемлемых универсальных решений не мог быть прямолинейным. Законы диалектики подтверждают, что развитие таких процессов неизбежно проходит через фазы замедлений и ускорений, даже через фазы кризисов. В качестве примера можно было бы сослаться на историю III Конференции ООН по морскому праву <2>. Включая подготовительную стадию, Конференция работала 15 лет (до 1982 г.) и в результате приняла Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. -------------------------------- <2> См.: Мировой океан: экономика и политика. М.: Мысль, 1986.

Конвенция существенно расширила перечень свобод открытого моря, включив в него наряду со свободами судоходства, полетов, рыболовства, прокладки кабелей и трубопроводов также свободы возводить искусственные острова, установки и сооружения, допускаемые в соответствии с международным правом, и проводить морские научные исследования. В Резолюции N 55/7 "Мировой океан и морское право", принятой Генеральной Ассамблеей ООН 30 октября 2000 г. на своей 55-й сессии, Генеральная Ассамблея ООН отметила универсальный характер Конвенции и ее фундаментальное значение для поддержания мира и безопасности. Ратификация Российской Федерацией в 1997 г. Конвенции явилась существенным вкладом в решение проблем защиты морского судоходства. Существенным новшеством, закрепленным в Конвенции, является концепция юрисдикции государства порта: любому государству, в порт которого зашло иностранное судно, предоставляется право провести расследование предполагаемого нарушения международных норм и стандартов, совершенного за пределами территориальной юрисдикции такого государства (т. е. в открытом море), а при наличии достаточных доказательств - начать преследование для наказания виновных в соответствии со своим законодательством (ст. 218). Наряду с этим Конвенция содержит специальный раздел о гарантиях, которые направлены на защиту интересов международного судоходства от возможных злоупотреблений со стороны прибрежных государств. В дополнение к сказанному отметим, что Конвенция предусмотрела также изъятие из принципа исключительной юрисдикции государства флага осуществление права преследования по "горячим следам". Это преследование иностранного судна может происходить в случае нарушения законов и правил, совершенного не только в пределах территориального моря, но и в экономической зоне и на континентальном шельфе <3>. -------------------------------- <3> См.: Колодкин А. Л. Конвенция ООН по морскому праву // Транспортное право. N 4. С. 16 - 26.

В декабре 2002 г. в Лондоне состоялась Конференция договаривающихся правительств Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. Конференцией были одобрены поправки в виде главы XI-2 к МК СОЛАС-74 и Международного кодекса по охране судов и портовых средств (Кодекс ОСПС), направленные на усиление охраны на море, которые установили унифицированные стандарты безопасности, обязательные для всех участников международных морских перевозок. Целью принятия новой главы МК СОЛАС-74 и Кодекса ОСПС были выработка и введение единых правил по обеспечению безопасности портовых средств и морских судов, находящихся в них, от актов терроризма. Объектами защиты, охватываемыми данными документами, являются суда, совершающие международные рейсы (пассажирские суда, включая высокоскоростные пассажирские суда, грузовые суда, включая высокоскоростные суда вместимостью 500 тонн и более, морские передвижные буровые установки), и портовые средства, обслуживающие данные суда. Новые требования, как известно, вступили в силу с 1 июля 2004 г. Меры, предусмотренные принятыми международными документами, реализовывались нашим государством в рамках Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 324 <4>. Где федеральная система защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, - это комплекс правовых, организационных, административных, оперативных, режимных, военных, технических и иных мер, направленных на предупреждение, выявление, пресечение противоправных действий, создающих опасность гибели людей, причинения имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий в отношении морского судоходства, минимизацию их последствий, выявление и устранение причин и условий, способствующих осуществлению противоправной деятельности в сфере морского судоходства. -------------------------------- <4> См.: Постановление Правительства РФ от 11 апреля 2000 г. N 324 (с изменениями от 14 июля 2006 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

Основной целью данной системы являются защита судов, их экипажей и пассажиров, перевозимого груза, объектов управления движением судов, средств связи и объектов навигации, портовых сооружений и обслуживающего персонала от незаконных актов путем их предупреждения, выявления и пресечения, минимизация последствий этих актов, выявление и устранение условий, способствующих их осуществлению. При этом мероприятия по пресечению незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, осуществляются силами и средствами, привлекаемыми для проведения контртеррористической операции в соответствии с Федеральным законом "О противодействии терроризму" <5> в отношении: -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (с изменениями от 27 июля 2006 г., 8 ноября, 22, 30 декабря 2008 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

а) судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, во внутренних водах, в территориальном море Российской Федерации, в открытом море; б) судов, плавающих под флагом иностранно го государства, во внутренних водах, территориальном море Российской Федерации; в) судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, во внутренних водах и территориальном море иностранного государства, а также судов, плавающих под флагом иностранного государства, с гражданами Российской Федерации на борту за пределами ее территориального моря по разрешению (просьбе) прибрежного государства или государства флага в согласованном с этим государством порядке в ситуации, когда жизни этих лиц непосредственно угрожает опасность и устранить эту опасность другими средствами не представляется возможным; г) находящихся на территории Российской Федерации объектов управления движением морских судов, средств связи и объектов навигации, портовых сооружений и обслуживающего их персонала. О факте совершения в пределах внутренних вод или территориального моря Российской Федерации незаконного акта в отношении судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, с иностранными гражданами на борту или судна, плавающего под флагом иностранного государства, через Министерство иностранных дел Российской Федерации информируются дипломатические представительства (консульские учреждения) заинтересованных государств, расположенные на территории Российской Федерации, а также дипломатические представительства (консульские учреждения) государств, граждане которых совершили незаконный акт. При необходимости с этими государствами согласовываются меры по устранению угрозы безопасности судна, а также меры по проведению операции по пресечению незаконного акта, направленного против безопасности мореплавания (п. 24 Положения). Во исполнение Постановления от 11 апреля 2000 г. N 324 и в связи с необходимостью принятия дополнительных мер по обеспечению морской безопасности судов и береговых объектов, а также в целях бесперебойного функционирования морского транспортного комплекса Российской Федерации были последовательно изданы распоряжения Минтранса России от 17 февраля 2003 г. N ВР-31-р "О неотложных мерах по обеспечению защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания" и от 25 февраля 2004 г. N ВР-29-р "О временном порядке внедрения требований главы XI-2 Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года и Международного кодекса по охране судов и портовых средств и от 8 декабря 2003 года N ВР-177-р "О подготовке специалистов по охране судов и портовых средств". Издание перечисленных распоряжений позволило России в сжатые сроки выполнить свои международные обязательства. Параллельно с решением организационных и практических задач осуществлялась подготовка к изданию нормативных правовых актов федерального уровня. Положения, предусмотренные главой XI-2 МК СОЛАС-74 и Кодексом ОСПС, требовали издания внутригосударственных актов для применения. Это было связано с тем, что в упомянутых международных документах не уточнены органы и организации, которые будут реализовывать их положения на практике. Полномочия по организации мероприятий по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, в соответствии с п. 5.3.2 Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 371 (с изм. от 3 октября, 16 декабря 2006 г., 29 января 2007 г., 16 апреля, 28 июля, 13 октября, 7 ноября 2008 г.), возложены на Федеральное агентство морского и речного транспорта. Во исполнение указанного Положения Агентством проводились мероприятия по внедрению на территории Российской Федерации новых международных требований в области морской безопасности, принятых в рамках Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. (МК СОЛАС-74). На момент вступления в силу новых международных требований по морской безопасности Россия свои международные обязательства выполнила полностью. Ибо несвоевременное выполнение Российской Федерацией международных обязательств по защите объектов морского и речного транспорта могло привести к значительному сокращению существующих и перспективных объемов внешнеторговых перевозок и транзитных грузопотоков через территорию страны с участием российских портов и судоходных компаний, снижению их конкурентоспособности на мировом рынке <6>. -------------------------------- <6> См.: Справка о мерах по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания. URL: http://www. mintrans/ru/pressa/Spravka_Sovet_Flot_01032006.doc.

Кроме того, повышенная общественная опасность террористических проявлений на объектах морского транспорта отражается в факте признания таковых преступлениями международного характера. Террористические проявления на объектах морского транспорта обычно рассматриваются международным уголовным правом как незаконные акты вмешательства, направленные против безопасности мореплавания. Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" рассматривает акт незаконного вмешательства как противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий. Составы этих преступлений, в зависимости от вида транспорта, описаны в различных международных конвенциях. Принятая Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1994 г. Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма рассматривает эти конвенции как часть правовой базы в борьбе с международным терроризмом, в которую включены Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства 1988 г., а также Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, 1988 г. <7>. -------------------------------- <7> См.: Федеральный закон от 6 марта 2001 г. N 22-ФЗ "О ратификации Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, и Протокола о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 11. Ст. 999.

Римская конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 г. <8> определяет круг деяний, посягающих на транспортные средства или пути сообщения, которые направлены против безопасности морского судоходства, серьезно нарушают морское сообщение, угрожают безопасности людей и имущества. В частности, любое лицо совершает преступление, если оно "незаконно и преднамеренно... в) разрушает судно или наносит судну или его грузу повреждение, которое может угрожать безопасному плаванию данного судна; г) помещает или совершает действия в целях помещения на борту судна каким бы то ни было способом устройство или вещество, которое может разрушить это судно, нанести этому судну или его грузу повреждение, которое угрожает или может угрожать безопасному плаванию данного судна; д) разрушает морское навигационное оборудование, или наносит ему серьезное повреждение, или создает серьезные помехи его эксплуатации, если любой такой акт может угрожать безопасному плаванию судна; е) сообщает заведомо ложные сведения, создавая тем самым угрозу безопасному плаванию судна; ж) наносит ранение любому лицу или убивает его в связи с совершением или попыткой совершения какого-либо из преступлений, перечисленных выше". -------------------------------- <8> См.: Международное публичное право: Сб. документов. М., 1996. Т. 2. С. 82 - 89.

Особо следует подчеркнуть и то, что в Конвенции квалифицируется как преступление даже угроза любого лица разрушить судно, или нанести судну или его грузу повреждение либо разрушить морское навигационное оборудование, или нанести ему серьезное повреждение, или создать серьезные помехи его эксплуатации, если эта угроза может угрожать безопасному плаванию судна. Наряду с традиционно используемыми морскими судами все более широкое применение находят всевозможные искусственные острова, сооружения и устройства (различного рода буйковые станции, буровые и исследовательские платформы, небереговые терминалы, плавучие города-акваполисы, плавучие аэродромы и т. п.). В связи с этим в 1988 г. был подписан Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе <9> (для Российской Федерации Протокол вступил в силу 2 августа 2001 г.). -------------------------------- <9> См.: Международное сотрудничество в борьбе с преступностью. Воронеж, 1997. С. 84.

Согласно ст. 2 Протокола любое лицо совершает преступление, если оно незаконно и преднамеренно разрушает стационарную платформу или наносит ей повреждение, которое может угрожать ее безопасности; помещает или совершает действия в целях помещения на стационарную платформу каким бы то ни было способом устройство или вещество, которое может разрушить эту стационарную платформу или создать угрозу ее безопасности. Как Конвенцией о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, так и Протоколом равным образом признаются преступлениями попытка совершения указанных действий или соучастие в их совершении, а также угроза любого лица разрушить стационарную платформу или нанести ей повреждение, если эта угроза может угрожать безопасности стационарной платформы. В п. 3 ст. 1 Протокола раскрывается понятие "стационарная платформа", под которой понимается искусственный остров, установка или сооружение, постоянно закрепленное на морском дне для разведки или разработки ресурсов или для других экономических целей. Стационарная платформа в то же время может блокировать морские транспортные коммуникации, т. е. выступать в качестве одного из способов, приводящих в негодность морские пути сообщения. Например, Конвенция по морскому праву 1982 г. запрещает размещение искусственных сооружений и установок (в том числе и в целях морских научных исследований) в местах, где они создают препятствия либо могут создавать помехи для использования признанных морских путей, имеющих существенное значение для международного судоходства, или в районах интенсивной рыбопромысловой деятельности (ст. ст. 60, 147 и 261). Кроме того, вокруг таких искусственных островов, установок и сооружений создаются разумные зоны безопасности, которые обеспечивают безопасность как судоходства, так и стационарных платформ. При этом конфигурация и расположение таких зон безопасности должны быть таковы, чтобы они не образовывали пояс, препятствующий правомерному доступу судов в конкретные морские зоны или судоходству по международным морским путям. Характерная особенность рассматриваемой группы преступлений международного характера состоит в том, что место их совершения локализовано: им является либо определенная часть акватории Мирового океана, морского пространства или прилегающего к ним побережья, либо территория судна или иного плавучего (стационарного) технического устройства или сооружения. Нетрудно заметить, что международные уголовно-правовые акты стремятся не только регламентировать ответственность за преступные действия, которые могут угрожать безопасному функционированию морского транспорта, но и предусматривают возможность предупреждения этих преступлений, не оставляя безнаказанными как конкретное деяние, приводящее в негодность морское судно, так и случаи сообщения заведомо ложных сведений, которые могут создать угрозу их безопасности. Говоря о видах преступлений, координации борьбы с которыми посвящены соответствующие международные соглашения, необходимо отметить, что речь идет об уголовных деяниях, которые по количеству и характеру (по направленности, степени общественной опасности) затрагивают интересы не только нескольких государств, но и всего мирового сообщества в целом. Как справедливо указывают Д. Б. Левин, Л. А. Моджорян, С. В. Черниченко, соответствующие соглашения призваны объединить усилия государств в борьбе с преступлениями <10>. -------------------------------- <10> См.: Левин Д. Б. Ответственность государств в современном международном праве. М., 1966. С. 44; Моджорян Л. А. Субъекты международного права. М., 1958. С. 23 - 24; Черниченко С. В. Личность и международное право. М., 1974. С. 58.

В целом же, подводя итог, отметим, что обеспечение морской безопасности и антитеррористической защищенности достигается путем формирования в Российской Федерации достаточно самостоятельной системы защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, соответствующей международным требованиям Международной морской организации и интегрированной в мировую систему морской безопасности.

Название документа