Некоторые проблемы участия казны в механизме ответственности государства

(Нуртдинов А. А.) ("Юрист", 2007, N 10) Текст документа

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ КАЗНЫ В МЕХАНИЗМЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА

А. А. НУРТДИНОВ

Нуртдинов А. А., юрист.

Формирование правового государства предполагает необходимость признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, что невозможно без установления и функционирования такого правопорядка, который способен обеспечить каждому эффективное и реальное восстановление в правах. Основной потребностью общества является установление и обеспечение надлежащего конституционного правопорядка, одним из гарантов которого является эффективно действующий механизм исполнения судебных актов, объективно предполагающий наличие системы государственных органов, осуществляющих задачи и функции в сфере защиты нарушенных и оспоренных субъективных прав и охраняемых законом интересов. В соответствии со ст. 53 Конституции РФ "каждый субъект правоотношений имеет право на возмещение государством вреда", причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или иных должностных лиц, что предполагает обязанность государства возместить потерпевшему лицу убытки, включая упущенную выгоду. Законодатель предусматривает два вида причинения вреда, нанесенного неправомерными действиями органов государства либо их должностных лиц. В одном случае вред, причиненный физическому лицу в результате незаконной деятельности органов государства, подлежит возмещению на общих основаниях, базирующихся на гражданско-правовых принципах. В другом случае вред, причиненный физическому лицу незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается непосредственно государством независимо от вины должностных лиц соответствующих правоохранительных органов, если он причинен гражданину в результате незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ <1>. Заметим, вред и ущерб часто рассматриваются в качестве синонимов <2>, а убытки являются их денежным выражением. -------------------------------- <1> См.: Жилинский С. Э., Селюков Л. Д. Порядок возмещения вреда за счет бюджетных средств // Юридический мир. 2000. N 6. <2> См.: Тархов В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов, 1973. С. 141.

Анализируя некоторые проблемы участия казны в механизме ответственности государства, следует проследить характер и особенности такого участия. Об участии государства в гражданско-правовых отношениях упоминается в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. Однако действующий Гражданский кодекс РФ, сохраняя принцип раздельной ответственности государства и созданных им юридических лиц, вводит новых субъектов гражданского права. Помимо Российской Федерации как федеративного государства, это субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования. Согласно Гражданскому кодексу РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. То же имущество данных субъектов, которое не закреплено за государственными предприятиями и учреждениями, а также средства соответствующего бюджета, согласно ст. 214 ГК РФ, составляют государственную казну Российской Федерации, казну субъектов Российской Федерации и казну муниципального образования. По общему правилу исполнения судебных актов о взыскании средств с юридических лиц взыскание в первую очередь обращается на денежные средства должника и только в случае их недостаточности на иное имущество. Сложно, однако, представить совершенное отсутствие денежных средств у Российской Федерации. В этом смысле нужно согласиться с Р. Артюхиным <3> в том, что составной и наиболее ликвидной частью казны являются средства соответствующего бюджета. Именно на них, а не на имущество в натуре судами обращается взыскание по искам, обязанность удовлетворения которых возлагается на Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. -------------------------------- <3> См.: Артюхин Р. Об обязательствах РФ за счет средств федерального бюджета // Финансовая газета. Региональный выпуск. 1996. N 37.

Не углубляясь в анализ финансовой (налоговой) деятельности государства, заметим, что "казна, - как считает С. Н. Братусь, - это не государственное имущество вообще, а определенная его часть - именно те денежные средства, которые проходят по бюджету" <4>. При этом, как известно, основным способом пополнения казны государства является финансово-правовой или налоговый способ. -------------------------------- <4> См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 240.

По мнению профессора Л. Казака, налоги как "важнейшая стоимостная категория" представляют собой "денежные отношения, посредством которых государство безвозмездно изымает часть национального дохода для финансового обеспечения реализации своих функций" <5>. -------------------------------- <5> См.: Казак Л. Финансы и кредит: Учебник / Под ред. А. Казака. Екатеринбург: МП "ПИПП", 1994. С. 185.

А. Дадашев определяет налог как "изъятие государством в пользу общества определенной части валового внутреннего продукта в виде обязательного взноса" <6>. То есть при определении экономической природы налогов важнейшим критерием выступает их сущностная принадлежность к финансово-правовым основаниям пополнения казны. -------------------------------- <6> См.: Дадашев А. Сущность налогов и принципы налогообложения. Налоги: Учеб. пособие / Под ред. Д. Черника. М.: Финансы и статистика, 1996. С. 47.

По мнению С. Пепеляева, "налог - единственно законная (устанавливаемая законом) форма отчуждения собственности физических и юридических лиц на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности, безвозвратности, обеспеченная государственным принуждением, не носящая характер наказания или контрибуции, с целью обеспечения платежеспособности субъектов публичной власти" <7>. -------------------------------- <7> См.: Основы налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С. Пепеляева. М.: Инвест Фонд, 1995. С. 24.

Небольшой перечень взглядов на сущность налоговых доходов бюджета позволяет нам определить, что в механизме ответственности казны государства важную роль играет принудительный механизм изъятия определенных денежных сумм в уплату налогов, пополнения бюджетов за счет средств налогоплательщиков. Вместе с тем проблема обращения взыскания на средства бюджетов во многом вызвана тем, что Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, с одной стороны, являются равными субъектами и обладают статусом юридического лица, а с другой - они обладают властными полномочиями, которые непосредственно выражаются в компетенции государственных (муниципальных) органов. В главе 24.1 БК РФ используется термин "средства бюджетов", однако данный термин полностью БК РФ не раскрывается. Анализ указанной главы позволяет сделать вывод, что под средствами бюджетов понимаются денежные средства, находящиеся на расчетном счете бюджета, в том числе и распределенные посредством уведомлений о лимитах бюджетных обязательств на лицевых счетах бюджетных учреждений. Денежные средства бюджетных учреждений, находящиеся на расчетных и иных счетах, которые не являются лицевыми, не относятся к средствам бюджетов, и на них взыскание может быть обращено органом принудительного исполнения (судебным приставом-исполнителем). Кроме средств на расчетных счетах, взыскание в общем порядке обращается также на имущество, приобретенное за счет доходов от деятельности, приносящей такие доходы (п. 2 ст. 298 ГК РФ), а также на незакрепленное имущество, находящееся в казне публично-правового образования, при обращении взыскания на казну этого образования (абзац второй п. 4 ст. 214, абзац второй п. 3 ст. 215 ГК РФ). Спорным является вопрос о возможности обращения взыскания на денежные средства, находящиеся в кассе должника. Представляется, что денежные средства, находящиеся в кассе должника, не являются бюджетными, в связи с чем взыскание на них может быть обращено в исполнительном процессе. При этом мы исходим из того, что право собственности на имущество переходит по общему правилу с момента его передачи (п. 1 ст. 223 ГК РФ). Не являются исключением и денежные средства, которые теряют правовой режим бюджетных средств с момента поступления их во владение должника. Средства бюджетов, то есть средства, отраженные на лицевых счетах бюджетных учреждений, а по существу находящиеся на расчетном (едином) счете бюджета, являются объектом взыскания в бюджетном исполнительном процессе <8>. -------------------------------- <8> См.: Деготь Е., Деготь Б. Обращение взыскания на средства бюджетов // ЭЖ-Юрист. 2006. N 8.

Рассмотрение коллизий законодательного регулирования в сфере принудительного исполнения судебных актов, предусматривающих исполнение за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, стало предметом рассмотрения высшей судебной инстанции Российской Федерации - Конституционного Суда РФ. Сначала Конституционный Суд в своем Постановлении от 14 июля 2005 г. N 8-П <9>, а потом законодатель путем принятия Федерального закона N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" <10> поставили точку в достаточно длительном и принципиальном споре о том, должны ли применяться в процессе принудительного исполнения судебных актов по искам к казне общие нормы, закрепленные Федеральным законом "Об исполнительном производстве", или на законодательном уровне необходимо установить особую процедуру исполнения решений по искам к публичным субъектам (государству и муниципалитетам), согласившись с возможностью установления специальных правил. -------------------------------- <9> См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 4. <10> См.: СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 8.

Установление особенных, отличных от общего порядка правил принудительного исполнения в отношении должника-государства вызвано наличием единства и борьбы двух противоположных тенденций: с одной стороны, необходимо своевременно и в полном объеме исполнить требования судебного акта, с другой стороны, государство должно располагать условиями и возможностями для надлежащего и постоянного исполнения всех иных функций. В этой связи государству должна быть обеспечена возможность принятия организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (абзац 4 п. 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П). Основной вывод Конституционного Суда состоит в следующем: "Федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации... во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина". Итак, высшая судебная инстанция признала правомерным институт иммунитета бюджетов, закрепленный ст. 239 БК РФ, и разрешила коллизию между публичным и частным законодательством в указанной сфере в пользу норм бюджетного законодательства. Особенности правового режима части имущества, составляющего казну, - бюджета - устанавливаются нормами бюджетного законодательства РФ, в частности нормами БК РФ. Таким образом, к отношениям по принудительному исполнению судебных актов за счет бюджетных средств (в результате которого происходит расходование бюджетных средств) должны применяться нормы бюджетного законодательства, регулирующего порядок распоряжения бюджетными средствами, что как раз и вытекает из особенностей публичных субъектов. Государство, выступая в качестве частноправового субъекта, всегда будет иметь известные особенности статуса, поскольку, вступая в гражданско-правовые отношения, оно не перестает исполнять публичные функции, для реализации которых создано. Институт иммунитета бюджетов - единственный правовой инструмент, способный обеспечить исполнение предписаний БК РФ в условиях, когда публично-правовые образования, вступая в гражданские правоотношения, являются должниками. Необходимо особо подчеркнуть, что полноценная реализация принципа иммунитета бюджетов возможна лишь в условиях казначейской системы исполнения бюджетов, что и закреплено бюджетным законодательством Российской Федерации. Организация исполнения бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами возлагаются на органы исполнительной власти. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством, правовое положение которого определено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе", в соответствии с которым Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, и находится в ведении Министерства финансов РФ. Проблема исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, не является только внутринациональной, к сожалению, она вышла на международный уровень <11>. В этой связи Российская Федерация обращалась в Европейскую комиссию по эффективности правосудия за содействием в анализе ситуации в этой области в свете опыта прочих государств - членов Совета Европы. -------------------------------- <11> См.: Крохина Ю. А. Иски к казне РФ. Правовое регулирование исполнения судебных актов, обращенных к казне РФ.

Важную роль в решении вопросов исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, сыграли ст. 6 Европейской конвенции о правах и свободах человека и решения Европейского суда по правам человека. С учетом большого количества дел, которые рассматривает Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), по вопросам неисполнения судебных актов, обращенных к казне Российской Федерации, обращение было одобрено Советом Европы (по статистике ЕСПЧ, предметом почти сорока процентов дел, касающихся Российской Федерации и принятых к рассмотрению, является неисполнение судебных решений государством). Для анализа ситуации была образована экспертная группа, результатом работы которой стал официальный доклад. Данный документ имеет сейчас не только политическое, но и юридическое значение. Применение в бюджетном праве решений Европейского суда по правам человека способствует не только уяснению и единообразному применению на всей территории России правовых норм, но и самое главное - обеспечивает соответствие бюджетно-правовых норм европейским стандартам в области прав человека <12>. При этом эксперты отметили, что у некоторых российских судей нет надлежащего знания финансового законодательства, что затрудняет действенное исполнение судебных актов, обращенных к казне государства. -------------------------------- <12> См.: Крохина Ю. А. Влияние статьи 6 Европейской конвенции о правах человека на формирование бюджетного законодательства Российской Федерации (в части исполнения судебных актов, обращенных к казне государства) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4.

Для реализации этой рекомендации в России есть вся необходимая материальная и интеллектуальная база. Необходимо учить адвокатов и нотариусов - тех, кто способствует осуществлению правосудия. Теперь уже законодатель, реализуя этот документ Совета Европы, будет более внимательно относиться к повышению квалификации судейского корпуса. Кроме того, эксперты обоснованно обратили внимание на то, что пока еще в аппарате Минфина не имеется достаточных ни финансовых, ни людских ресурсов для оперативного исполнения судебных актов. Однако заметим, что юридическая служба Минфина после вынесения Постановления Конституционного Суда Российской Федерации составила реестр всех исполнительных листов, проверила их на подлинность и к настоящему времени наладила действенную систему исполнительного производства. И наконец, ценная рекомендация экспертов, реализация которой уже проявляется в правоприменительной практике, - максимально сократить неисполнение судебных решений за счет сокращения судебных споров, развивать возможности альтернативного разрешения споров с участием государства.

Название документа