Административно-правовой статус Федерального министерства финансов Германии

(Силайчев М. В.)

("Реформы и право", 2009, N 3)

Текст документа

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА

ФИНАНСОВ ГЕРМАНИИ

М. В. СИЛАЙЧЕВ

Силайчев Михаил Валерьевич - кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены вопросы организации федерального министерства финансов в Германии, его полномочия и основные направления деятельности.

Ключевые слова: управление публичными финансами, финансовая администрация Германии.

Administrative and legal status of the Federal Ministry of Finance of Germany

M. V. Silaychev

The article presents the organization of the Federal Ministry of Finance in Germany, its powers and focus.

Key words: management of public finances, the financial administration of Germany.

Государственный аппарат зарубежных стран имеет свои особенности, обусловленные различными географическими, историческими и политическими причинами. Однако на современном этапе государственного развития наблюдается некоторая унификация органов власти. Так, в большинстве стран в качестве одного из органов исполнительной власти функционирует министерство финансов, обладающее традиционными полномочиями в бюджетной, налоговой, валютной сфере. Рассмотрение правового статуса Федерального министерства финансов Германии (далее - Министерство) представляет интерес в связи с рядом особенностей устройства как данного органа власти, так и подчиненной ему системы ведомств, а также в связи с наличием некоторой специфики в компетенции Министерства.

Появление в Германии специализированных финансовых органов относится к XIX веку. В создании таких органов, обладающих в первую очередь налоговыми функциями, преуспели южные земли Германии (Бавария, Вюртемберг). В северных землях (Пруссия) деятельность по сбору налогов рассматривалась долгое время как разновидность управления в сфере внутренних дел. Важнейшим шагом в направлении совершенствования финансовой системы явилось создание в Германии в июле 1879 года специализированного финансового органа - Службы имперской казны (Reichsschatzamt). В октябре 1919 года данная Служба была заменена Имперским министерством финансов, и была учреждена трехзвенная система финансовых органов, единая для всех земель Германии: Министерство, финансовые службы земель, местные финансовые службы. Существующее в настоящий момент Министерство является правопреемником вышеуказанных центральных финансовых органов.

Большинство полномочий Министерства традиционны для аналогичных органов в других странах. Так, оно ведает налоговой, валютной и таможенной политикой в государстве, составляет, представляет в Федеральное правительство проект федерального бюджета и следит за его исполнением. Ряд полномочий Министерства устанавливается Основным Законом. Например, министр финансов одобряет сверхбюджетные и внеплановые расходы бюджета (статья 112), представляет в Бундестаг и Бундесрат отчет о всех доходах и расходах, а также о состоянии актива и пассива исполняемого бюджета (статья 114). Отдельные полномочия предусмотрены Регламентом Федерального правительства от 11 мая 1957 года (GMBl. S. 137), в соответствии с которым федеральный министр финансов вправе заявить протест против ряда решений Федерального правительства по финансовым вопросам.

Наряду с этим, у Министерства имеются и некоторые нетипичные функции. Так, в сферу компетенции Министерства включены почтовое сообщение в государстве (в ведении Министерства находится Немецкая федеральная почта и различные почтовые фонды), алкогольная монополия и вопросы выплаты компенсаций за ущерб, причиненный Второй мировой войной.

Многие полномочия Министерства закреплены в законодательных актах. Например, оно определяет порядок проведения надзора за ввозом и вывозом племенных животных, семян, яиц и эмбрионов (§ 21 Закона о животноводстве от 21.12.2006 BGBl. I S. 3294), привлекает кредиты для покрытия расходов федерального бюджета (§ 2 Закона об утверждении федерального бюджета на 2009 бюджетный год от 21.12.2008 BGBl. I S. 2899), взаимодействует с Федеральной статистической службой по вопросам передачи статистической информации по налогам (§ 7 Закона о налоговой статистике от 11.10.1995 BGBl. I S. 1250, 1409). Кроме того, Министерство во многих случаях осуществляет согласование нормативных актов, издаваемых другими ведомствами (прежде всего относящихся к финансовой сфере).

Единоличное руководство деятельностью Министерства возложено на федерального министра финансов (далее - министр), являющегося одновременно членом Федерального правительства. Статус министра определяется Основным Законом, а также Законом о правоотношениях членов Федерального правительства от 17.06.1953 (BGBl. I S. 1953, 407). Министр назначается на должность Федеральным президентом по представлению Федерального канцлера. Основной Закон не предусматривает участие в процедуре назначения министра депутатов Бундестага, однако в реальности согласование кандидатуры представляет собой сложный политический процесс, осуществляемый в рамках коалиционных переговоров партий, представленных в Бундестаге. Срок нахождения министра в должности законодательно не установлен, но его полномочия прекращаются с прекращением полномочий Бундестага соответствующего созыва, а также в связи с прекращением полномочий Федерального канцлера. Кроме того, министр может быть отправлен в отставку в любое время Федеральным канцлером или потребовать отставки по своей инициативе.

Министр обладает специальным правовым статусом, он не является ни чиновником (в смысле законодательства о чиновниках), ни служащим. Статус министра подчеркивается приносимой им присягой и подтверждается документом о назначении, подписываемым Федеральным канцлером и Федеральным президентом. Министр считается вступившим в должность с момента принесения присяги или вручения данного документа.

В целях беспристрастного исполнения своих полномочий министру запрещено занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую либо профессиональную деятельность или входить в состав руководства, а без согласия Бундестага - и в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью извлечение прибыли. Он не может являться также членом правительства земель. Кроме того, министр не вправе заниматься публичной деятельностью на общественных началах (Ehrenamt). Федеральное правительство может, однако, предусмотреть исключения из данного запрета.

Помощь министру финансов при осуществлении полномочий оказывают двое парламентских статс-секретарей, являющихся одновременно членами Бундестага. Данные должностные лица ответственны в первую очередь за оказание помощи министру, представительство Министерства в парламенте и постоянный обмен информацией между данными органами, в частности, по налоговым и бюджетным вопросам. Основным нормативным правовым актом, регулирующим деятельность парламентских статс-секретарей, является Закон о правоотношениях парламентских статс-секретарей от 24.07.1974 (BGBl. I S. 1538). Парламентские статс-секретари федеральных министерств должны быть членами Бундестага (что следует из самого названия их должности). Они назначаются на должность и освобождаются от должности Федеральным президентом по представлению Федерального канцлера и министра.

К руководству Министерством относятся также трое статс-секретарей (чиновников с руководящими полномочиями), которые координируют деятельность Центрального отдела (подразделения, осуществляющего организационное и кадровое обеспечение) и профильных отделов.

В целях эффективного осуществления предоставленных Министерству полномочий министр определяет внутреннюю структуру вверенного ему органа власти. В настоящий момент внутреннее устройство Министерства составляют девять профильных отделов, а также вспомогательные подразделения. Министру подчиняется так называемый руководящий штаб, который осуществляет внешнее представительство и координацию деятельности Министерства. В сферу руководства входят также подотделы "Руководство и планирование", "Координация", личные референты министра и статс-секретарей.

В Министерстве созданы следующие отделы (Abteilung):

Отдел I "Основные вопросы экономической и финансовой политики";

Отдел II "Федеральный бюджет";

Отдел III "Таможня и налоги с потребления, алкогольная монополия, организация и персонал таможенного управления, Таможенной криминальной службы и Федеральной монопольной администрации по алкоголю";

Отдел IV "Налоги на собственность и транспортные налоги; налоги с потребления во взаимосвязи с экологической налоговой реформой";

Отдел V "Взаимоотношения с землями и общинами, правовые вопросы, устранение финансовых последствий Второй мировой войны, кроме имущественных вопросов";

Отдел VI "Федеральное недвижимое имущество, федеральное движимое имущество, вопросы недвижимого имущества иностранных вооруженных сил, организация и персонал федерального управления имуществом";

Отдел VII "Национальная и международная финансовая и валютная политика";

Отдел VIII "Приватизационная политика, участие в деятельности организаций, доверительное управление и взаимодействие с организациями в данной сфере";

Отдел E "Европейская политика";

Отдел Z "Организация и персонал, общие вопросы управления";

Отделы Министерства возглавляются министерскими директорами и могут быть разделены на подотделы (Unterabteilung). В каждом отделе может быть до четырех подотделов (всего их в Министерстве - 24). Подотделы разделяются на сектора (Referat). Количество секторов, зависящее от текущих задач Министерства, время от времени меняется. Максимальное их количество было в 1998 году (194), сейчас насчитывается 146 подотделов (данные на 01.11.2009). В состав сектора входят до восьми чиновников и служащих, в том числе начальник сектора и его референты.

В качестве примера рассмотрим структуру третьего отдела Министерства, в состав которого входят два подотдела.

Подотдел III занимается вопросами таможенного принуждения, информационно-технологического, организационного и кадрового обеспечения управленческой деятельности в сфере таможни, а также в сфере управления рынком алкогольных напитков, материально-технического обеспечения, проведением проверок, борьбой с незаконной трудовой деятельностью при помощи таможенных мер. В его состав входят сектора:

III-A-1 "Основные вопросы налогового права, уголовного и уголовно-процессуального права, законодательства об административных правонарушениях, обеспечение налоговых поступлений, защита цепей поставок, принуждение, электронные документы и формуляры";

III-A-2 "Таможенно-принудительная служба";

III-A-3 "Проведение проверок в таможенном управлении, контроль коммуникаций, преодоление коррупции и внутренняя ревизия в таможенном управлении, кассовое и расчетное дело федерального таможенного управления, проект "Таможня онлайн";

III-A-4 "Персонал управления в таможенной сфере и в сфере деятельности Федеральной монопольной администрации по алкогольному рынку";

III-A-5 "Организация, служба по надзору за границей, техническая поддержка, материальное обеспечение, проекты по популяризации таможни";

III-A-6 "Финансовый контроль за незаконной трудовой деятельностью";

III-A-7 "Информационно-техническое обеспечение таможенного управления, проект ATLAS, международное информационно-техническое взаимодействие в таможенной сфере, проект разработки пользовательского интерфейса для таможенных служащих ZIVIT".

Подотдел III-B ведает вопросами таможенных платежей и налогообложения импортных товаров, вопросами внутреннего рынка, происхождения товара и преференциями, таможенными вопросами в рамках международных организаций, осуществлением мер поддержки на сельскохозяйственном рынке, ограничениями и запретами, налогами с потребления, монополией на алкоголь.

В состав данного подотдела входят сектора:

III-B-1 "Таможенное законодательство (Европейского союза, национальное), отдельные вопросы таможенного права, анализ рисков, ограничения и запреты";

III-B-2 "Отправка уведомлений в сфере таможенного права, международные таможенные вопросы в транспортной сфере, надзор за движением грузового автомобильного транспорта, происхождение товара и преференции, право таможенной стоимости, возмещение налогов при ввозе товара с заниженной стоимостью, военно-таможенное право";

III-B-3 "Меры ЕС по регулированию рынков, внешнеэкономические меры, связанные с товарооборотом, экспортные процедуры, внешнеторговая статистика";

III-B-4 "Международное сотрудничество в рамках таможенного дела (в т. ч. в рамках ЕС), правовая помощь и межведомственное сотрудничество, международно-правовые договоры";

III-B-5 "Таможенный тариф, антидемпинговая политика, сборы за перевозку аграрной продукции";

III-B-6 "Энергетические налоги, гармонизация законодательства Евросоюза по данным налогам";

III-B-7 "Основные вопросы налогов на потребление, модернизация европейского налогового законодательства в данной сфере (кроме энергетических налогов), табачный налог, монополия на алкоголь, кофейный налог".

В ведении Министерства находится система органов, реализующих различные властные полномочия в финансовой сфере. Министерство участвует в назначении руководителей данных органов путем самостоятельного назначения или представления их кандидатур Федеральному президенту. Перечень этих органов установлен Законом о финансовом управлении от 30.08.1971 (BGBl. I S. 1426), в него входят:

- в качестве федеральных органов верхнего звена: Центральная федеральная служба по налогам, Федеральная служба по централизованному оказанию услуг и имущественным вопросам (оказывает услуги ведомствам, например, производит расчеты окладов чиновников, заработной платы служащих, осуществляет консультирование в различных сферах, решает имущественные вопросы, например об изъятии земельных участков), Федеральная монопольная администрация по алкоголю (контролирует производство и продажу спирта), Федеральная служба по компенсациям (осуществляет компенсацию ущерба, причиненного Второй мировой войной);

- в качестве федеральных органов среднего звена: пять верховных федеральных финансовых дирекций (контролируют взимание налогов на соответствующей территории, управление государственной собственностью, участвуют в проектах строительства зданий для государственных нужд, могут входить также в систему финансовых органов земель с предоставленными землями полномочиями), а также Таможенная криминальная служба (правоохранительный орган, обеспечивающий сбор таможенных платежей и расследующий таможенные преступления; действует на основании Закона о Таможенной криминальной службе и таможенно-принудительных органах от 16.08.2002, BGBl. I S. 3202);

- федеральные органы низового (местного) уровня: 43 главных таможенных службы, 8 таможенно-принудительных служб.

В систему финансовых органов включены также иные ведомства (Центр по обработке информации и информационной технике, Образовательный и научный центр) и учреждения (Федеральное учреждение по почте и телекоммуникациям, Федеральная почта, Федеральное учреждение по вопросам управления недвижимым имуществом, Федеральное учреждение по надзору за оказанием финансовых услуг) и др.

В сфере ведения Министерства находятся также финансовые учебные заведения, в том числе Федеральная финансовая академия в Бюле, Образовательный центр в Мюнстере с финансовым факультетом Федеральной высшей школы публичного управления, две таможенные школы в Оберсдорфе и Руппрехтштегене, пять таможенно-технических учебно-проверочных учреждений и другие.

Итак, Федеральное министерство финансов Германии по своему административно-правовому статусу является органом исполнительной власти, осуществляющим как традиционные, так и специфические функции. Оно обладает гибкой трехуровневой структурой (отделы - подотделы - сектора), позволяющей эффективно осуществлять предоставленные ему полномочия. Министерству подчинена система финансовых органов, обеспечивающих финансовое управление на территории Германии.

Название документа