Организационные и правовые аспекты налогового администрирования в зарубежных странах

(Куджев З. А., Первышов Е. А.)

("Общество и право", 2009, N 4)

Текст документа

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ НАЛОГОВОГО

АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

З. А. КУДЖЕВ, Е. А. ПЕРВЫШОВ

Куджев Заур Ауесович, главный специалист-эксперт Управления Федеральной налоговой службы по Карачаево-Черкесской Республике.

Первышов Евгений Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, предпринимательского и информационного права Ставропольского государственного университета.

Глобализация различных процессов общественной жизни предполагает некоторое сближение различных правовых систем, особенно в части обеспечения финансово-правовых основ развития общественных отношений. Существует множество подходов к организации финансовой и налоговой политики. Соответственно, выделяются различные модели построения органов налогового администрирования [1, с. 28 - 39].

Так, В. И. Кучеров привел общую модель построения систем налогового администрирования в различных странах. Так, по мнению данного автора, все органы можно поделить на органы, отвечающие за осуществление налоговой политики; органы, непосредственно взимающие налоги и сборы и контролирующие их уплату; органы (лица), обладающие отдельными полномочиями в налоговой сфере. Определение приоритетных направлений финансовой и налоговой политики является прерогативой представительных и исполнительных органов государственной власти. Непосредственно же налоговую политику в различных государствах осуществляют органы исполнительной власти. Во Франции такую политику проводит Министерство экономики и финансов, в Германии - Федеральное налоговое управление; в Греции - Министерство финансов; в Казахстане - Министерство государственных доходов, в Швейцарии - Федеральный департамент финансов[2, с. 209 - 210].

В странах с устоявшимися финансовыми и институциональными системами уже сформированы соответствующие структуры налоговых администраций. В одних странах они обладают самостоятельным статусом (Австралия, Китай, Япония), в других являются структурными подразделениями финансовых органов (Италия, Франция, Швейцария, США).

В настоящее время актуализируется проблема изучения налоговых реформ последних двух десятилетий в странах с переходной экономикой в организационно-правовом контексте. К числу этих стран относятся бывшие социалистические страны, процессы налогового реформирования в которых интенсивно изучаются. Так, существуют интернациональные коллективы исследователей, которые на обширном эмпирическом базисе изучают особенности становления налогового администрирования, в том числе на региональном и местном уровнях [3, с. 53 - 61].

Анализ демонстрирует, что процессы налогового администрирования в названных государствах в существенной степени зависят от политических и административных структур, от уровня правовой культуры. Особенности налогообложения тесно связаны также с различными системами организации местных органов власти, с особенностями развития разнообразных политических структур каждой страны.

Местные органы власти различных стран имеют неодинаковый уровень автономии. Более того, такая автономия зачастую просто декларируется, так как не достигаются цели заявленного баланса интересов. В странах с переходной экономикой существенно различаются полномочия местных органов власти в сфере налогообложения. Имеются различия в подходах к использованию местными органами власти соответствующих полномочий в сфере налогообложения, в степенях самостоятельности осуществления финансовой политики. В некоторых случаях местные органы власти могут действовать как структуры, которые предоставляют децентрализованные финансовые услуги национальной налоговой бюрократии.

В этой связи возникают трудности в связи с введением новой модели управления и внедрения организационных концепций. В этом случае нередко возникает стремление использовать европейский опыт, особенно в контексте политической перспективы возможной интеграции в Европейский союз. Исследователи международного проекта "Местное и региональное налоговое администрирование в странах с переходной экономикой", прибегнув к синтезу теоретических и прикладных исследований, использованию метода анкетного опроса, смогли, на наш взгляд, получить ряд интересных выводов [3, с. 53 - 61].

Первый аспект состоит в том, что процесс реализации налоговых реформ в Центральной и Восточной Европе не имеет уникального теоретического основания. Скорее речь может идти о том, что использование новых стратегий, ценностей, отношений и методов базируется на уже достигнутом в различных странах практическом опыте. Другими словами, новые теории должны быть приложены к специфическому национальному базису. Применяться успешно могут наиболее доказанные, подтвержденные самой жизнью теории.

Второе: развитие процессов налогового реформирования в Центральной и Восточной Европе оказалось намного труднее, чем ожидалось. Пришлось столкнуться с множеством структурных проблем, с трудностями перевода конституционных, весьма прогрессивных устремлений на язык административных решений. Произошло столкновение традиционных политических, административных и социальных ценностей с попыткой введения радикально новых управленческих подходов, особенно в области структурных изменений, муниципального и финансового управления, управления человеческими ресурсами на всем постсоциалистическом пространстве.

Налоговые реформы совпали во времени с другими масштабными преобразованиями, в частности в области приватизации, в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Противоречивые изменения вносились в уже устоявшиеся системы государственного контроля, во взаимоотношения государственного и частного сектора.

Во всех без исключения европейских странах бывшего социалистического лагеря росло осознание того, что действительно больше всего необходим новый тип государственного гражданского служащего. Черты его состоят в уникальном синтезе патерналистских черт, с одной стороны, и менеджерских качеств, основанных на честном служении государству. Даже в тех странах, где образовательный уровень государственных служащих высок, до сих пор выявляются пробелы в профессиональной подготовке, особенно в сфере бухгалтерского учета, налогообложения, права, иных специальных знаний, необходимых для эффективного перехода к рыночной экономике. Ценность профессиональных и моральных навыков вытесняется неоправданно высокой степенью влияния личных и политических связей. Поэтому не удивительно, что система государственной службы во многих странах обвиняется в коррупции, характеризуется масштабной утечкой лучших служащих в частный сектор.

Для решения этих проблем нужна государственная воля, надлежащая система отбора государственных служащих, достойные жалованья, гибкая ротация кадров. По мнению зарубежных аналитиков, большинство привилегий и льгот должны быть заменены наличными платежами [3, с. 72 - 74].

Система государственной службы в современном мире должна приспосабливаться к быстро изменяющимся условиям, нужны лидеры с хорошими организаторскими навыками. Гражданские служащие должны стать проводниками ценностей гражданского общества, грамотно переводить политические решения на язык надлежаще предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Эти требования в полной мере относятся к построению налоговых и таможенных служб в любой стране.

Так, в Болгарии должностным лицам налоговой администрации запрещено совмещать службу с работой на основе дополнительных трудовых соглашений или гражданских договоров, за исключением научной и педагогической деятельности. Кроме того, им запрещено регистрироваться в качестве предпринимателей, а также лично либо через других лиц участвовать в управлении деятельностью коммерческих и иных организаций [2, с. 213 - 214].

Европейские исследователи попытались ответить и на другой важный вопрос: как связаны между собой идеалы демократии и рыночной экономики. Анализ выявил, что развитие рыночной экономики не обязательно связано с демократизацией, об этом красноречиво свидетельствует случай Китая. Предварительным условием для рыночной экономики, и это важно, является политическая стабильность. В некоторых странах Центральной и Восточной Европы демократия, кажется, обеспечивает основание для политической стабильности. В этих случаях развитие независимой и нейтральной государственной службы - вполне разрешаемая задача. В противном случае система государственной службы не способна достичь адекватного уровня независимости и нейтральности.

Приватизация государственных и муниципальных предприятий обеспечила во всех бывших социалистических странах краткосрочный, (и в некоторых странах очень существенный) источник дохода. Однако для успешного построения финансовой системы, для реализации целей финансовой политики в течение всего переходного периода должны были сначала существенно снижены расходы, а затем постепенно уменьшено налоговое бремя на налогоплательщиков. В количественном измерении такие подходы должны были вывести на решение проблемы сбалансированного бюджета, который является необходимым условием управления инфляцией.

Общей проблемой в странах Центральной и Восточной Европы была потребность заменить полностью неудовлетворительную структуру бюджетных доходов, которая базировалась на изъятии доходов государственных предприятий в национальные бюджеты. Негосударственный сектор, расположенный в основном в аграрном секторе (и в некоторых странах также в розничной продаже и услугах), был обычно подчинен крайне запутанному пакету налогов на собственность и доходы.

Чтобы выполнять вышеупомянутые задачи, страны Центральной и Восточной Европы должны были начать всесторонние налоговые реформы и реструктурировать политику государственного бюджета. Также имелись и другие факторы, обусловившие потребность в изменениях. Предполагалось, что доли налоговых доходов в валовом внутреннем продукте должны были последовательно снизиться в течение переходного периода, и это снижение ожидалось даже более существенным, чем уменьшение в долях расходов в валовом внутреннем продукте. Но при этом не снималась с повестки дня и вероятность дефицитности национальных бюджетов.

Все это стало причиной того, что снижение налоговых доходов в течение длительного периода перехода было сведено к минимуму. Постепенно на основе этого фундамента сформировался из немногих приоритетов в преобразовании налоговой администрации в нескольких странах Центральной и Восточной Европы в области финансовой и налоговой политики. Эта политика сильно зависела от структурных изменений. Существенные падения в объеме производства, безработица вели к снижению прибыли и, таким образом, к усилению налогообложения доходов. Кроме того, безработица ведет к увеличению требований на выплату пособий по безработице, и, таким образом, возрастает потребность в финансировании этих процессов. Вот почему налоговые реформы во всех странах с транзитной экономикой сконцентрировались на введении налога на добавленную стоимость (НДС).

Фундаментальные приоритеты налоговых реформ обусловили проблемы гармонизации статистического и бухгалтерского учета, согласованного со стандартами ОЭСР, МВФ, ООН и др. Постепенно складывались новые налоговые системы и административные процедуры, устанавливалась наиболее приемлемая классификация налогов.

Осознавалась необходимость избегать высоких налоговых ставок и других финансовых барьеров. Как общая тенденция, проявлялась зависимость, заключавшаяся в том, что доля косвенных налогов в доходах увеличивалась быстрее, чем доля прямых налогов. Постепенно законодателем осознавалась необходимость в создании системы налоговых стимулов и налоговых кредитов. Вместе с тем следовало определить оптимальный размер налоговой нагрузки, меру использования системы специальных налоговых стимулов, при учете общего состояния инвестиционного климата в контексте экономического развития страны.

Противоречие между целями и средствами реформирования состоит в том, что в современном мире государственная служба должна приспосабливаться к быстро изменяющимся условиям. Такая модель нуждается в налоговиках с хорошо развитыми адаптационными навыками. Более того, государственные служащие должны реализовать публичный интерес, следовать установленному политико-правовому курсу, участвовать в процессе формирования и развития финансовой и налоговой политики. С другой стороны, актуализируется проблема учреждения независимой и нейтральной государственной службы, сформированной на основе профессиональной экспертизы, являющейся демократически ответственной. Иначе данная служба может стать инструментом некоторых социальных групп и во всей вероятности также становится частью репрессивной политической системы.

Литература

1. Корнева Е. А., Ткачев В. Н. Правовое регулирование полномочий налоговых органов. М., 2007.

2. Кучеров И. И. Налоговое право зарубежных стран. М., 2003.

3. Hogue M. Local and Regional Tax Administration in Transition Countries. Local Government and Public Service Reform Initiative. Budapest, 2000.

Название документа