Иммиграционное законодательство и миграционная политика Нидерландов (Окончание)

ИММИГРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА НИДЕРЛАНДОВ

Т. А. ВАСИЛЬЕВА

(Окончание. Начало см. "История государства и права", 2009, NN 19, 20)

Васильева Татьяна Андреевна, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, член Экспертного совета Комитета по делам национальностей Государственной Думы Федерального Собрания РФ, кандидат юридических наук, доцент.

С 2000 г. в Нидерландах нарастает неприятие иммиграции, опросы общественного мнения показывают, что 2/3 голландцев считают, что в стране слишком много мигрантов <1>. Антииммигрантские настроения усилились и приобрели антимусульманскую направленность после событий 11 сентября 2001 г. в США, убийства политика Пима Фортейна <2> 6 мая 2002 г. и режиссера Тео Ван Гога <3> в ноябре 2004 г. В этот период возрастает и политическое влияние правых партий. На выборах 2002 г. партия Пима Фортейна получила 17,6% голосов избирателей (26 мест в нижней палате) и вошла в состав правительственной коалиции по результатам выборов 2006 г. Партия свободы получила семь мест в нижней палате. -------------------------------- <1> Snel E., de Boom J., Engbersen G. Migration and migration policies in the Netherlands. Rotterdam. 2004. P. 1. <2> Этот праворадикальный политик требовал закрыть границы для мигрантов, пока полностью не интегрируются те, кто уже находился в стране, отменить конституционные положения о равноправии. Он был убит активистом экологического движения, и это убийство рассматривалось как политическое. <3> Он был убит голландским мусульманином марокканского происхождения, считавшимся интегрированным в стране, за снятый им фильм о судьбе мусульманских женщин.

Впервые в истории страны иммиграция и интеграция стали ключевыми вопросами на парламентских выборах 2002 г. и нашли отражение в коалиционном соглашении о формировании правительства, приступившего к осуществлению своих полномочий 27 мая 2003 г. (ужесточение контроля за миграционными потоками, предъявление более жестких требований к интеграции лиц, прибывающих в страну, и этнических меньшинств, ужесточение условий приема для лиц, прибывающих в Голландию с целью воссоединения и образования семей, возвращение в государства проживания лиц, которым было отказано в предоставлении убежища). В 2002 г. вопросы миграции и интеграции иностранцев были переданы в ведение Министерства юстиции. В рамках данного Министерства была учреждена специальная должность министра по делам иностранцев и интеграции. В том же году департамент по координации действий в сфере интеграции меньшинств был переведен из состава Министерства внутренних дел в состав Министерства юстиции. Это Министерство курировало также деятельность Службы иммиграции и натурализации <4> и Центрального агентства по приему лиц, ищущих убежище. -------------------------------- <4> В 2004 г. данной Службе были переданы полномочия, связанные с рассмотрением ходатайств о выдаче разрешений на пребывание. Ранее эти вопросы относились к ведению полиции по делам иностранцев, которая осуществляет надзор за иностранцами, проживавшими в стране.

В подготовленном в 2001 г. докладе "Нидерланды как общество мигрантов" Научный совет по вопросам публичной политики, исследовав социальные последствия изменения характеристик голландского общества, указал правительству на необходимость более тесной координации социальной политики и политики в области приема и интеграции иностранцев, проведение более активной и дифференцированной иммиграционной политики, более жесткой ориентации мигрантов на успешную интеграцию как на результат собственных усилий. Новая политика правительства сохраняла определенную преемственность с приоритетами миграционной политики предшествовавшего этапа, поскольку базировалась на концепциях гражданства и личной ответственности мигрантов, однако на данном этапе гораздо больше внимания уделялось культурной адаптации мигрантов в голландском обществе. Согласно позиции парламентской комиссии по расследованию, которая была назначена нижней палатой парламента в 2003 г. для изучения интеграционной политики правительства, лицо или группа лиц могли считаться интегрированными в голландское общество только в том случае, если соответствующее лицо или представители группы имели такой же статус, что и коренные жители страны, на равных основаниях участвовали в социально-экономической жизни, владели голландским языком, уважали традиции, ценности и стандарты, преобладавшие в голландском обществе <5>. -------------------------------- <5> The Netherlands: Discrimination in the Name of Integration. Migrants' Rights under the Integration Abroad Act // Human Rights Watch. 2008. May. N 1. P. 9.

В письме "Новый стиль интеграционной политики", направленном в нижнюю палату парламента министром по делам иностранцев и интеграции 16 сентября 2004 г., были сформулированы новые приоритеты: интеграционная политика должна подчеркивать не культурные различия между разными группами населения, а то общее, что их объединяет, мигранты должны говорить по-голландски, уважать законы и подчиняться основополагающим правилам поведения в стране (зарабатывать себе на жизнь, заботиться об окружающей среде, уважать физическую неприкосновенность и сексуальные предпочтения других лиц, признавать равенство мужчин и женщин). Наряду с ужесточением иммиграционного законодательства в связи со вступлением в силу закона об иностранцах в апреле 2001 г. были значительно увеличены пошлины, связанные с подачей ходатайств о выдаче или продлении действия разрешения на пребывание. С мая 2002 г. размер пошлины за выдачу разрешения на временное пребывание увеличился с 56 до 430 евро, продление соответствующего разрешения стало стоить 285 евро, хотя ранее оно предоставлялось бесплатно, пошлина за выдачу разрешения на постоянное пребывание повысилась с 256 до 890 евро <6>. Следует отметить, что новая миграционная политика оказалась достаточно эффективной, поскольку в 2003 г. число эмигрантов впервые с 1984 г. превысило число иммигрантов на 317 человек, а в 2006 г. разница составляла уже 31320 человек <7>. -------------------------------- <6> Эти требования не распространялись на граждан Турции, поскольку согласно Договору о сотрудничестве между Турцией и Нидерландами не могли устанавливаться новые ограничения на пребывание. См.: Aileen T. How stricter Dutch immigration policies are contributing to rising Islamic fundamentalism in the Netherlands and Europe // Washington University Studies Law Review. 2006. Vol. 5. P. 462. <7> Ersanilli E. Netherlands. Country Profile. P. 10 // URL: www. focusmigration. de (11 октября 2007 г.).

Ряд общественных организаций страны, включая Институт мультикультурного развития, Голландский совет по делам беженцев, Национальное бюро против расовой дискриминации, оспорили повышение пошлин в судебном порядке. Однако в решении от 16 февраля 2005 г. Гаагский окружной суд признал, что правительство представило убедительные доказательства того, что увеличение размера пошлин было необходимо для покрытия расходов службы иммиграции и натурализации на производство соответствующих документов. Вместе с тем судьи признали, что в отдельных случаях допустимы отступления от общего правила, если размер пошлины оказывает негативное воздействие на осуществление права на уважение частной жизни, закреплявшегося в ратифицированных Нидерландами международных договорах. Новый закон об иностранцах ужесточил подходы к предоставлению убежища. Вместе с тем на территории страны находились большие группы лиц с неурегулированным статусом, поскольку в соответствии с ранее действовавшими правилами лица, ищущие убежище, могли оспаривать отказы в предоставлении убежища и добиваться улучшения своего положения на различных стадиях рассмотрения их ходатайства. В 2003 г. правительство объявило кампанию по упорядочению положения лиц, ищущих убежище, и согласилось выдать разрешение на пребывание тем лицам, которые: - подали ходатайство о предоставлении убежища ранее мая 1998 г. и не получили окончательного решения по данному ходатайству до 27 мая 2003 г., в том числе тем, которые ожидали окончательного решения о продлении срока действия условного разрешения на пребывание, выданного на основании ходатайства о предоставлении убежища; - проживали на территории Нидерландов в течение всего срока с момента подачи ходатайства до 27 мая 2003 г. Регуляризация не распространялась на лиц, представивших неверные сведения, совершивших правонарушения, а также на тех, в отношении кого существовали серьезные сомнения относительно идентификации их личности. В январе 2004 г. 2300 лиц, ищущих убежище, получили разрешение на пребывание. По данным Службы иммиграции и натурализации, под действие программы не попали около 26 тыс. лиц, которые ожидали результатов рассмотрения их ходатайств или апелляций. В случае окончательного отклонения ходатайств в течение 16 недель их должны были уведомить о необходимости покинуть страну. Лица, не покинувшие Нидерланды в добровольном порядке, должны были быть высланы из страны в течение трех лет. Политика правительства вызвала недовольство значительной части голландского общества, поскольку она побуждала людей возвращаться в страны с нестабильной политической обстановкой, где не соблюдались права человека, приводила к разрыву сложившихся социальных связей, возникших в результате многолетнего пребывания в Нидерландах, а также затрагивала достоинство личности значительного числа лиц, которые утрачивали право на получение социальной помощи, если не собирались возвращаться добровольно в страну происхождения. Десятого апреля 2004 г. в Амстердаме состоялся многотысячный марш протеста, к апрелю 2005 г. более 200 тыс. человек обратились с петицией к королеве Нидерландов с просьбой проявить добрую волю и разрешить лицам, на которых не распространялась амнистия, остаться в стране. На телевидении был запущен проект "26000 лиц", в рамках которого были подготовлены небольшие документальные фильмы, рассказывавшие о конкретных лицах, ищущих убежище. С критикой действий правительства выступили Голландский совет по делам беженцев и Голландский совет церквей. Эти действия оказались достаточно эффективными, поскольку в 2007 г. правительство приняло решение, а в июне 2008 г. приступило к осуществлению еще одной миграционной амнистии. В рамках этой амнистии разрешение на пребывание было выдано всем лицам, которые подали ходатайство о предоставлении убежища до 1 апреля 2001 г. и все эти годы проживали в стране, даже если им было отказано ранее в выдаче соответствующего разрешения. Однако эти меры не распространялись на лиц, подозревавшихся в совершении преступлений против человечества и военных преступлений. В ходе имплементации положений Директивы ЕС о воссоединении семей <8> были ужесточены требования для получения разрешений на пребывание с целью образования и воссоединения семей. Согласно приказу в Совете, утвержденному Королевским декретом от 1 ноября 2004 г., был увеличен возрастной ценз (с 18 лет до 21 года) для спонсора и его супруга или партнера, а также минимальный уровень ежемесячного дохода спонсора, который достиг 120% минимальной заработной платы <9>. Данное требование было распространено и на лиц старшей возрастной группы, а также одиноких родителей, воспитывавших ребенка до 5 лет, что не предусматривалось ранее. Кроме того, спонсор должен был иметь адекватные условия проживания для членов своей семьи, а также представить трудовой контракт, который продолжал бы действовать не менее года после обращения с ходатайством о воссоединении с членами семьи или шести месяцев при наличии трехлетнего трудового стажа в стране. Лица, осуществлявшие самостоятельную экономическую деятельность, должны были представить декларацию об уровне доходов в текущем и в предшествующем финансовом году, заверенную налоговыми органами. -------------------------------- <8> В соответствии с Директивой Совета 2003/86 от 22 сентября 2003 г. о праве на воссоединение семей, гражданин третьей страны, который имеет разрешение на пребывание, выданное одним из государств-членов на год или более, и в перспективе - возможность приобретения права на постоянное проживание, именуемый спонсором, может воссоединиться со своей семьей в государстве пребывания (п. 1 ст. 3). См.: Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family reunification / O. J. L. 251. 03.10.2003. <9> С 1 января 2008 г. необходимый уровень дохода составляет 1260,28 евро в месяц, что является самым высоким уровнем дохода, установленным в государствах - членах ЕС. См.: The Netherlands: Discrimination in the Name of Integration. Op. cit. P. 23.

В 2004 г. министр по делам иностранцев и интеграции объявил о существенной корректировке порядка осуществления интеграционных программ. План правительства предусматривал: - установление максимального срока для прохождения интеграционной программы, введение обязательного экзамена по ее завершении (стоимость - 230 евро), сдача которого являлась необходимым условием для получения разрешения на постоянное пребывание в стране; - оценку языковой подготовки в государстве происхождения: сдачу лицами, прибывающими в страну с целью воссоединения семей, экзамена по голландскому языку (знание 500 общеупотребимых слов) с целью получения визы (стоимость экзамена - 350 евро); - предоставление частным лицам права осуществления услуг, связанных с организацией языковых курсов (ранее такие услуги могли предоставлять только институты профессионального образования) <10>, создание рынка соответствующих услуг, свободный выбор мигрантами курсов для подготовки к экзаменам, осуществление государственного контроля за качеством обучения; -------------------------------- <10> В 2005 г. было аккредитовано 259 организаций, которые могли предоставлять соответствующие услуги с учетом их предшествующего опыта в области языковой подготовки. См.: The Linguistic Integration of Adult Migrants. International Seminar. Sevres, 26 - 27 September 2005. P. 21 // URL: www. coe. int/t/dg4/linguistic/Source/Migranys_Sevres2005_linguistic_integration_en. pdf (19 сентября 2007 г.).

- персональную ответственность мигранта за прохождение интеграционного курса, предполагавшую оплату соответствующих услуг, возможность получения материальной компенсации от государства (не более 50% стоимости) только в случае успешной сдачи экзамена, применение финансовых санкций к лицам, получавшим государственные пособия в случае его непрохождения. В соответствии с планом правительства был разработан Закон об интеграции за рубежом от 22 декабря 2005 г., вступивший в силу 15 марта 2006 г. Действие Закона распространялось на иностранных граждан в возрасте от 18 до 65 лет, которые хотели создать семью с жителями Нидерландов, воссоединиться с членами своей семьи, проживавшими в данной стране, а также на священнослужителей, прибывавших в Нидерланды с целью трудоустройства. Однако положения Закона не применялись в отношении граждан государств - членов ЕС, стран, входящих в Европейскую экономическую зону, Австралии, Канады, Новой Зеландии, США, Швейцарии, Южной Кореи и Японии. Законом вносились изменения в ст. 16 Закона об иностранцах, в соответствии с которой некоторые иностранные граждане, прибывавшие в Нидерланды на длительный срок, должны были первоначально получить разрешение на временное пребывание для въезда в страну. В соответствии с новым регулированием для получения соответствующего разрешения необходимо было продемонстрировать базовые знания голландского языка и основных концепций голландского общества в ходе обязательного экзамена по гражданской интеграции, проводимого в голландском посольстве или консульстве на территории своей страны по телефону <11>. Результаты этого экзамена были действительны в течение одного года. Лицо, не сдавшее экзамен, не могло оспорить его результаты в административном или судебном порядке, оно могло только пройти экзамен повторно, заплатив необходимую сумму. -------------------------------- <11> В настоящее время результаты экзамена определяются компьютером автоматически, хотя до ноября 2007 г. их одновременно фиксировал и специальный экзаменатор.

Закон вносил существенные коррективы в традиционную концепцию интеграции. Во-первых, интеграция утрачивала свою социальную направленность и превращалась в форму иммиграционного контроля. Во-вторых, существенно видоизменялись временные и территориальные рамки прохождения интеграционных программ, поскольку от лица требовали продемонстрировать элементарные навыки знания голландского языка и осведомленность о реалиях голландского общества еще до въезда в страну. По прибытии в Нидерланды иностранцы, сдавшие экзамен в государстве своего происхождения, должны были продолжить прохождение интеграционного курса. По мнению голландских исследователей, введение соответствующих мер имплицитно и эксплицитно означало ограничение иммиграции <12>. По данным Службы иммиграции и натурализации, введение интеграционного экзамена за рубежом было одной из основных причин сокращения на 20% числа ходатайств о воссоединении семей в 2006 г. В первый год экзамен сдавали менее 5000 человек, причем 90% из них успешно прошли его <13>. Вероятно, это послужило одной из причин того, что с 15 мая 2008 г. Правительство Нидерландов усложнило требования к знанию голландского языка в рамках интеграционного экзамена за рубежом. -------------------------------- <12> Penninx R. Integration Policies after the Van Gogh murder. Contribution to the Expert Panel on Social Integration of Immigrants, organized by the Metropolis Project, the European Commission, UNESCO and the Library of Parliament, held at the House of Commons on January 24, 2005 in Ottawa // URL: http://dare. uva. nl/document/50309 (11 октября 2008 г.). <13> The Netherlands: Discrimination in the Name of Integration. Op. cit. P. 19 - 20.

Правозащитники обращали внимание на то, что данный Закон носил явно дискриминационный характер, поскольку предполагал различие в обращении с представителями развитых и развивающихся государств. По их мнению, власти страны не представили каких-либо убедительных доказательств того, что уровень развития страны влиял каким-либо образом на способность и желание нового мигранта успешно интегрироваться в государстве пребывания <14>. Кроме того, они рассматривали необходимость прохождения интеграционного экзамена как косвенную дискриминацию по отношению к мигрантам турецкого и марокканского происхождения, проживавшим в Нидерландах, которые редко заключали браки с представителями других этнических групп и обычно привозили супругов из страны своего происхождения <15>. -------------------------------- <14> Представители Правительства Нидерландов заявляли, что государства, граждане которых не должны проходить соответствующий экзамен, имеют сходный с Нидерландами уровень социального, экономического и политического развития, не порождают потоки нежелательных мигрантов, граждане этих государств не испытывают проблем с интеграцией в Нидерландах. <15> The Netherlands: Discrimination in the Name of Integration. Op. cit. P. 2.

С января 2007 г. вступил в силу новый Закон о гражданской интеграции иностранцев. В отличие от ранее действовавшего акта он распространялся не только на прибывавших в страну лиц, но и на тех иностранных граждан, которые уже проживали в стране. Положения Закона не применялись в отношении граждан государств - членов ЕС и участников Европейского экономического соглашения, граждан государств, заключивших соглашения с Нидерландами по данной проблематике (Япония, США, Австралия), а также в отношении тех, кто прошел восьмилетний курс обязательного образования в стране или имел препятствия медицинского характера (ст. ст. 5, 6). В соответствии с новым регулированием лица, на которых распространялось действие Закона, должны были сдать интеграционный экзамен. Непрохождение экзамена в течение установленного срока (три с половиной года после вступления Закона в силу для мигрантов, которые успешно прошли интеграционный экзамен в государстве своего происхождения, и пять лет для остальных) предполагало административный штраф в размере от 250 до 1000 евро, налагаемый муниципальными органами по месту жительства лица, или сокращение размера социальных выплат, а также являлось препятствием для получения разрешения на проживание в стране на долгосрочной основе. По мнению голландских авторов, предлагаемые меры противоречили международным обязательствам страны, носили явно дискриминационный и несправедливый характер, поскольку предусматривали более серьезные требования для лиц с более низкими доходами и образовательным уровнем <16>. -------------------------------- <16> Groendijk K. Integration Policy and Community Law // The Nexus between Immigration, Integration and Citizenship in the EU. CHALLENGE, Liberty and Security. Collective Conference Volume. 2006. April. P. 8.

Правительство Нидерландов, приступившее к осуществлению своих обязанностей в феврале 2007 г., несколько изменило акценты в своей программе, признав борьбу с бедностью и социальным отчуждением важным аспектом политики в отношении интеграции иностранцев. В ноябре 2007 г. был опубликован очередной правительственный меморандум об интеграции, в котором содержался план действий в сфере интеграции на 2007 - 2011 гг., в котором гораздо большее внимание уделялось борьбе с расизмом, дискриминацией, поляризацией и радикализацией общества. Кроме того, вопросы интеграции были переданы из ведения Министерства юстиции в ведение Министерства территориального планирования и окружающей среды <17>. -------------------------------- <17> В настоящее время вопросы интеграции иностранцев курирует министр жилищного строительства, местных сообществ и интеграции.

Таким образом, третий этап развития голландской миграционной политики (начало XXI в.) отличает политизация вопросов иммиграционной и интеграционной политики, ужесточение подходов к нелегальным мигрантам, развитие неоассимиляционистских тенденций в области интеграции мигрантов, превращение интеграционных программ в средство внутреннего миграционного контроля и отсечения "нежелательных" мигрантов.

Название документа