Специальные процедуры Совета ООН по правам человека

СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ СОВЕТА ООН ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

А. С. ЮХНО

Юхно А. С., председатель Научного студенческого общества МГИМО(У) МИД России.

Специальные процедуры на протяжении длительного времени были одним из наиболее эффективных механизмов Комиссии ООН по правам человека. В связи с появлением Совета ООН по правам человека, который заменил Комиссию в 2006 г., на последнего была возложена функция по сохранению и совершенствованию данной системы. В статье анализируются основные подходы государств к данному механизму, а также дается сравнительно-правовая характеристика изменений, внесенных в его деятельность.

В 1967 г. Экономический и Социальный совет уполномочил Комиссию по правам человека <1> исследовать информацию, касающуюся грубых нарушений прав человека, и изучать ситуации, которые обнаруживают последовательные нарушения прав человека. С этого момента Комиссия взяла на себя роль осуществления мониторинга в этой области, ставшую впоследствии ее основным занятием. Для выполнения данной функции Комиссия создала разнообразные процедуры и механизмы для исследования, мониторинга и сообщения о ситуациях в конкретных странах или по конкретным вопросам в области прав человека. -------------------------------- <1> Вопрос о нарушении прав человека и основных свобод, включая политику расовой дискриминации и сегрегации и апартеида во всех странах, особенно в колониальных и других зависимых странах и территориях: 06.06.1967, E/RES/1235(XLII).

В связи с образованием Совета последний должен выполнять, анализировать и при необходимости совершенствовать и рационализировать все мандаты, процедуры, функции и обязанности Комиссии по правам человека для сохранения системы специальных процедур <2>. "Специальные процедуры" рассматриваются многими экспертами в качестве главного достижения Комиссии и одним из самых инновационных, чутких и гибких инструментов механизма прав человека <3>. В течение многих лет специальные процедуры способствовали исследованию и документированию нарушений прав человека по всему миру, предлагая конкретные рекомендации для изменения ситуации на местах и подчеркивая необходимость активных действий <4>. Не случайно поэтому в поддержку их сохранения выступили представители 147 стран <5>. При этом не стоит забывать, что главная проблема, с которой данная система столкнулась в последние годы существования Комиссии, - нежелание многих государств сотрудничать со специальными процедурами путем отказа отвечать на запросы, выдавать приглашения или устанавливать договоренности для визитов экспертов специальных процедур. Процесс пересмотра специальных процедур начался на 6-й сессии Совета в сентябре 2007 г. и продолжился на последующих сессиях <6>. -------------------------------- <2> A/RES/60/251 § 6. <3> Amnesty International, United Nations Special Procedures: Building on a Cornerstone of Human Rights Protection. P. 5 // http://www. amnesty. org/en/library/info/IOR40/017/2005 (дата обращения 28.11.2008). <4> Canada and the United Nations Human Rights Council: At the Crossroads / Interim Report Standing Senate Committee on Human Rights. P. 8 // http://www. parl. gc. ca/39/1/parlbus/commbus/senate/com-e/huma-e/rep-e/rep12may07-e. pdf (дата обращения 11.01.2009). <5> http://www. actforspecialprocedures. org <6> Попытки пересмотра специальных процедур начались еще в 90-х годах XX в. Мнения государств по характеру пересмотра разделились. Одни хотели их ослабить, так как они доказали свою эффективность и представляли угрозу для государств, которые рассматривали права человека как исключительно внутренние дела государства, а другие, наоборот, стремились их усилить. Для более подробного анализа см.: M. Lempinen. Challenges facing the system of special procedures of the United Nations Commission on Human Rights / Institute for Human Rights 2001. P. 249 - 259.

Понятие "специальные процедуры" используется для описания разнообразных процедур, направленных на продвижение и защиту прав человека и предотвращение их нарушений или на оценку ситуации в этой области. Это механизм, при котором специальные представители или докладчики, независимые эксперты или рабочие группы изучают <7>, осуществляют мониторинг и подготавливают доклады в области прав человека в отдельных государствах (страновые мандаты <8>) или по отдельным вопросам во всех странах (тематические мандаты <9>). Во время процесса институционального строительства Совета вопрос сохранения данных процедур стал одним из самых спорных, так как некоторые государства хотели ослабить данную систему. Наиболее острыми были вопросы выборов мандатариев, регулирования работы специальных процедур, в том числе с помощью Кодекса поведения для специальных процедур, а также пересмотра мандатов <10>. -------------------------------- <7> Различные наименования экспертов являются результатом политических переговоров государств и не отражают иерархию или полномочия экспертов. Главный вопрос - содержание мандата в резолюции Совета (раньше - Комиссии). <8> Первый страновой мандат - ad hoc рабочая группа по Южной Африке - был выдан Комиссией в 1967 г. (Резолюция Комиссии 2 (XXXIII)). До 1980 г. все мандаты Комиссии касались исключительно отдельных государств. На сегодняшний день существует 8 страновых специальных процедур. <9> Первый тематический мандат - Рабочая группа по насильственным и принудительным исчезновениям - был выдан в 1980 г. (Резолюция Комиссии 20 (XXXVI)). <10> Острая дискуссия развернулась вокруг продления страновых мандатов. Некоторые государства (Китай, Алжир, Куба, Северная Корея, Филиппины, Шри-Ланка и другие) выступали за их отмену, аргументируя это тем, что меры по отдельным странам должны приниматься через механизм УПО или проведение специальных сессий. В итоге Председатель Совета за день до принятия Резолюции 5/1 включил в ее текст почти все страновые мандаты и предложил обновить и пересмотреть их аналогично тематическим. В список не вошли мандаты по Кубе и Белоруссии, что вызвало протесты со стороны многих государств и НПО.

На 5-й сессии Совета после долгих дискуссий была принята Резолюция 5/1 <11>, которая содержит положения относительно держателей мандатов и пересмотра, рационализации и улучшения всех мандатов специальных процедур. В ней, в частности, подчеркивается, что "обзор, рационализация и совершенствование каждого мандата должны проводиться в контексте переговоров по соответствующим резолюциям. Оценка мандата может быть проведена на отдельном этапе интерактивного диалога между Советом и мандатариями специальных процедур". -------------------------------- <11> A/HRC/RES/5/1. Данная Резолюция отражает компромисс, содержащий основные предложения государств.

Особо стоит отметить совершенно новую систему выбора (назначения) кандидатов на должности мандатариев специальных процедур. В ходе дискуссии по этому вопросу мнения государств разделились. Часть государств считала, что мандатарии должны напрямую избираться Советом, чтобы повысить уровень доверия к нему <12>. Другие государства категорически выступали против этого и предлагали поручить назначение мандатариев Верховному комиссару ООН по правам человека, который, по их мнению, смог бы обеспечить независимость и экспертную оценку <13>. -------------------------------- <12> Алжир от лица Африканской группы, Саудовская Аравия от лица Азиатской группы, Пакистан от лица ОИК, Азербайджан, Бангладеш, Китай, Куба, КНДР, Египет, Индонезия, Иран, Малайзия, Марокко, Филиппины, Сингапур, Южная Африка, Тунис. <13> Аргентина, Чили, Мексика, Словения, Швейцария, Германия и Финляндия от лица Европейского союза, Австралия, Канада, Израиль, Япония, Норвегия, Польша, Португалия, Великобритания, США.

Во времена Комиссии председатель Комиссии после консультаций с Бюро выбирал и назначал мандатариев специальных процедур <14>. Некоторые эксперты считают данный опыт успешным, так как вся ответственность ложилась на председателя и все государства могли наблюдать итоги данного решения. Даже если кандидаты выдвигались государствами, председатель мог показать независимость и не принять ее. С другой стороны, данный процесс позволял некоторым государствам ставить под сомнение всю систему специальных процедур, так как они могли утверждать, что не одобряли кандидатуру мандатария. -------------------------------- <14> Исключение составляли представители Генерального секретаря ООН и некоторые эксперты, которые назначались Генеральным секретарем по рекомендации Верховного комиссара по правам человека. Последний помимо этого назначал двух независимых экспертов - по Кубе и по вопросам меньшинств.

В настоящее время действует совершенно новая система выдвижения (назначения), суть которой состоит в следующем. Выдвижение кандидатов может осуществляться: a) правительствами; b) региональными группами, действующими в рамках системы Организации Объединенных Наций по правам человека; c) международными организациями или их управлениями (например, Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека); d) НПО; e) другими правозащитными органами; f) на индивидуальной основе <15>. -------------------------------- <15> A/HRC/RES/5/1, часть II A § 42.

При выдвижении, отборе и назначении мандатариев наиболее важными являются критерии квалификации, опыта в области мандата, независимости, беспристрастности, добросовестности и объективности. Резолюция 5/1 устанавливает, что должное внимание также должно уделяться гендерному балансу и справедливому географическому представительству, а также надлежащей представленности разных правовых систем <16>. Новым по сравнению с Комиссией является предъявление технических и объективных требований к приемлемым кандидатам в мандатарии, с тем чтобы обеспечить, чтобы все кандидаты были высококвалифицированными специалистами, обладающими признанной компетенцией, соответствующими экспертными знаниями и обширным профессиональным опытом в области прав человека. -------------------------------- <16> Там же. § 39.

Данные требования включают: 1. Квалификацию: соответствующее образование или эквивалентный профессиональный опыт в области прав человека; хорошее владение одним из официальных языков Организации Объединенных Наций. 2. Соответствующий опыт: знание международных договоров, норм и принципов, касающихся прав человека; а также знание институциональных мандатов, связанных с деятельностью Организации Объединенных Наций или других международных или региональных организаций в области прав человека; доказанный опыт работы в области прав человека. 3. Подтвержденная компетентность: признанная на национальном, региональном или международном уровне компетентность в области прав человека. 4. Гибкость/готовность и наличие времени для эффективного осуществления предусмотренных мандатом функций и выполнения соответствующих требований, включая участие в сессиях Совета по правам человека <17>. -------------------------------- <17> Проект Декларации о правах коренных народов: 29.06.06, A/HRC/RES/1/2.

Также создается консультативная группа, которая не позднее одного месяца до начала сессии, на которой Совет будет рассматривать вопросы выбора мандатариев, предлагает список кандидатов, обладающих наивысшей квалификацией для соответствующих мандатов и удовлетворяющих общим критериям и специальным требованиям.

В начале годового цикла Совета региональным группам предлагается назначить члена в состав консультативной группы, который будет действовать в личном качестве <18>. Помощь группе будет оказывать Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. На Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека возложена задача "незамедлительной подготовки, ведения и периодического обновления публичного списка приемлемых кандидатов в стандартной форме". В список должны входить "личные данные, области специализации и профессиональный опыт" <19>. Консультативная группа также уделяет надлежащее внимание исключению выдвинутых кандидатов из доведенного до ее сведения публичного списка приемлемых кандидатов. -------------------------------- <18> Высказываются мнения, что состав консультативной группы может привести к излишней политизации процесса выбора кандидатур региональными группами. <19> A/HRC/RES/5/1, часть II A § 43.

На основе изложенных ниже технических и объективных требований Секретариат может подготовить стандартный бланк для заполнения кандидатами, который позволил бы выявить любой имеющийся у них опыт в конкретных областях, чтобы упростить отбор соответствующих кандидатов из списка, как только возникнет потребность в назначениях по конкретным мандатам. Сообщаемые кандидатами данные и информация должны подтверждаться надлежащими официальными документами, прилагаемыми к их биографическим данным. Консультативная группа занимается рассмотрением кандидатур, включенных в публичный список. Однако при исключительных обстоятельствах и если конкретная должность это оправдывает, группа может рассматривать дополнительных кандидатов с равной или более приемлемой квалификацией для занятия должности. Рекомендации для председателя являются публичными и мотивированными. Консультативная группа должна принимать во внимание в соответствующих случаях мнения заинтересованных сторон, включая текущих или выбывающих мандатариев, при определении необходимых экспертных знаний, опыта, навыков и других соответствующих требований для каждого мандата. На основе рекомендаций консультативной группы и после проведения широких консультаций, в частности через региональных координаторов, председатель Совета определяет соответствующего кандидата на каждую вакансию. Председатель представляет государствам-членам и наблюдателям список кандидатов не позднее чем за две недели до начала сессии, на которой Совет будет рассматривать вопрос о назначении. При необходимости председатель проводит дополнительные консультации для обеспечения поддержки предложенных кандидатов. Назначение мандатариев специальных процедур завершается при последующем одобрении Советом и до конца сессии. Срок полномочий мандатария на конкретной должности, будь то тематической или страновой, не должен превышать шести лет (два трехлетних срока для тематических мандатариев) <20>. -------------------------------- <20> Нынешние мандатарии могут и далее выполнять эти функции, при условии что срок их полномочий не превышает шести лет. В исключительных случаях срок полномочий тех мандатариев, которые выполняли эти функции более шести лет, может быть продлен до момента рассмотрения Советом соответствующего мандата и завершения процесса отбора и назначения.

Новым по сравнению с Комиссией является принятие Советом Кодекса поведения для специальных процедур <21>, предложенного Африканской группой. Цель Кодекса - повысить эффективность системы специальных процедур путем определения стандартов этического и профессионального поведения, которых придерживаются мандатарии специальных процедур Совета по правам человека при осуществлении своих мандатов <22>. Следует также отметить, что в июне 2008 г. мандатарии специальных процедур приняли руководство по специальным процедурам, которое содержит руководящие принципы по рабочим методам мандатариев специальных процедур, а также документ по внутренней консультативной процедуре с целью пересмотра рабочих методов, на основании которых выполняется Кодекс поведения мандатариев, и другие соответствующие документы, включая руководство по специальным процедурам. Многие эксперты ставят под сомнение правильность данного шага, так как опасаются, что независимость и эффективность работы мандатариев в этой связи будут снижены. -------------------------------- <21> A/HRC/5/2. Против голосовали Канада, Чехия, Финляндия, Франция, Германия, Гватемала, Мексика, Нидерланды, Перу, Польша, Корея, Румыния, Швейцария, Украина, Великобритания. Эти государства считали излишним принятие Кодекса при наличии руководства по специальным процедурам, а также положений, регулирующих статус, основные права и обязанности должностных лиц, не являющихся должностными лицами Секретариата, и экспертов в командировках (ST/SGB/2002/9). <22> Там же. Приложение к ст. 1.

Презентация докладов, подготовленных специальными процедурами, происходит во время сессий Совета на стадии интерактивного диалога. Интерактивный диалог существовал и при Комиссии, однако важно отметить, что в настоящий момент у докладчика (-ов) есть целый час для представления своей позиции, а также участие НПО после каждого выступления. Главная проблема состоит в том, чтобы обеспечить качество интерактивного диалога в отношении уровня участия и его итогов.

Название документа