Организация исполнительной власти в Республике Мали: вопросы сосуществования
(Коне Я.)
("Общество и право", 2009, N 3)
Текст документа
ОРГАНИЗАЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В
РЕСПУБЛИКЕ МАЛИ: ВОПРОСЫ СОСУЩЕСТВОВАНИЯ
Я. КОНЕ
Якуба Коне, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета.
В работе рассматривается организация исполнительной власти Республики Мали. Выделяются сущность и происхождение сосуществования как явления. Особое внимание обращается на последствия сосуществования.
Ключевые слова: сосуществование, президент республики, премьер-министр, парламент, правительство, всеобщие выборы.
In this paper the notion of coexistence is exanimate as the negative political phenomenon. Provide its essence and origin. Particular attention is given to the implications of coexistence.
Key words: coexistence, President of republic, prime Minister, Parliament, Government, general election.
В последнее время наибольшее распространение получила так называемая полупрезидентская система, которая стремится создать сильную, стабильную исполнительную власть, но в то же время политически ответственную перед парламентом. Исходя из такой перспективы, исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами - президентом и правительством [1. Р. 44]. Их соотношение как между собой, так и с законодательной властью структурируется таким образом, что, с одной стороны, президент, будучи политически неответственным, через влияние на правительство (участие в формировании, работе, отставке), курирование ряда областей в сфере собственно исполнительной власти (внешняя политика, оборона, безопасность) и противодействие парламенту (законодательная инициатива, право вето, роспуск парламента) руководит правительством. С другой стороны, парламент, влияя на президента и правительство (участие в формировании и отставке правительства, контроль за его деятельностью, законодательная политика), не позволяет президенту бесконтрольно руководить правительством, превращая его в свой административный аппарат. Такая конструкция государственной власти предполагает дистанцирование института президентства от исполнительной власти при сохранении определенного влияния на последнюю [2. С. 10]. Первые правительства при первых мандатах первого избранного главы государства Третьей Республики Мали становились рабочими органами при президенте Республики. Для того, чтобы определить уровень влияния (превосходства) главы государства над правительствами в функционировании исполнительной власти, достаточно обратить внимание на некоторые президентские декларации. В них глава государства представился как подлинный собеседник с другими политическими, а также общественными деятелями. С начала своего мандата президент республики оказался единственным "шефом", который единолично принимал все важные решения исполнительной власти.
Проведение президентских выборов до парламентских - важное явление, позволяющее избранному президенту просить у избирателей обеспечить ему достаточное большинство для выполнения им обещанной программы.
Однако при условии, когда народ суверен, "от имени и в интересах" которого ведется общая политика, своим выбором он может не предоставить избранному президенту нужное большинство в парламенте, и тогда главе государства остаются лишь свои конституционные права. Кроме того, он не имеет никакого влияния на правительство сверх конституционных прерогатив. Когда президентское и парламентское большинства не совпадают, ситуация далеко не в пользу главы государства. Возможны самые различные кризисные ситуации, которые в науке конституционного права получили название "сосуществование" или "сожительство" (cohabitation). В чем же сущность и возможные последствия этой новой, а не прямо предусмотренной конституциями ситуаций?
Сосуществование представляет собой сложное и спорное политическое явление. Некоторые комментаторы считают его то маркой сговорчивости институтов, то президентской природы, то парламентского происхождения. Другие, наоборот, считают его институциональным отклонением, которое способно порождать роковое двоевластие на вершине государства между президентом республики и премьер-министром. "Сожительство" является сосуществованием президента республики и оппозиционного по отношению к нему парламентского большинства в парламенте. В этом контексте дуалистический характер исполнительной власти явно проявляется, поскольку глава государства, избранный всеобщим голосованием, теряет управление исполнительной властью, которое переходит к премьер-министру, ответственному перед парламентом. Итак, глава правительства становится преобладающей фигурой исполнительной власти и тем самым истинным главой парламентского большинства [3].
Данная политическая конфигурация не соответствует официальному толкованию Конституции Третьей Республики Мали 1992 г. Согласно этой Конституции, Президент играет преобладающую роль среди институтов государственной власти. М. Дебре в силу огромной его роли называл Президента Франции "конституционным монархом" [4. С. 278]. Феномен сосуществования, действительно, может иметь место лишь в случае неодобрения президентского большинства при парламентских выборах. Голлийская институциональная практика свидетельствует об отставке главы государства в данной ситуации, поскольку его ответственность прямо затронута народом. Следует напомнить, что сосуществование, явление которого считали маловероятным, таким образом, становится обычным в стране в случае проигрыша президентского большинства. Эта новая политическая ситуация не исключена конституцией. Она вытекает из специфического ее построения и становится одним из вопросов, волнующих многих малийских политиков. Последние опасаются политической нестабильности, приходящей в качестве последствия несоответствия парламентского и президентского большинства, в странах со смешанным политическим режимом. В своем заключении группа экспертов во главе с министром Д. Даба дала однозначный ответ на это опасение. По мнению экспертов, изменение очередности президентских и парламентских выборов, произошедшее после роспуска парламента в 1997 г. президентом А. Конаре [5], значительно уменьшало возможность появления сосуществования в таком варианте, как во Франции. Избрание президента всеобщим голосованием превратило его в центральную фигуру "институционального здания". Реформа 1962 г. во Франции ограничила значение парламентских выборов, придав им главную цель - назначение парламентского большинства, соответствующего президентскому взгляду. Следует напомнить, что сроки президентского мандата и легислатуры Национальной Ассамблеи Республики Мали (5 лет) намного уменьшали его проявления на политической арене. Во Франции различие между этими сроками - семь лет до реформы 2 октября 2000 г., устанавливавшей 5-летный мандат, давало возможность избирателям отрицательно высказаться по отношению к президентскому большинству, назначая новое парламентское большинство, враждебное президенту. При таком соотношении парламентские выборы становятся центральными в институциональной системе, поскольку они отходят в сторону легитимности, полученной президентом республики на всеобщих выборах. В таком случае у президента остается выбор между собственной отставкой и назначением правительственной команды, которая сможет получить доверие нового парламентского большинства. Конституция не говорит прямо об отставке главы государства, потерявшего большинство депутатов в парламенте в результате всеобщих выборов. Уход Де Голля после поражения в референдуме от 27 апреля 1969 г. имеет важное значение. В замене принципа политической безответственности главы государства, присущего парламентскому режиму 1958 г., конституционная реформа 1962 г. установила прямую ответственность президента перед избирателями. Данная концепция президентской власти была отклонена президентом Ф. Миттераном в 1986 г. после поражения президентского блока на парламентских выборах 16 марта того же года. В своем послании парламенту от 8 апреля 1986 г. он оправдывал свое решение, напоминая парламентский характер режима, а также отклонял возможность поставки вопроса об обязательной ответственности главы государства в случае проигрыша при парламентских выборах. Он сказал: "С 1958 г. до сегодняшнего дня Президенты смогли исполнять свою функцию, опираясь на парламентском большинстве и Правительство, которые причислялись к одному политическому курсу. Впервые после выборов 1986 г. парламентское большинство происходит из политических тенденций, отличных от тех, которые существовали после президентских выборов. Я напоминаю только, что Конституция предоставляет главе государства полномочия, которые не зависят от результатов парламентских выборов [6]. Именно это толкование институтов превалировало при втором сосуществовании, после поражения президентского большинства на парламентских выборах 1988 г. Оно заново было использовано Ж. Шираком после неудавшегося роспуска парламента в 1997 г. [7].
В институциональной практике смешанных политических режимов феномен сосуществования подвергался сильной критике со стороны политических деятелей. Данная критика была в основном направлена на деятельность правительства, на негативное влияние на экономику, а также на позиции и имя страны в мире в случае оппозиции между двумя главами исполнительной власти. Итак, какими бы ни были природа и длительность сосуществования, они поведут за собой систематическое и временное устранение президентских полномочий в пользу премьера. Такая институциональная конфигурация поднимает важные вопросы по поводу дуалистического характера главы исполнительной власти. Прежде всего, Президент потеряет некоторые из своих прерогатив по отношению к периодам нормального функционирования режима. Если он назначает премьера, то вынужден его выбирать среди парламентского большинства. Он также теряет все права по отношению к формированию состава правительства, за исключением министров, входящих в так называемую среду "резервированный домен" главы государства (Министерство обороны и Министерство иностранных дел). Однако следует напомнить, что институциональная практика V-й Республики Франции подтверждает устойчивость верховенства президента. К тому же особое место президента Республики Мали обеспечивается самой Конституцией, и в первую очередь за счет наделения его полномочиями, осуществление которых не требует контрассигнации. Речь идет о таких важных полномочиях, как единоличное назначение премьер-министра (ст. 33); вынесение вопроса на референдум (ст. 44); роспуск Национального Собрания (ст. 42); обращение с посланиями к парламенту (ст. 43); передача закона в Конституционный Суд и назначение трех его членов; особые полномочия на основании ст. 50 Конституции Мали. Сфера внешней политики также перешла к президенту. Теперь он ведет переговоры, заключает международные договоры и ратифицирует их, а не просто информируется, как в IV Французской Республике.
В результате всеобщего избрания населением (ст. 30) президент 3-й Республики Мали стал "выразителем высшей легитимности" благодаря образованию с 1992 г. в парламенте президентского большинства президент стал фактическим главой исполнительной власти, а премьер-министр - только исполнителем его воли.
Существует попытка теоретически обосновать поведение всемогущего президента РМ, используя голлийскую идею "зарезервированной за президентом сферы деятельности". В нее были включены вопросы, относящиеся к международным делам, обороне и африканского единства. Первый президент Третьей Республики Мали А. О. Конаре после окончания своих полномочий был избран первым председателем Комиссии Африканского союза. Все остальное оказывалось в ведении правительства и составляло "обычную сферу". Президент Конаре (1992 - 2002 гг.) "лишил" премьер-министров (Ю. Туре, С. С. Абдулаи, К. Модибо) некоторых привилегий, традиционно принадлежащих главе правительства, и тем самым вынудил их заниматься текущими делами. Нынешний президент А. Т. Туре, как и его предшественник, руководил правительством, определял и осуществлял национальную политику, единолично назначал министров, а глава правительства только претворял в жизнь президентскую программу. По этому поводу достаточно выразительно высказывался премьер Франции Ж. Ширак, признавший, что он чувствовал себя как бы со "связанными руками". Если их и "развязывали", то только для того, чтобы дирижировать оркестром по партитуре, составленной главой государства. Неудивительно, что Президент Франции стал называться "некоронованным и ненаследственным монархом" [8].
Подчиненность премьер-министра президенту была столь длительной и столь бесспорной, что норма стала восприниматься как нечто присущее самой политической системе. Ситуация существенно изменяется в случае победы на парламентских выборах оппозиционных сил президента. Это приведет к исчезновению основного фактора, определяющего доминирующую роль президента - наличие парламентского большинства. Благодаря поддержке в парламенте, премьер-министр становится сильной фигурой в исполнительной власти. Впервые за всю историю V Республики правительство Ж. Ширака "стало определять и проводить политику нации". Сфера деятельности президента резко сократилась. При "сосуществовании" с оппозиционным премьер-министром президент вынужден был вернуться к своим конституционным полномочиям.
Президент в любом случае сохраняет свои прерогативы в сфере внешней политики и обороны. Он, как глава государства, прямо обращается к народу, ведет переговоры с иностранными государствами, подписывает законы, а также международные договоры, принимает решение о масштабе участия страны в международном конфликте. В сфере внутренней политики президенту также принадлежит ведущая, но уже не доминирующая роль. Сильный президент с особыми полномочиями всегда необходим в условиях переходного периода, политического и экономического кризиса.
Вопреки бытовавшему мнению о том, что отсутствие в парламенте президентского большинства приведет к параличу власти и всего государственного механизма, практика 90-х гг. XX в. показала, что V Республика Франции является гибкой и самообучающейся системой. А эффективность и стабильность политического строя во Франции, положительный опыт преодоления кризисов привели к тому, что кроме большинства бывших французских колоний Африки (в том числе и Республика Мали) ряд постсоветских республик (Россия, Беларусь и т. д.) учредили институт президентства по французскому образцу. Нельзя согласиться с мнением, согласно которому страна становится обыкновенным парламентским режимом в период сосуществования. Глава государства никак не связан с политикой, осуществляемой правительством, он продолжает играть большую роль в исполнительной власти. В то же время парламенту трудно поставить вопрос об ответственности правительства. Это может заставить президента республики провести роспуск парламента для того, чтобы прекратить сосуществование, которое, по сути, ему невыгодно. Для того чтобы избежать этой институциональной ситуации, вредной для функционирования публичных властей, президент республики Мали Альфа К. решился на досрочный роспуск парламента и тем самым изменил очередность президентских и парламентских выборов. Данная реформа ограничивала риски сосуществования, предусматривая одновременное обновление мандата президента и парламентского большинства. Она подвергалась сильной критике со стороны оппозиции. По славам Мунтаги Талла, "запоздалое установление законодательных основ выборов, а также роспуск Национального Собрания позволили президенту Конаре поменять порядок выборов исключительно в своих личных интересах" [9. Р. 367]. На наш взгляд, эти модификации позволяют возвратиться к чисто институциональной практике, но уменьшают возможность сосуществования. Последнее остается возможным впоследствии изменения календаря выборов из-за досрочных президентских выборов, связанных со смертью или отставкой Президента либо роспуском парламента.
Таким образом, смешанная система правления утверждает принцип верховенства президентской власти, который выражается в развитии и расширении президентских полномочий во всех сферах государственного управления и вынесении президента за рамки привычной "триады". Концентрация значительных полномочий у главы государства в стране, на наш взгляд, обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества. В институциональной практике смешанных республик относительная стабильность при функционировании публичных властей - результат совпадения президентского и парламентского большинства. Мы уверены в том, что необходимо сохранить выбранный путь институционального развития, несмотря на возможность появления таких моментов политической нестабильности, которые в условиях переходного периода и становления гражданского общества в любой стране не исключены.
В соответствии с типологией демократий Республику Мали можно отнести к странам так называемой делегативной демократии. В таких странах произошел переход от авторитарного режима к демократически избранному правительству. Однако для утверждения демократии необходим "второй переход" - от демократически избранного правительства к институционализированному, окрепшему демократическому режиму. Несмотря на это мы глубоко убеждены в том, что полупрезидентская система остается наиболее оптимальной системой правления для стран с трансформационной демократией, как Республика Мали.
Литература:
1. Amadou K., Moussa D., La pratique institutionnelle de la 3-e Republique: L'apprentissage de la democratie. Bamako, 2003.
2. Паречина В. Г. Институт президентства: история и современность. Минск, 2003.
3. См.: http://www. vie-publique. fr:les cohabitations.
4. Жакке Ж. П. Конституционное право и политические институты. М.: Юрист, 2002.
5. См.: http://www. koulouba. pr. ml/rapport/Daba D/.
6. См.: http://www. lemonde. fr/president.
7. См.: http://www. vie-publique. fr:les cohabitations.
8. См.: http://www. vie-publique. fr:les cohabitations.
9. См.: http://democratie. francophonie. org/IMG/pdf/bamako.387.pdf; Mountaga TALL // Les elections contestees au Mali / Symposium international de Bamako. 1997.
Название документа