Лоббирование интересов частных лиц при формировании экологического законодательства Республики Казахстан

ЛОББИРОВАНИЕ ИНТЕРЕСОВ ЧАСТНЫХ ЛИЦ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

С. Д. БЕКИШЕВА

Бекишева Сабигуль Джанабаевна - доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Карагандинского университета МВД РК, кандидат юридических наук, доцент.

Вопросы лоббирования интересов частных лиц при формировании законодательства Республики Казахстан требуют особого внимания. Лоббизм (от англ. lobby - кулуары) - давление на парламентария путем личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого - добиться принятия или отклонения законопроекта <1>. -------------------------------- <1> Советский энциклопедический словарь. М., 1979.

Само по себе лоббирование в современный период уже не считается негативным явлением и в ряде случаев может нести и позитивный смысл. В Концепции правовой политики Республики Казахстан, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г., отмечено, что в любом обществе, как известно, возможны противоречия интересов различных индивидуумов, социальных групп, организаций. В связи с этим такому явлению, как лоббирование, необходимо придать цивилизованные, законодательные рамки <2>. -------------------------------- <2> Концепция правовой политики Республики Казахстан: одобрена Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г. // СПС "Юрист".

В условиях введения частной собственности, построения рыночной экономики в Республике Казахстан процесс лоббирования нормативных правовых актов усилился, так как появился класс частных собственников, имеющих свои интересы в развитии отечественного законодательства. Однако не всегда лоббирование носит позитивный характер, особенно в формировании экологического законодательства Республики Казахстан. Так, например, в Межгосударственной программе совместных мер борьбы с преступностью на период с 2000 до 2003 года, утвержденной решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств о Межгосударственной программе совместных мер борьбы с преступностью на период с 2000 до 2003 года от 25 января 2000 г., было отмечено, что "лидеры и активные участники преступных сообществ оказывают негативное влияние на жизненно важные отрасли экономики и финансово-банковские структуры, создают значительные теневые капиталы, вторгаются в деятельность государственных властных структур, лоббируя свои интересы в законодательных, исполнительных и управленческих структурах, обеспечивая принятие выгодных для себя решений..." <3>. Сейчас трудно сказать, вызвано ли несовершенство экологического законодательства, наличие в нем пробелов и лазеек для нарушителей, мягкость или отсутствие мер наказания для последних лоббированием со стороны преступных элементов или со стороны легальных предпринимателей, но случаи появления норм, реализация которых влечет негативные последствия для окружающей природной среды, участились. -------------------------------- <3> Межгосударственная программа совместных мер борьбы с преступностью на период с 2000 до 2003 года: Утверждена решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств о Межгосударственной программе совместных мер борьбы с преступностью на период с 2000 до 2003 года от 25 января 2000 г. // СПС "Юрист".

Первоначально активно лоббировалось введение частной собственности на землю, но это отражало интересы не столько предпринимателей, сколько самого государства. Интересы предпринимателей проявились в лоббировании введения частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, на крупные земли, а не на отдельные земельные участки для ведения садоводства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства. Так, в Указе Президента РК, имеющем силу закона, от 22 декабря 1995 г. отдельные земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставлялись только гражданам Республики Казахстан, а в действующем Земельном кодексе РК от 20 января 2003 г. (далее - ЗК РК) в частную собственность предоставляются уже крупные товарные земли сельскохозяйственного назначения, и не только гражданам Республики Казахстан, но и негосударственным юридическим лицам, крестьянским (фермерским) хозяйствам. На землях населенных пунктов земельные участки общего пользования также не остались без внимания предпринимателей. Как правило, такие земельные участки расположены в престижных, удачно расположенных местах и весьма выгодны для строительства торговых центров, автостоянок, жилых домов. Однако в законодательных актах о земле всегда был запрет на куплю-продажу территорий общего пользования в населенных пунктах, за исключением земельных участков, занятых зданиями и сооружениями, находящимися на праве частной собственности, и необходимых для их обслуживания (ст. 26 ЗК РК). Также согласно ст. 33 ЗК РК не допускается совершение сделок землепользователями в отношении права землепользования на землях общего пользования. Несмотря на разумность таких запретов, в ЗК РК вносятся изменения и дополнения, пролоббированные заинтересованными лицами. Так, в соответствии с Законом РК от 6 июля 2007 г. "О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Республики Казахстан" местные исполнительные органы были наделены новым правом - отнесения земельных участков к землям общего пользования на землях населенных пунктов, а также исключения из состава земель общего пользования в связи с изменением их целевого назначения, что наделило их неограниченными возможностями. То есть появилась великолепная возможность продажи земель общего пользования на землях населенных пунктов после их официального перевода в категорию земель иного назначения. Вызывает тревогу вседозволенность в отношении особо ценных земель - особо ценных продуктивных земель, а также земель, занятых особо охраняемыми природными и историко-культурными объектами. В ранее действовавшем Земельном кодексе Казахской ССР от 16 ноября 1990 г. в ст. 29 говорилось о недопустимости изъятия особо ценных земель. В законодательных актах о земле, принятых в период после 1991 г., такого запрета нет. Говорится лишь об ограничении изъятия орошаемых сельскохозяйственных угодий, земель опытных полей научно-исследовательских и учебных заведений сельскохозяйственного, биологического и ирригационно-мелиоративного, рыбохозяйственного профиля, лесного и водного фондов. Их изъятие уже допускается, хотя и в исключительных случаях, связанных с созданием и расширением особо охраняемых природных территорий, выполнением международных обязательств, обнаружением под участком месторождения ценных полезных ископаемых, строительством дорог, линий электропередачи, линий связи и магистральных трубопроводов, инженерно-коммуникационных сетей общего пользования населенных пунктов, а также объектов, имеющих государственное значение, при отсутствии других вариантов возможного их размещения. Пункт 2 ст. 33 ЗК РК не допускает совершение сделок землепользователями в отношении права землепользования на землях лесного фонда; водного фонда; особо охраняемых природных территорий, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения и т. д. Однако в соответствии с Законом РК от 6 июля 2007 г. "О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Республики Казахстан" эта статья дополнена пунктом 2.1: "2.1. Ограничения, предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи, не распространяются на сделки, в том числе на залог, совершаемые землепользователями в отношении права землепользования на земельный участок, который занят отчуждаемыми зданиями (строениями, сооружениями), а также предназначен для их эксплуатации, находящийся в составе земель лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения". Появилась еще одна лазейка для перераспределения особо ценных земель в частные руки под предлогом отчуждения зданий (строений, сооружений), права на которые сегодня являются неотделимыми от земельных участков, на которых они располагаются. Интересы предпринимателей являются самыми разносторонними, поэтому они не ограничились распространением частной собственности на земли, возникла необходимость во введении частной собственности на леса и воды. Однако в ст. 6 Конституции РК от 30 августа 1995 г. в п. 3 закреплено, что земля и ее недра, воды, растительный и другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом. Указанное положение остается незыблемым, однако в обход его принимаются некоторые положения Лесного и Водного кодексов РК, где явно представлены интересы частных предпринимателей. Чем еще можно объяснить появление норм о частном лесном фонде в Лесном кодексе РК 2003 г.? Формируется этот лесной фонд за счет земель, покрытых искусственными лесами (что под ними подразумевается?), агролесомелиоративными насаждениями, плантационными насаждениями специального назначения, созданными за счет средств физических и негосударственных юридических лиц, и агролесомелиоративными насаждениями, созданными за счет бюджетных средств на землях, предоставленных им в частную собственность или долгосрочное землепользование в соответствии с законодательным актом Республики Казахстан о земле, с целевым назначением для лесоразведения. Все эти насаждения и земли под ними по ранее действовавшему Лесному кодексу РК в понятие лесного фонда не входили, а относились к землям сельскохозяйственного назначения. Как видим, создается почва для реализации права частной собственности на земли лесного фонда, а соответственно и на сами леса, хотя последние в соответствии со ст. 6 Конституции РК находятся исключительно в государственной собственности. Участились и случаи подзаконного нормотворчества в определенном ключе. Так, за последние четыре года было принято более двадцати постановлений Правительства РК о переводе отдельных участков земель лесного фонда в земли других категорий, причем размеры земельных участков составляли от 1 до 9000 га. В Водный кодекс РК 2003 г. в ст. 7 было включено новое положение, согласно которому земельные участки из состава земель водного фонда, занятые водохозяйственными сооружениями (оросительные и дренажные системы) межрайонного (областного) и межхозяйственного (районного) значения, а также ирригационные сооружения, обслуживающие земельный участок одного хозяйствующего субъекта, могут находиться в частной собственности граждан и негосударственных юридических лиц Республики Казахстан в случае приватизации указанных сооружений. На наш взгляд, была создана предпосылка для постепенного перехода водных участков в частную собственность опять-таки в нарушение ст. 6 Конституции РК. Подвержено лоббированию и законодательство о животном мире. Четкий запрет на действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, содержащийся в ст. 22 ранее действовавшего Закона РК от 21 октября 1993 г. "Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира", законодатель трансформировал, использовав обтекаемую формулировку: "Не допускаются действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных" (ст. 15 Закона РК "Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира", в ред. от 9 июля 2004 г.). Если в ранее действовавшем Законе было указано, что в исключительных случаях Правительство РК разрешает по представлению специально уполномоченных органов государственного управления животным миром и научно-исследовательских учреждений добывание редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных для разведения в специально созданных условиях и последующего выпуска в природную среду в научных и иных целях, то в новом Законе такое изъятие осуществляется по решению Правительства РК, но уже без представления специальных органов. Впрочем, и при действии прежнего Закона, и при реализации нового Закона РК "Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира" понятие "в иных целях" трактовалось совсем не в пользу охраны окружающей природной среды. Например, как расценивать Постановление Правительства РК от 11 сентября 2001 г. "Об ограниченном изъятии соколов-балобанов и проведении охоты на дрофу-красотку"? В соответствии с этим Постановлением Правительство Республики Казахстан разрешило: 1) проведение соколиной охоты с собственными соколами в период с 1 сентября по 31 октября 2001 г.: шейху Халифе Бин Заиду (Объединенные Арабские Эмираты) - на 100 особей дрофы-красотки в Мангистауской области, включая территорию Кендерли-Каясанской государственной заповедной зоны с регулируемым режимом хозяйственной деятельности, и 25 особей дрофы-красотки в Жамбылской области, за исключением территории Жусандалинской государственной заповедной зоны; шейху Суруру Бин Мухаммаду (Объединенные Арабские Эмираты) - на 100 особей дрофы-красотки в Южно-Казахстанской области, включая территории Карактауской и Арысской государственных заповедных зон с регулируемым режимом хозяйственной деятельности; шейху Бутти Бин Мухаммаду (Объединенные Арабские Эмираты) - на 50 особей дрофы-красотки в Кызылординской области; шейху Сейфу Бин Заиду (Объединенные Арабские Эмираты) - на 50 особей дрофы-красотки в Карагандинской области; принцу Мансуру Бин Сауду (Королевство Саудовская Аравия) - на 50 особей дрофы-красотки в Актюбинской области; принцу Фахду Бин Султану (Королевство Саудовская Аравия) - на 50 особей дрофы-красотки в Алматинской области, включая территорию Жусандалинской государственной заповедной зоны с регулируемым режимом хозяйственной деятельности; 2) отлов и вывоз за пределы Республики соколов-балобанов (молодых особей) в период с 1 сентября по 10 ноября 2001 г.: шейху Ахмаду Ас-Сабаху (Государство Кувейт) в лице его представителя Мубарака Абдуллы аль-Мутейри - 10 особей в Мангистауской области, за исключением территории Кендерли-Каясанской государственной заповедной зоны; принцу Абдель Азиз Бин Салману (Королевство Саудовская Аравия) в лице его представителя Насера Бин Мухаммада Аль-Аджми - 10 особей в Мангистауской области, за исключением территории Кендерли-Каясанской государственной заповедной зоны; принцу Фахду Бин Султану (Королевство Саудовская Аравия) в лице его представителя Аууад Манси Н. Аль-Мауити - 5 особей в Жамбылской области и 15 особей в Алматинской области. А ведь и дрофы-красотки, и соколы-балобаны занесены в Красную книгу Республики Казахстан! При этом такого рода постановления не являются единичным случаем, их принято более десятка за последние годы. Более того, попытка узаконить охоту на животных, занесенных в Красную книгу, была предпринята в Постановлении Правительства РК от 28 июня 2000 г., которым были утверждены Правила о порядке пользования отдельными видами животного мира в Республике Казахстан в исключительных случаях, где говорилось, что организация добычи птиц, а также соколиной охоты осуществляется под контролем и руководством Комитета лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства РК с участием представителей заинтересованных государственных органов, иных юридических лиц, а также физических лиц. Аналогичная попытка была предпринята в Постановлении Правительства РК от 14 октября 1998 г. "О проведении научно-исследовательских работ по изучению возможности ограниченного изъятия животных, занесенных в Красную книгу Республики Казахстан, в 1998 - 2002 годах". Здесь было указано, что в целях рационального использования биологического материала и привлечения в Республику валютных средств разрешить Комитету лесного, рыбного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства РК привлекать для добычи животных иностранных охотников с оплатой добытых ими трофеев, зачисление и использование которой осуществляется в соответствии с действующим законодательством. Ставки платы за добывание животных устанавливаются в следующих размерах: в тенге за одну особь: архар - 900 000; муфлон - 500 000; джейран - 38 000. Но указанные животные занесены в Красную книгу Республики Казахстан. И если на тот момент Правительство могло оправдать свои действия тем, что в стране бедственное положение и необходимы денежные средства, то как следует отнестись к последним Постановлениям Правительства РК: от 12 октября 2006 г. "О проведении охоты на дрофу-красотку" и от 26 сентября 2007 г. "О проведении охоты на дрофу-красотку"? Интересы частных лиц были пролоббированы и в законодательстве о недрах и недропользовании. Так, в первоначальной редакции ст. 10 Кодекса РК о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. правом на разведку, добычу и переработку радиоактивного сырья обладали только государственные предприятия, а в редакции Указа Президента РК от 21 декабря 1995 г. "О внесении изменения в Кодекс РК "О недрах и переработке минерального сырья" такая возможность была предоставлена любым юридическим лицам на основании лицензии и контрактов в порядке, установленном действующим законодательством. И в настоящее время добычей стратегического сырья занимаются частные предприятия, при этом получая под разработку земельные участки лесного фонда. Так, земельные участки площадью 2937 га из земель лесного фонда Жанакорганского государственного учреждения по охране лесов и животного мира Департамента природных ресурсов и регулирования природопользования Кызылординской области были переданы товариществу с ограниченной ответственностью "Кызылкум" под разведку и добычу урана (Постановление Правительства РК от 20 июня 2006 г. "О переводе отдельных участков земель лесного фонда в земли другой категории"). Для этой же цели - под разведку и добычу углеводородного сырья - земельные участки площадью 8600 га из земель лесного фонда Жанакорганского государственного учреждения по охране лесов и животного мира Департамента природных ресурсов и регулирования природопользования Кызылординской области были переданы товариществу с ограниченной ответственностью "Байкен-U" (Постановление Правительства Республики Казахстан от 12 мая 2008 г. "О переводе отдельных участков земель лесного фонда в земли другой категории"), земельные участки площадью 800,4 га из земель лесного фонда Сузакского государственного учреждения по охране лесов и животного мира Управления природных ресурсов и регулирования природопользования Южно-Казахстанской области были переданы товариществу с ограниченной ответственностью "Казахстанско-французское совместное предприятие "Катко" (Постановление Правительства РК от 14 июня 2007 г. "О переводе отдельных участков земель лесного фонда в земли другой категории") и т. д. Возрастает угроза ввоза в Республику Казахстан из-за рубежа промышленных отходов, в том числе и радиоактивных (причем как незаконного, так и легального). Сегодня Казахстан называют международным могильником, потому что здесь содержатся многочисленные захоронения радиоактивных отходов почти всех атомных держав мира <4>. Лоббирование заинтересованными лицами ввоза промышленных, в том числе радиоактивных, отходов осуществляется давно, однако общественности до последних пор удавалось сдерживать процесс официального принятия законопроекта о ввозе радиоактивных отходов на территорию Республики Казахстан. И тем не менее нельзя сказать, что такая угроза отпала. -------------------------------- <4> Экология - экватор экономики // Преступление и наказание. 1997. 6 июня.

Первоначально общественностью были предприняты попытки препятствовать ввозу не только радиоактивных, но и любых промышленных и бытовых отходов на территорию Республики Казахстан. Так, в ряде обсуждаемых проектов Уголовного кодекса РК была предусмотрена статья, устанавливающая уголовную ответственность за ввоз на территорию Республики Казахстан любых отходов. Однако в принятом 16 июля 1997 г. УК РК такая статья отсутствует. Более того, не предусмотрена уголовная ответственность и за ввоз радиоактивных отходов. В главе 9 "Преступления против общественной безопасности и общественного правопорядка" имеются статьи - ст. 247 "Незаконное обращение с радиоактивными материалами" и ст. 249 "Нарушение правил обращения с радиоактивными материалами", ст. 250 "Контрабанда изъятых из обращения предметов или предметов, обращение которых ограничено", - где предусмотрена ответственность за перемещение через таможенную границу государства, совершенное помимо или с сокрытием от таможенного контроля либо с обманным использованием документов или средств таможенной идентификации либо сопряженное с недекларированием или недостоверным декларированием сильнодействующих, ядовитых, отравляющих, радиоактивных или взрывчатых веществ, вооружения, военной техники, взрывных устройств, огнестрельного оружия и боеприпасов, ядерного, химического, биологического и других видов оружия массового поражения, материалов и оборудования, которые могут быть использованы для создания оружия массового поражения. Однако первые две статьи касаются обращения радиоактивных материалов внутри государства, а третья - незаконного ввоза радиоактивных веществ. При этом понятия "радиоактивные материалы" и "радиоактивные вещества" не тождественны понятию "радиоактивные отходы". Так, в соответствии со ст. 1 Закона РК от 14 апреля 1997 г. "Об использовании атомной энергии" радиоактивные вещества - это материалы, содержащие химические элементы, ядра которых способны к самопроизвольному распаду, а радиоактивные отходы - материалы и вещества в любом агрегатном состоянии, содержащие радиоактивные вещества в количествах и концентрациях, превышающих регламентированные нормативными правовыми актами значения, образованные в результате хозяйственной деятельности и не подлежащие дальнейшему использованию. На примере экологического законодательства также можно проследить лоббирование частных интересов по этому вопросу. Если в отношении ввоза, хранения и захоронения радиоактивных отходов, не производимых и не используемых в Республике, запрет сохранился, что подтверждается ст. 270 Экологического кодекса РК (где указано, что запрещается ввоз в Республику Казахстан в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов из других государств, за исключением собственных радиоактивных отходов Республики Казахстан, вывезенных для переработки в другие государства; запрещается также захоронение (размещение) радиоактивных отходов и материалов на поверхности земли и в недрах без проведения мероприятий, предупреждающих попадание радиоактивных веществ в окружающую среду), то теперь допускается ввоз в Республику Казахстан радиоактивных материалов, полуфабрикатов, сырья, комплектующих изделий, содержащих радиоактивные вещества выше уровня изъятия, установленного нормами радиационной безопасности. Такой ввоз осуществляется на основании постановлений Правительства РК в соответствии с предварительным положительным заключением государственной экологической экспертизы. Отметим и тот факт, что, по сути, в УК РК не установлена ответственность за незаконный ввоз радиоактивных отходов. В отношении обычных отходов наблюдается следующая картина. В Законе Казахской ССР от 18 июня 1991 г. "Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР" о ввозе отходов производства и потребления на территорию Казахской ССР не сказано ничего. А в Законе РК от 15 июля 1997 г. "Об охране окружающей среды" появляется статья разрешительного характера. Так, согласно п. 2 ст. 60 данного Закона уже может осуществляться ввоз для переработки, захоронения или хранения отходов в Республику Казахстан, но только по специальному разрешению Правительства РК. В Экологическом кодексе РК от 9 января 2007 г. в п. 4 ст. 288 ввоз для переработки, захоронения или хранения отходов в Республику Казахстан также допускается только по решению Правительства РК при наличии технических (технологических) возможностей для обращения с ними. В отношении ввоза опасных отходов на территорию Республики Казахстан также наблюдается отражение чьих-то интересов в текстах нормативных актов. В уже упоминавшихся Законе Казахской ССР "Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР" и Законе Республики Казахстан "Об охране окружающей среды" статьи о ввозе опасных отходов производства и потребления на территорию Казахстана отсутствовали. А в Экологическом кодексе РК появляется новое положение. Так, в п. 2 ст. 295 "Трансграничная перевозка отходов" разрешается ввоз данного вида отходов: "Ввоз опасных отходов на территорию Республики Казахстан в целях их использования (утилизации, переработки, рециклинга) и захоронения осуществляется по решению Правительства Республики Казахстан при наличии положительных заключений государственных экологической и санитарно-эпидемиологических экспертиз". Так или иначе, а ввоз отходов, в том числе даже опасных, уже узаконен, и все это на руку предпринимателям, ищущим сиюминутную выгоду. Как видим, в сфере формирования экологического законодательства Республики Казахстан происходят активнейшие процессы лоббирования интересов частных лиц и коммерческих структур, которым следует не менее активно противодействовать.

Название документа