Межамериканская система защиты прав человека: генезис и основные институты

МЕЖАМЕРИКАНСКАЯ СИСТЕМА ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА: ГЕНЕЗИС И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ

Н. М. МИРОНОВ

Миронов Н. М., руководитель аналитического центра Всероссийского Совета местного самоуправления.

1. Генезис Межамериканской системы защиты прав человека

Межамериканская система защиты прав человека <1> возникла и развивалась в рамках Межамериканской системы - политико-правового образования, включающего в себя договоры и соглашения между странами региона и соответствующие межамериканские учреждения и институты, созданные для достижения общих целей <2>. -------------------------------- <1> По вопросу о межамериканском правозащитном механизме как "системе защиты прав человека" см., например: Davidson J. Scott. The Inter-American Human Rights System. Dartmouth, 1997; Harris D. J. Regional Protection of Human Rights: The Inter-American Achievement // Harris D. J., Livingstone S. The Inter-American System of Human Rights. Clarendon Press: Oxford, 1998; Grossman C. El fortalecimiento de la democracia: el sistema interamericano de derechos humanos // Foreign Affairs en espacol, otono-invierno, 2001; Cerna C. M. The Inter-American System for the Protection of Human Rights // Florida Journal of International Law. I95. 2004; Cancado Trindade A. A. Una evolucion del sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos // Juridica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Numero 16, Seccion de Previa, Mexico, 1984; Galindo-Velez F. El Sistema Interamericano de Proteccion de los Derechos Humanos // Juridica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Numero 29, Seccion de Contenido, Mexico, 1999; El futuro del sistema interamericano de protecciyn de los derechos humanos // Boletin Mexicano de Derecho Comparado, Numero 101, Seccion de Informacion, 2001 и ряд других. <2> Connell-Smith G. El Sisitema Interamericano. Mexico, 1971. P. 13.

Можно утверждать, что история стран Латинской Америки со времени обретения независимости была историей поиска путей интеграции. Этому способствовали многие обстоятельства, в том числе необходимость защиты общих интересов перед лицом экс-метрополий, угроза интервенции из Европы, общность истории, культуры, языка и религии, социальных, правовых и политических институтов.

Формирование Межамериканской системы. Первые соглашения о правах человека

Первые идеи создания Межамериканской системы появились практически одновременно с завершением процессов обретения странами региона независимости. Контекст этих процессов во многом определялся влиянием идей американской революции, использованных освободителями латиноамериканских народов для создания собственных концепций политической независимости и свободы <3>. -------------------------------- <3> Alise M. El sistema juridico interamericano. Buenos Aires, 2006. P. 31.

Современные исследователи выделяют три основных этапа развития Межамериканской системы: испано-американский, панамериканский и межамериканский. Первый охватывает 1826 - 1889 гг., второй - 1889 - 1948 гг., а третий - период с 1948 г. до наших дней <4>. -------------------------------- <4> Alise M. Op. cit. P. 30.

Понятие "испано-американизм" достаточно точно передает характер международных отношений на континенте в XIX в.: эти отношения определялись принадлежностью государств региона к единому культурному ареалу. Поэтому в них не принимали активного участия и не играли ведущей роли англосаксонские страны - США и Канада. Первый этап становления Межамериканской системы был именно латиноамериканским, но не "панамериканским". Термин "панамериканизм" означает единство американских стран и народов, указывает на попытку создать единую политическую и культурную систему. "Панамериканизм" был во многом связан с инициативами США по региональной интеграции. Однако после активной экспансии североамериканцев в регион и нарушения ими важнейшего для латиноамериканских стран принципа невмешательства во внутренние и внешние дела суверенных государств <5> понятие "панамериканизм" утратило свое значение и свою легитимность. На смену ему явился "межамериканизм", который утверждает только географический факт - наличие определенного рода отношений между обеими Америками и внутри каждой из них, однако без претензии на придание им того или иного характера <6>. -------------------------------- <5> Специалисты указывают, что 1930-е гг. были периодом асимметрии межамериканских отношений. См.: Сударев В. П. Взаимозависимость и конфликт интересов. США и Латинская Америка. М., 2000. С. 40. <6> Figueroa Pla U. Organismos Internacionales. Santiago, 1991. P. 466.

Первые два периода были важны тем, что они заложили базис для создания региональных институтов, региональной правовой системы, а также системы защиты прав человека. В частности, в период до 1948 г. были сформулированы и юридически закреплены принципы, которые впоследствии легли в основу конструкции Организации американских государств (далее - ОАГ): признание континентальной идентичности, юридическое равенство государств, коллективная защита, мирное разрешение конфликтов, совместное поддержание мира и безопасности, уважение суверенитета и политической независимости государств, борьба с колониализмом. Эти принципы во многом являются специфически латиноамериканскими. Вначале они были ответом на угрозу вмешательства в дела региона со стороны держав Европы. В настоящее время они воспринимаются как ответ на угрозу такого же вмешательства со стороны США. Первым актом новой системы международных отношений на континенте стал Договор о вечном союзе, лиге и конфедерации, принятый во время Панамского конгресса (1826 г.), проведенного по инициативе Симона Боливара. Участниками Конгресса были провинции Центральной Америки, Колумбия, Мексика и Перу. США на Конгресс приглашены не были. Отсутствовали также представители Аргентины и Бразилии - крупнейших держав континента, соперничавших за господство в регионе. Поскольку Договор принимался в период после провозглашения независимости от европейских метрополий, он провозглашал принцип защиты суверенитета государств. Договором предусматривалось создание Генеральной Ассамблеи, в которую государства-участники направляли своих представителей. При этом применялся принцип юридического равенства государств <7>. -------------------------------- <7> Alise M. Op. cit. P. 32.

Как известно, попытки С. Боливара создать конфедерацию или иной тесный союз стран Латинской Америки не увенчались успехом <8>. Континент оставался раздробленным, имели место частые военные конфликты между американскими государствами. Достаточное сильное влияние в регионе в XIX в. имели Великобритания и некоторые другие европейские державы. С другой стороны, США начали предпринимать попытки реализовать "доктрину Монро" и вытеснить своих конкурентов из региона. -------------------------------- <8> Cuevas Cancino F. Prolegomenos del Sistema Interamericano // Juridica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana. Numero 12. Seccion de Previa, Mexico, 1980. P. 4 y ss.

Эти факторы в дальнейшем предопределили две тенденции развития отношений между державами континента. Первая связана с попытками латиноамериканских государств запустить процесс интеграции, создать союз или ряд союзов с целью защиты общих интересов. Вторая тенденция связана с попытками США использовать страны Латинской Америки для решения собственных политических и экономических вопросов и реализации своих национальных интересов. В рамках первой из вышеуказанных тенденций в XIX в. в регионе состоялось несколько конгрессов, целью которых было реанимировать "боливарианскую инициативу". К ним следует отнести новый Панамский конгресс (1881 г.), затем Боливарианский конгресс в Каракасе (1883 г.), Континентальный конгресс в Мексике (1896 г.). Стоит также отметить конгрессы, созываемые для решения отдельных задач регионального масштаба, например "Лимские конгрессы" 1847 и 1864 гг., Конгресс в Сантьяго 1856 г. Во второй половине XIX в. стали регулярно собираться совещания юрисконсультов, на которых разрабатывались проекты договоров, проводилась работа по унификации норм права стран региона. В целом, однако, до конца XIX в. в регионе так и не были созданы постоянно действующие международные институты, не были выработаны общие нормы. Создание Межамериканской системы стало возможным в период "панамериканского" этапа, который начался в 1880-е годы и продолжался до создания ОАГ в 1948 г. Инициатором "панамериканского движения" были США, которые в указанный период начали проводить активную региональную политику. Основные причины этого явления были следующие: намерение использовать латиноамериканские рынки для сбыта американских товаров (в связи с увеличением объемов производства и недостаточной емкостью европейских рынков); желание вытеснить европейцев, которые стали проявлять большой интерес к американским рынкам; стремление принять меры против региональных конфликтов, предусмотреть механизмы их мирного разрешения с целью: 1) предотвратить возможную европейскую интервенцию и 2) создать условия для стабильного роста американской торговли <9>. -------------------------------- <9> Connell-Smith G. El Sisitema Interamericano. Mexico, 1971. P. 62.

По инициативе США в 1889 г. открылась 1-я Межамериканская конференция. В повестке дня были в основном вопросы коммерции, а также проблема мирного разрешения конфликтов <10>. Далее, с 1890 по 1948 г. состоялся ряд межамериканских конференций, на которых рассматривались самые различные вопросы международных отношений и международного права. В настоящей статье мы отметим некоторые важные решения, принятые указанными конференциями, которые сыграли роль в формировании Межамериканской системы защиты прав человека. -------------------------------- <10> Alise M. Op. cit. P. 34.

Необходимо обратить внимание, что, как и на глобальном уровне, формирование правозащитной повестки в регионе было тесно связано с попытками найти эффективные механизмы предупреждения и разрешения международных конфликтов. При этом особенностью данного процесса в межамериканских отношениях было то, что принцип уважения прав и свобод индивида формировался в регионе как интегральная часть более широкого принципа, включавшего в себя также принцип демократии: страны континента рассматривали демократию как общее наследие, как основу своей политической и правовой культуры. В этом проявлялось (и до сих пор проявляется) влияние импульса, который был дан борьбой американских государств за независимость в первой четверти XIX в., совпавшей с буржуазно-демократическими процессами в регионе. В рассматриваемом отношении важное значение имела 2-я внеочередная конференция (1936 г.), проведение которой было связано с "Чакской войной" между Боливией и Парагваем. Конференция впервые на континенте связала принципы невмешательства во внутренние дела и отказа от применения силы с принципом демократии. В Декларации, принятой на Конференции, подчеркивалась "идентичность демократических форм правительства и общих идеалов мира и справедливости" на континенте. Здесь же отмечалось, что "государства Америки, верные республиканским институтам, объявляют о своей абсолютной юридической свободе, нерушимом уважении своего суверенитета и о признании солидарной демократии в Америке". В связи с этими принципами провозглашался запрет территориальных завоеваний и вмешательства во внутренние или внешние дела других стран <11>. -------------------------------- <11> Alise M. Op. cit. P. 46.

В систематизированном виде "американские принципы" были сформулированы в Декларации 8-й Межамериканской конференции (1938 г., г. Лима). Это принципы невмешательства, мирного решения споров, запрета применения силы, уважения международного права, соблюдения договоров, сотрудничества. Декларация Лимской конференции стала своего рода прообразом Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН <12>, в которой также была сделана попытка установить баланс принципов национального и народного суверенитета. -------------------------------- <12> Резолюция 2625 (XXV), 1883-е пленарное заседание Генеральной Ассамблеи ООН. Принята 24 октября 1970 г. // Международное публичное право: Сб. документов. Т. 1. М., 1996. С. 2 - 8.

8-я конференция приняла первый в истории континента акт о правах человека - Резолюцию о правах человека. Этот документ заложил основу для создания собственно правозащитной региональной системы, стал первым ее документом, в систематизированном виде установившим перечень основных прав и свобод <13>. Резолюция провозглашала, в частности, свободу ассоциаций, свободу выражения мнений трудящимися, рассматривала проблемы прав человека в связи с вопросами войны и мира, объявляла принцип недискриминации по признаку расы или религии. По существу, можно утверждать, что в 1938 г. впервые в международном праве был провозглашен принцип уважения прав индивида и сформулирован список признаваемых прав. -------------------------------- <13> Cancado Trindade A. A. Formacion, consolidacion y perfeccionamiento del sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos // Juridica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana. Numero 22. Seccion de Previa. Mexico, 1993. P. 165.

Из важных тем довоенных межамериканских конференций следует также отметить тему кодификации континентального права. Эта работа создала юридическую основу для становления ОАГ и ее институтов, а также для принятия пактов и конвенций по вопросам прав и свобод человека и гражданина. Так, 2-я конференция 1901 - 1902 гг. изучала вопросы кодификации публичного и частного права. На 6-й конференции 1928 г. был принят кодекс международного частного права - так называемый Кодекс Бустаманте.

Институционализация Межамериканской системы защиты прав человека

Межамериканское сотрудничество активизировалось в годы Второй мировой войны. Историческое значение имела, например, 3-я внеочередная конференция (известная под названием "Чапультапекская"), прошедшая в Мехико 21 февраля - 8 марта 1945 г. Она приняла ряд важнейших Резолюций, таких как "Американская солидарность и взаимопомощь", "Реорганизация, консолидация и укрепление межамериканской системы". Было принято решение о подготовке проектов устава ОАГ и Межамериканского договора о взаимопомощи <14>. -------------------------------- <14> Alise M. Op. cit. P. 116.

Межамериканский договор о взаимопомощи был принят на Конференции по поддержанию мира и безопасности на континенте (1947 г.). Помимо введения механизмов разрешения конфликтов в соответствии с новыми международными принципами - принципами ООН, Договор содержал ряд важных положений о защите прав и свобод индивида и, в частности, представлял принцип уважения прав индивида как необходимое условие безопасности и мира. Другими условиями были объявлены благосостояние народов и эффективность демократии. Таким образом, Договор выстраивал следующую схему: мир и безопасность - уважение суверенитета и невмешательство во внутренние дела - демократия и права человека - благосостояние. В 1948 г. на 9-й Межамериканской конференции в г. Боготе (Колумбия) был принят Устав ОАГ. В нем указывалось, что солидарность американских государств предписывает им политическую организацию на базе эффективного осуществления представительной демократии. Устав закреплял принцип уважения неотъемлемых прав человеческой личности без различия расы, национальности, веры и пола. Приверженность указанным принципам рассматривалась как базис духовного единства Америки. Принятие Устава ОАГ означало важный поворот в межамериканских отношениях. Как указывают исследователи, новый институциональный дизайн Межамериканской системы создавался во многом в интересах латиноамериканских стран, заинтересованных в том, чтобы ввести отношения с США в правовое поле и нейтрализовать силовое превосходство "северного гиганта". Иначе говоря, указанная Система виделась как инструмент сдерживания гегемонизма США. Именно поэтому в Уставе ОАГ были зафиксированы принципы юридического равенства государств (одна страна - один голос). Также латиноамериканские государства намеревались использовать свои союзнические отношения с США для поднятия собственного международного престижа <15>. -------------------------------- <15> Сударев В. П. Указ. соч. С. 39 - 40.

2 мая 1948 г., за 7 месяцев до принятия Всеобщей декларации прав человека (ООН), государствами Американского континента была провозглашена Декларация о правах и обязанностях человека, состоявшая из 38 статей и представлявшая собой подробный перечень признаваемых на континенте прав и свобод. С созданием ОАГ завершился "панамериканский" этап развития региона. Начался новый, межамериканский, этап, который показал различие путей развития, в том числе культурных, между Северной и Южной Америками. Период 1940 - 2000-х годов был связан с развитием и укреплением национальных государств в регионе, активной трансформацией их социальной структуры. Эти факторы обусловили возникновение и развитие основ латиноамериканской цивилизации как политического, социального, экономического и культурного феномена. За последние 60 лет страны региона выработали собственное правопонимание, свои подходы к проблемам демократии и прав человека. Политическая и правовая система Латинской Америки приобрела самобытные черты, стала все больше отдаляться от североамериканской. Это обусловило стремление Латинской Америки к самостоятельности и независимости, к защите и развитию собственной культуры. Именно в "межамериканский период" была окончательно институционализирована Межамериканская система защиты прав человека. Становление региональной правозащитной системы стало следствием объективных процессов, в частности, признания принципа уважения прав и свобод индивида, стремления стран континента закрепить общие ценности и обеспечить их защиту. Однако в течение более чем 10 лет после принятия Декларации о правах и обязанностях человека в регионе не было института, который отвечал бы за проведение провозглашенных ею принципов в жизнь. Исследователи, изучающие генезис Межамериканской системы защиты прав человека, отмечают, что в 1950-е годы ОАГ оказался в состоянии внутреннего кризиса, связанного с началом "холодной войны" и внутренней нестабильностью латиноамериканских стран в эпоху национал-реформистских движений. Как отмечают специалисты, в конце 1940-х и в 1950-е годы возросла асимметрия мощи и влияния между США и государствами Юга региона. США в этот период были, по сути, единственной ядерной сверхдержавой, производящей более 40% мирового ВВП и контролирующей треть мировой торговли. Поэтому на смену тенденции к выравниванию асимметрии и выстраиванию горизонтальной системы межамериканских отношений (при создании ОАГ) пришло жесткое вертикальное начало. По существу, речь шла о почти безусловной зависимости большинства латиноамериканских государств в своей экономической жизни, внутренней и внешней политике от США <16>. -------------------------------- <16> Сударев В. П. Указ соч. С. 44 - 45.

В 1954 г. прошла 10-я Межамериканская конференция (г. Каракас), принявшая решения, использованные для свержения реформистского правительства в Гватемале. Следующая конференция смогла собраться только через 11 лет - в 1965 г. В период между этими конференциями основным рабочим органом ОАГ, в определенной степени заменявшим собой конференции, стало "консультативное совещание министров иностранных дел". Такие совещания стали проводиться регулярно, осуществляя прерогативы межамериканских конференций и действуя от имени членов ОАГ <17>. -------------------------------- <17> Sepulveda S. La Comision Interamericana de Derechos Humanos (1960 - 1981) // Boletin Mexicano de Derecho Comparado. Numero 46. Seccion de Articulos. Mexico, 1983. P. 147 - 148; Rey Cantor E., Rey Anaya A. M. Medidas provisionales y medidas cautelares en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Bogota, 2005. P. 17.

Создание Межамериканской комиссии по правам человека - поворотный этап в формировании регионального правозащитного механизма

Для формирования Межамериканской системы защиты прав человека особое значение имело 5-е консультативное совещание МИД, состоявшееся в 1959 г. в г. Сантьяго (Чили). Его проведение было связано с "разрывом демократического процесса" в отдельных странах региона, прежде всего на Кубе и в Доминиканской Республике. Поэтому на повестку дня был вынесен вопрос о правах человека: организаторы совещания исходили из того, что эти права могут быть обеспечены только в демократической стране, где индивиды имеют право и возможность участвовать в политике <18>. Стремление установить связь между демократией и правами человека <19> предопределило характер решений, принятых на совещании. Необходимо было легитимировать реакцию ведущих стран региона, прежде всего США, а также авторитарных и полуавторитарных латиноамериканских режимов <20>, на события на Кубе и в других странах, где появилась "коммунистическая" угроза. -------------------------------- <18> Sepulveda S. La Comision Interamericana de Derechos Humanos (1960 - 1981). P. 147 - 148. <19> Sepulveda S. La Comision Interamericana de Derechos Humanos de la OEA. Un cuarto de siglo de evolucion y de empenos // Boletin Mexicano de Derecho Comparado. Numero 56. Seccion de Articulos. Mexico, 1986. P. 570 - 571. <20> В конце 1950-х гг. во многих странах Латинской Америки после периода военных диктатур временно вернулись к власти конституционные правительства (Аргентина, Бразилия, Колумбия и др.). В то же время в политике этих стран сохранялись сильные консервативные тенденции. Это показала новая волна военных переворотов, имевших место в 1960-е, а затем в 1970-е годы.

Совещание приняло, в частности, Резолюцию "Права человека" <21>, в которой предусматривалось создание Межамериканской комиссии по правам человека (МКПЧ), имеющей полномочия "содействовать" (promover) соблюдению прав человека. В Резолюции говорилось: "Создать Межамериканскую комиссию по правам человека, состоящую из 5 членов <22>, каждого из которых Совет ОАГ избирает из числа трех кандидатов, предлагаемых правительствами государств-участников; эта Комиссия будет уполномочена содействовать уважению прав человека на основе полномочий, которые определит указанный Совет; он же будет организовывать ее деятельность". -------------------------------- <21> Declaracion de la Quinta Reunion de Consulta, Santiago de Chile, 12 al 18 de agosto de 1959, Documento OEA/Ser. C/II.5. <22> При формировании МКПЧ в 1960 году ее численный состав был увеличен до семи членов.

Важно обратить внимание на ряд моментов, связанных с принятием данного решения. Во-первых, специалисты справедливо отмечают, что 5-е совещание МИД, создавая МКПЧ, вышло за рамки своих полномочий и вмешалось в компетенцию межамериканских конференций, установленную Уставом ОАГ <23>. Это предопределило полулегитимный статус МКПЧ в первый период ее существования - до конституирования Комиссии как органа ОАГ на 3-й Внеочередной конференции 1967 г. -------------------------------- <23> Vasak K. La Commission Interamericaine des Droits de l'Homme. Paris, 1968. P. 38 - 39.

Во-вторых, нельзя не обратить внимание на ситуативный характер принятого решения. По существу, ставилась задача сформировать технический орган, который должен был заняться вопросами прав человека и демократии на Кубе, а также стать центром выработки предложений по вопросам правозащитной повестки в связи с политическими процессами в регионе. Технический, консультативный статус МКПЧ подтверждался отсутствием у нее полномочий вмешиваться в дела государств региона. Поэтому права Комиссии выражались понятием "promover", что означало содействие уважению прав человека, но не их защиту (defensa). Как отмечают исследователи, "содействие" правам человека нельзя было охарактеризовать как юридический институт. Это скорее были "общие слова", за которыми стояло неопределенное правовое содержание <24>. Впрочем, создание органа, наделенного более широкими полномочиями по вмешательству во внутренние дела государств, в 1959 г. вряд ли было возможно. В этот период во многих странах региона у власти находились националистические правительства. Они могли согласиться только на статус МКПЧ как консультативного органа, призванного "содействовать" правам индивида, но не защищать их <25>. -------------------------------- <24> Rey Cantor E., Rey Anaya A. M. Op. cit. P. 19; Las palabras de Jorge Taiana, Secretario Ejecutivo de la CIDH // Sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos. Materiales del seminario academico, organizado por el CARI, Buenos Aires, 20 y 21 de agosto de 1997. Buenos Aires, 2000. P. 45 - 46; Sepulveda S. La Comision Interamericana de Derechos Humanos (1960 - 1981). P. 149. <25> Rey Cantor E., Rey Anaya A. M. Op. cit. P. 19.

В то же время нельзя не отметить, что создание МКПЧ было вызвано не только стремлением решить конкретные политические вопросы, стоявшие на повестке дня в конце 1950-х годов. Инициаторы принятия резолюции о правах человека имели в виду и другие задачи, среди которых необходимость продолжить работу, начатую с принятием Декларации о правах и обязанностях человека 1948 г. Также был принят во внимание опыт создания комиссий по правам человека на уровне ООН и на уровне Совета Европы <26>. -------------------------------- <26> Gomez Camacho J. J. El recurso internacional en caso de violacion de los derechos humanos. Un acercamiento al sistema interamericano // Derecho y Cultura. Numero 7. Seccion de Ensayos. 2002. P. 34.

На то, что создание МКПЧ не было простой случайностью, связанной с событиями в отдельных странах региона, указывает, в частности, тот факт, что в Резолюции 5-го совещания отмечалась необходимость развития системы защиты прав человека путем разработки региональной конвенции о правах человека и создания суда по правам человека и других адекватных правозащитных механизмов <27>. Это решение позволяет сделать вывод о влиянии опыта Совета Европы, где к тому времени уже была принята аналогичная Конвенция и создан Европейский суд по правам человека. -------------------------------- <27> Rey Cantor E., Rey Anaya A. M. Op. cit. P. 18. До этого подобные идеи высказывались на 10-й Каракасской конференции 1954 года.

5-е консультативное совещание МИД приняло своего рода программный документ, который помимо Декларации 1948 г. должен был стать основой для деятельности МКПЧ. Речь идет о так называемой Декларации Сантьяго, в которой провозглашались следующие принципы: 1. Принцип верховенства закона обеспечивается путем обеспечения разделения властей и проверки законности актов правительства судебной властью. 2. Правительства региона должны проводить свободные выборы. 3. Постоянное нахождение у власти одного лица (группы лиц) или осуществление власти без ограниченного срока с явно выраженным желанием делать это бессрочно, несовместимы с демократическим режимом. 4. Правительства американских государств должны поддерживать режим, гарантирующий свободу индивида и социальную справедливость, основанный на уважении основных прав человеческой личности. 5. Права человека, инкорпорированные в законодательство американских государств, должны обеспечиваться мерами эффективной судебной защиты. 6. Систематическое применение proscripcion politica (политическое изгнание) противоречит американскому демократическому порядку. 7. Свобода СМИ и в целом свобода информации и выражения мнений являются существенными условиями существования демократического режима. 8. Американские государства в целях укрепления демократических институтов должны сотрудничать между собой по мере своих возможностей и на условиях своих законов и развивать свою экономику с целью обеспечить справедливые и гуманные условия жизни своим народам <28>. -------------------------------- <28> Цит. по: Alise M. Op. cit. P. 80.

25 мая 1960 г. МКПЧ была конституирована Постоянным Советом ОАГ: в этот день был утвержден первый Статут Комиссии. Как и Резолюция 5-го совещания МИД, он закреплял консультативные и технические полномочия МКПЧ (ст. 9), в том числе: стимулировать развитие сознания, признающего права человека, у народов Америки; вырабатывать рекомендации для правительств стран региона, чтобы они осуществляли меры для поощрения прав человека в рамках своего законодательства и обеспечивали его соблюдение; готовить сообщения и доклады, которые Комиссия сочтет необходимыми; запрашивать информацию о ситуации с правами человека; выполнять обязанности консультативного органа ОАГ в части прав человека <29>. -------------------------------- <29> Manual de normas vigentes en materia de derechos humanos. Washington, D. C.20006, 1979. P. 11 - 12; Sepulveda S. La Comision Interamericana de Derechos Humanos (1960 - 1981). P. 149.

Статут МКПЧ 1960 г. предусматривал следующий порядок формирования Комиссии. В нее избиралось 7 человек (вместо 5, как было установлено первоначально), каждый из которых представлял все страны ОАГ, действовал от их имени. Каждое правительство предлагало 3 кандидатуры, из числа которых тайным голосованием Совет ОАГ избирал членов Комиссии, при этом в составе МКПЧ государства могли быть представлены только одним членом Комиссии. В этом же порядке члены МКПЧ могли быть переизбраны на новый 4-летний срок, причем государства-участники были вправе предложить кандидатуры не только своих граждан, но и граждан других государств. Юридически это ослабляло зависимость членов МКПЧ от выдвинувших их правительств. Комиссия избирала из своего состава председателя, срок полномочий которого составлял 2 года с правом переизбрания не более чем 1 раз. Это также способствовало независимости МКПЧ, поскольку исключалась возможность оказывать на нее влияние через председателя, как это нередко бывает в коллегиальных органах. Указанный порядок формирования МКПЧ отражает особенности построения властных институтов в Латинской Америке. Для региона традиционной является форма коллегиального органа, члены которого избираются на основе предлагаемых соответствующими субъектами "троек" кандидатов и состав которого подвергается регулярной частичной ротации. Обычным также можно назвать избрание председателя коллегиального органа из его состава, с установлением для данного должностного лица срока полномочий меньше, чем срок полномочий указанного органа в целом. 3 октября 1960 г. МКПЧ собралась на свое первое заседание. С этой даты началась систематическая работа Комиссии. Дальнейшее развитие Межамериканской системы защиты прав человека было связано с самостоятельными, инициативными действиями МКПЧ по изучению и расширению собственной компетенции. Сама Комиссия во многом способствовала повышению своего статуса, а также признанию приоритета правозащитной тематики на континенте. Основой для данного процесса стало придание Комиссией более широкого значения (чем предполагалось первоначально) термину "promover", превращение "содействия" правам человека в инструмент их реальной защиты. Логика действий Комиссии была следующей: поскольку в ее обязанности входило "содействие" правам человека, то следовало заняться предупреждением их нарушений со стороны правительств стран региона. Эта концепция послужила оправданием для начавшейся практики вмешательства МКПЧ во внутренние дела государств - членов ОАГ с целью добиться соблюдения прав человека <30>. -------------------------------- <30> Sepulveda S. La Comision Interamericana de Derechos Humanos (1960 - 1981). P. 150.

Важное значение в этом отношении имела позиция МКПЧ по вопросу о возможности принятия и рассмотрения Комиссией индивидуальных жалоб на нарушения прав человека, на манер европейского механизма разрешения индивидуальных дел в Европейской комиссии и Европейском суде по правам человека. МКПЧ на первой своей сессии приняла резолюцию о том, что Статут не наделяет ее данным полномочием. Однако, принимая во внимание, что рассмотрение подобных жалоб позволяет лучше знать ситуацию с правами человека, Комиссия установила, что жалобы и сообщения, которые она будет получать от индивидуальных лиц, она будет рассматривать как информационные в интересах лучшего исполнения других своих функций. Это решение заложило основу для появления юрисдикционного механизма защиты прав человека в регионе, т. е. формирования межамериканской инстанции для рассмотрения жалоб на нарушение прав индивидов со стороны государств - членов ОАГ. За первые годы своего существования МКПЧ подготовила несколько общих докладов о ситуации на Кубе, что отвечало целям создания Комиссии <31>. Однако уже в 1965 - 1966 гг. Комиссия стала использовать более широкий арсенал инструментов для "содействия" правам человека. Речь идет, в частности, о визитах in loco, т. е. о направлении миссий с целью изучения ситуации непосредственно на территории государств региона. Первыми такими визитами были посещения Доминиканской Республики (октябрь 1961 г.), затем - американского штата Майами, где находились кубинские беженцы (1963 г.). Однако наибольшую известность приобрел визит в Доминиканскую Республику в 1965 - 1966 гг., где в этот период шла гражданская война. Во время своего визита представители Комиссии занимались не только изучением ситуации, но и реальными действиями по защите прав человека, в том числе права на жизнь, на личную свободу и неприкосновенность <32>. Комиссия почти год работала в Доминиканской Республике (11 июня 1965 - 1 июня 1966 г.). Власти этой страны признали авторитет МКПЧ, допустили ее представителей на важнейшие объекты Республики, согласились выполнять ее рекомендации. Именно данный визит превратил МКПЧ из консультативного в реально действующий орган по защите прав человека <33>. -------------------------------- <31> Об этом см. в § 3. <32> Sepulveda S. La Comision Interamericana de Derechos Humanos (1960 - 1981). P. 150. <33> Cancado Trindade A. A. Formacion, consolidacion y perfeccionamiento del sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos // Juridica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana. Numero 22. Seccion de Previa. Mexico, 1993. P. 167.

Активная позиция МКПЧ стала возможной, в том числе в связи с решениями, принятыми в 1962 г. на 8-м консультативном совещании МИД, прошедшем в Уругвае (Пунто дель Эсте). Обеспокоенные развитием событий на Кубе (неудачная интервенция в Заливе Свиней), а также оказанием помощи "острову свободы" со стороны СССР, США и военные диктатуры региона решили усилить противодействие угрозе распространения коммунизма. В частности, совещание 1962 г. рекомендовало расширить и укрепить полномочия МКПЧ <34>. -------------------------------- <34> Sepulveda S. La Comision Interamericana de Derechos Humanos (1960 - 1981). P. 150; Rey Cantor E., Rey Anaya A. M. Op. cit. P. 19 - 20.

Эта рекомендация была учтена на 2-й Внеочередной межамериканской конференции (1965 г., Рио-де-Жанейро), на которой был подготовлен проект реформы Устава ОАГ, а также принята Резолюция о расширении полномочий МКПЧ <35>. На основании указанной Резолюции был соответствующим образом дополнен Статут МКПЧ (апрель 1966 г.). В частности, были введены следующие правила (ст. 9bis Статута) <36>: -------------------------------- <35> Sepulveda S. La Comision Interamericana de Derechos Humanos (1960 - 1981). P. 150. <36> Sepulveda S. La Comision Interamericana de Derechos Humanos de la OEA. P. 572.

- МКПЧ должна уделять особое внимание соблюдению следующих прав и свобод человека: право на жизнь, свободу и неприкосновенность личности; равенство в правах и обязанностях, запрет дискриминации; свобода совести и вероисповедания; право на информацию и свободу мысли и выражения собственного мнения; право на государственную, главным образом судебную, защиту своих прав и свобод; запрет на лишение лица свободы иначе как в случаях и порядке, установленных законом, принятым до заключения под стражу; запрет на лишение свободы за гражданские деликты; право habeas corpus; право на гуманное обращение во время нахождения под стражей; презумпция невиновности, право на беспристрастный, публичный, компетентный суд, запрет жестоких, позорящих и унижающих наказаний. Перечисленные права рассматривались как основа Межамериканской системы защиты прав человека. При этом для решения вышеуказанной задачи МКПЧ наделялась таким юридическим инструментом, как "observancia" (наблюдение за соблюдением прав человека), который заменил менее определенное понятие "promover"; - МКПЧ изучает индивидуальные и коллективные обращения и в связи с ними направляет заинтересованным правительствам запросы, а также рекомендации с целью добиться соблюдения прав человека; - Комиссия представляет ОАГ ежегодный отчет, включающий сведения о состоянии прав человека, конкретные факты и предложения в связи с нарушениями прав личности отдельными государствами. Данные изменения серьезно изменили статус МКПЧ. В частности, были конкретизированы и усилены полномочия Комиссии. Они приобрели более определенное юридическое содержание ("observancia"). Большое значение имело введение ежегодного доклада Комиссии, который давал в ее руки дополнительный инструмент для влияния на ситуацию с правами человека в регионе. Однако главное следствие принятых на конференции решений заключалось в следующем. МКПЧ истолковала свое новое полномочие по контролю за соблюдением основных прав человека (п. "а" ст. 9bis Статута) как право рассматривать индивидуальные жалобы на нарушения прав человека <37>. -------------------------------- <37> Buergenthal T., Norris R. E., Shelton D. La proteccion de los derechos humanos en las Americas. Madrid, 1994. P. 35 - 36.

Это решение восполнило "пробел" в части юрисдикционных полномочий Комиссии. В правовом отношении устранялось самое существенное различие между европейской и американской системами защиты прав человека. Произошло признание де-юре права индивида использовать межгосударственные юрисдикционные механизмы защиты своих прав и свобод, что означало изменение юридического статуса личности на континенте в его соотношения с государственным суверенитетом. Был соответствующим образом дополнен Регламент Комиссии <38>, в котором в разделе "сообщения и жалобы, направляемые в Комиссию" установлена соответствующая процедура рассмотрения таких сообщений и жалоб. -------------------------------- <38> ОЕА/Ser. L/V/II.17 doc.26 de 2 de mayo de 1967.

Следующее важное событие в истории МКПЧ имело место в 1967 г. 3-я Внеочередная межамериканская конференция, собравшаяся в Буэнос-Айресе, приняла протокол к Уставу ОАГ (подписан 27 февраля 1967 г.), который коренным образом изменил положение МКПЧ. В связи с тем что неопределенный консультативно-технический статус Комиссии мог послужить основанием для оспаривания ее авторитета, протокол объявлял МКПЧ одним из главных органов ОАГ, поставив ее в один ряд с Постоянным советом и созданной этим же протоколом Генеральной Ассамблеей. Также в Устав была включена переходная норма о необходимости принятия межамериканской конвенции о правах человека и установлении юрисдикционного механизма защиты прав индивида в регионе <39>. -------------------------------- <39> Sepulveda S. La Comision Interamericana de Derechos Humanos (1960 - 1981). P. 150 - 151.

В протоколе впервые был использован термин "defensa", т. е. защита прав человека <40>, что позволяло придать полномочиям МКПЧ публично-властный характер. -------------------------------- <40> Rey Cantor E., Rey Anaya A. M. Op. cit. P. 19 - 20.

Протокол к Уставу ОАГ вступил в силу в 1970 г. С этого времени начинается новый этап в развитии Межамериканской системы защиты прав человека.

Расширение Межамериканской системы защиты прав человека. Создание Межамериканского суда

Важной вехой в этом процессе стало подписание 22 ноября 1969 г. Американской конвенции о правах человека (так называемый Пакт Сан-Хосе) <41>, которая помимо закрепления перечня признаваемых прав и свобод установила юрисдикционный механизм их защиты, сконструированный во многом наподобие европейского (Совет Европы). Период 1969 - 1978 гг., до вступления Конвенции в силу, являлся переходным периодом, в течение которого был заложен фундамент современной региональной правозащитной системы <42>. -------------------------------- <41> Вступила в силу 18 июля 1978 г. <42> Он основан на рассматриваемых ниже положениях Конвенции, а также на нормах Статута МКПЧ 1979 г. и ее Регламента 2000 г.

В положениях главы VII Конвенции, которая посвящена МКПЧ, получили развитие рассмотренные ранее элементы статуса Комиссии. Был сохранен ее количественный состав (7 членов), порядок избрания членов Комиссии и срок их полномочий (4 года). В дополнение к ранее действовавшему порядку Конвенция требовала от правительств государств-участников, чтобы хотя бы один из предлагаемых ими кандидатов был гражданином другого государства, что должно способствовать независимости Комиссии. Конвенцией установлены следующие основные полномочия МКПЧ: - развивать познания в области прав человека среди народов Америки; - давать рекомендации правительствам государств-участников, когда она сочтет разумным, для принятия мер по защите прав человека в рамках предписаний их национального права и Конституции, так же как и соответствующих мер в целях соблюдения этих прав; - подготавливать такие исследования или доклады, какие она считает разумными при исполнении своих обязанностей; - запрашивать у правительств государств-участников информацию о мерах, принятых ими в области прав человека; - отвечать через Генеральный Секретариат ОАГ на запросы, сделанные государством-участником по вопросам, относящимся к правам человека, и в рамках своих возможностей оказывать таким государствам консультативные услуги; - предпринимать действия в отношении жалоб и сообщений о нарушении прав человека в рамках своих полномочий; - представлять ежегодный доклад Генеральной Ассамблее ОАГ. Основное нововведение, которое было закреплено в Пакте Сан-Хосе, - это включение в региональную правозащитную систему Межамериканского суда по правам человека, созданного с учетом опыта деятельности Европейского суда по правам человека. Пакт закрепил следующий статус суда: он рассматривает дела о нарушениях прав и свобод индивидов, установленных Пактом Сан-Хосе, а также дает толкование действующих международных актов о правах человека, являющихся обязательными для государств-участников. Суд состоит из 7 судей (так же, как и члены МКПЧ, они избираются из предлагаемых правительствами кандидатур), которые имеют срок полномочий 6 лет, с обновлением состава суда каждые три года наполовину. Во всех делах, рассматриваемых в суде, одной из сторон является МКПЧ. Суд приступает к рассмотрению спора только в том случае, когда исчерпана процедура его разрешения в МКПЧ. Обязательным условием для передачи дела в суд является признание соответствующим государством его компетенции. Конвенция 1969 г. закрепила двойной статус МКПЧ - как органа ОАГ и как органа Межамериканской системы защиты прав человека. Межамериканский суд по правам человека является только органом Системы и не имеет статуса уставного органа ОАГ <43>. -------------------------------- <43> Nikken P. La proteccion internacional de los derechos humanos. Su desarollo progresivo. Madrid, 1987. P. 79, 157, 303; Ochoa Sanchez J. C. Los organos interamericanos de derechos humanos frente a las violaciones del derecho internacional humanitario. Un analisis critico de oimo opera el derecho de los derechos humanos. Monografia para adoptar al titulo de Abogado. Bogota, 2001. P. 8 - 9.

В "переходный период", 1970-е годы, основными инструментами, с помощью которых МКПЧ выполняла свои задачи, была практика изучения "casos generales", т. е. дел, связанных с систематическим нарушением прав человека, а также визиты in loco и опубликование соответствующих докладов. В этот период Комиссия исследовала ситуацию в странах, находившихся под властью правительств de facto, в том числе в Чили и Аргентине. Существенно расширилась география деятельности МКПЧ: в нее помимо стран Центральной Америки, которыми Комиссия занималась в 1960-е годы, вошли страны Южной Америки, что придало МКПЧ подлинно континентальный статус. Практика рассмотрения частных жалоб приобрела значение только после ликвидации военных режимов и перехода основной массы стран региона к демократии, т. е. в 1980-е годы. До этого установленный Статутом МКПЧ "субсидиарный" порядок рассмотрения дел, т. е. необходимость для заявителя пройти национальные инстанции до подачи жалобы в МКПЧ, практически исключал эффективность использования данного инструмента защиты прав человека <44>. -------------------------------- <44> Las palabras de Monica Pinto // Sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos. P. 24.

В 1980-е годы стала развиваться практика рассмотрения МКПЧ в основном конкретных дел, что составило новый этап деятельности Комиссии <45>. В 1979 г., после вступления в силу Конвенции 1969 года, был принят новый Статут Комиссии, а в 1980 г. - новый Регламент. -------------------------------- <45> Las palabras de Jorge Taiana, Secretario Ejecutivo de la CIDH // Sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos. P. 48 - 49.

Укрепление статуса Комиссии в рассматриваемый период может быть проиллюстрировано следующими цифрами: если до 1975 г. в МКПЧ поступило около 1800 сообщений о нарушении прав человека, то к концу 1978 г. это число возросло до 3200. За этот период в Комиссии были рассмотрены дела, связанные с правами человека в 19 странах, при этом была затронута судьба более 10000 человек - жертв нарушений. В 1985 г. число полученных сообщений возросло до 6666 <46>. В настоящее время общее количество рассмотренных дел составляет более 12500 <47>. -------------------------------- <46> Cancado Trindade A. A. Formacion, consolidacion y perfeccionamiento del sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos. P. 180. <47> OEA/Ser. L/V/II.127 Doc.4 rev.1, el 3 de marzo 2007.

Что касается Межамериканского суда по правам человека, то его включение в региональную систему защиты прав человека происходило постепенно. Первое заседание Суда состоялось после вступления в силу Пакта Сан-Хосе, 29 - 30 июня 1979 г. В первые годы своей работы Суд утвердил несколько правовых позиций (opinion consultativa), в которых дал толкование своей компетенции и ряда положений Пакта Сан-Хосе. Как юрисдикционный орган, Суд заработал в полную силу только в 1987 - 1989 гг., при этом МКПЧ стала передавать дела в Суд начиная с 1986 г. <48>. Первое решение по делу о нарушении прав человека было принято Межамериканским судом по правам человека в 1987 г. В период 1987 - 2001 гг. Судом было рассмотрено 92 дела <49>. В дальнейшем количество решений по индивидуальным и коллективным жалобам и сообщениям возросло и в настоящее время составляет 20 - 40 в год <50>. -------------------------------- <48> Alise M. Op. cit. P. 71, 112. <49> Gimez Camacho J. J. Op. cit. P. 34. <50> Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2006). URL: http://www. corteidh. or. cr/informes. cfm.

Современные тенденции в развитии Межамериканской системы защиты прав человека

Создание Межамериканской системы защиты прав человека способствовало так называемому демократическому переходу в странах региона в 1980-е годы, т. е. восстановлению конституционных правительства и прекращению эпохи военных диктатур. В 1990-е годы, когда Система (МКПЧ и Межамериканский суд по правам человека) заработала в полную силу, возник вопрос о новой ее реформе, усиливающей юрисдикционные, судебные механизмы защиты прав человека. Данные изменения были отчасти вызваны прошедшей в 1994 г. реформой европейской системы защиты прав человека (Протокол N 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод). В рамках Совета Европы теперь предусматривалась подача петиций о нарушении прав человека непосредственно в Европейский суд по правам человека, а Европейская комиссия превращалась в орган по содействию правосудию. Также на развитие Межамериканской системы защиты прав человека повлияли процессы формирования международной юстиции глобального уровня. В 1996 г. на основании Резолюции Генеральной Ассамблеи ОАГ 1404 относительно ежегодного доклада МКПЧ была инициирована реорганизация Межамериканской системы защиты прав человека. Основная цель реформы состояла в усилении роли Межамериканского суда по правам человека. На основании Резолюции был подготовлен соответствующий проект. В 2000-е годы он был реализован путем принятия нового Регламента Суда (2003 г.). В этом документе детализированы процессуальные права участников процесса, а сама юрисдикционная процедура больше приближена к традиционным принципам правосудия. В частности, предусмотрено широкое участие в ходе рассмотрения дел жертв нарушений прав человека и их представителей. По ряду вопросов им предоставлено право непосредственного обращения в Суд, минуя МКПЧ.

2. Юридические аспекты функционирования Межамериканской системы защиты прав человека

Межамериканские нормы о правах человека. Нормативная структура Межамериканской системы защиты прав человека

Межамериканская система защиты прав человека тесно связана с так называемой Межамериканской правовой системой, которая в последнее время приобретает более унифицированные черты, позволяющие говорить о ней именно как о системе. Под Межамериканской правовой системой понимается совокупность норм и институтов, которые регулируют и определяют отношения государств региона между собой и с другими субъектами права, действующими на континенте <51>. Элементами указанной системы являются: 1) договоры и соглашения между американскими государствами; 2) действующие в регионе правовые обычаи, в том числе принципы права; 3) учреждения и институты, созданные для достижения общих целей; 4) нормы, регулирующие отношения многосторонней дипломатии, с помощью которых американские государства осуществляют международные отношения <52>. -------------------------------- <51> Alise M. Op. cit. P. 15. <52> Connell-Smith G. El Sisitema Interamericano. Mexico, 1971. P. 13.

Межамериканская правовая система создает правовую основу регионального правозащитного механизма. В частности, в рамках данной системы выработана соответствующая доктрина прав человека и демократии. Юридически она реализована в ряде многосторонних договоров и иных международно-правовых актов, основную роль среди которых играют два документа: Американская декларация о правах и обязанностях человека 1948 г. и Пакт Сан-Хосе 1969 г. Кроме этих актов большое значение на континенте имеют межамериканские конвенции о насильственном похищении людей (1994 г.), о предупреждении пыток (1985 г.), о гражданских и политических правах женщин (1948 г.), о предупреждении, наказании и искоренении насилия в отношении женщин (1994 г.), о недопущении различных форм дискриминации лиц, с ограниченными физическими возможностями (1999 г.). Отдельный блок документов составляют акты по вопросам демократии, принятые на континенте. Как отмечалось ранее, латиноамериканская доктрина международного права связывает принцип уважения прав и свобод индивида с принципом демократии, усматривая в демократическом правительстве основной инструмент защиты прав. Впервые принцип представительной демократии был закреплен в Уставе ОАГ (ст. 3 п. "d") и в Декларации о правах и обязанностях 1948 года. Во время 10-й Межамериканской конференции (1954 г.) была принята декларация, в которой рассматривались вопросы демократии и всеобщего избирательного права. Развернутую трактовку принципа демократии дало 5-е консультативное совещание МИД, учредившее МКПЧ (1959 г.), о чем говорилось ранее. После перехода государств региона к демократии в 1980-е годы стало возможным закрепление на межамериканском уровне механизма противодействия антидемократическим переворотам, создающим режимы де-факто, обычно проводящие репрессивную политику и угрожающие стабильности в регионе. В 1991 г. Резолюция Генеральной Ассамблеи ОАГ 1080 XX1-0/91 закрепила механизм для случаев, когда имеют место обстоятельства, приводящие к неправомерному разрыву демократического политического процесса или прекращению легитимного осуществления власти демократически избранным правительством. Этот механизм предусматривал, в частности, немедленный созыв Постоянного совета по решению Генерального секретариата ОАГ. Данный механизм применялся в 1991 г. (государственный переворот на Гаити), в 1992 г. (Перу), в 1993 г. (Гватемала). В 1992 г. данная процедура нашла отражение в Уставе ОАГ. Большое значение для систематизации и развития принципа демократии в регионе имела Межамериканская демократическая хартия 11 сентября 2001 г., принятая Генеральной Ассамблеей ОАГ на заседании в г. Лима. Хартия, провозглашая демократию одним из основных принципов Межамериканской системы, связывает ее с системой защиты прав человека, целостным развитием и борьбой с бедностью, укреплением и защитой демократических институтов, организацией наблюдения на выборах, развитием демократической культуры. Хартия в ст. 1 рассматривает поддержание демократии как обязанность государств региона перед ОАГ, т. е. перед другими государствами. В связи с этим Хартия предусматривает международный механизм защиты демократии, включая возможное приостановление членства государства в ОАГ в случае разрыва демократического процесса и другие меры. Нормы международно-правовых актов о правах человека (в том числе о "праве на демократию") в доктрине латиноамериканских стран последовательно рассматриваются как нормы jus cogens, т. е. как обязательные для исполнения нормы международного права, предусмотренные ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров. При этом принципиальное отличие договоров о правах человека от обычных двухсторонних или многосторонних договоров, по мнению латиноамериканских юристов, состоит в том, что последние предусматривают взаимообмен услугами, устанавливая корреляцию между правами и обязанностями сторон. Цели таких договоров обусловлены равновесием интересов сторон. Вместе с тем договоры о правах человека направлены на установление общего публичного порядка. Дестинаторами норм актов о правах человека являются не столько государства, сколько люди, которые в них живут <53>. -------------------------------- <53> Alise M. Op. cit. P. 108.

Межамериканский суд по правам человека в ряде решений выразил следующую правовую позицию по данному вопросу: современные договоры о правах человека, и в частности Пакт Сан-Хосе, - это не многосторонние договоры традиционного типа, заключенные в целях взаимообмена правами. Цель договоров о правах человека - защита фундаментальных прав человека, независимо от его гражданства, как перед своим собственным государством, так и перед другими государствами-участниками <54>. Ссылаясь на п. 5 ст. 60 Венской конвенции, Межамериканский суд определил, что к договорам о правах человека неприменим механизм прекращения или приостановления действия договора по решению одной из сторон в связи с его неисполнением другой стороной <55>. -------------------------------- <54> Pinto M. Temas de Derechos Humanos. Buenos Aires, 1997. P. 58 - 59. <55> См.: Corte IDH: Restricciones a la pena de muerte, Opinion Consultativa OC/3 del 8 de septiembre de 1983 (Serie A, N 3, par. 62); Corte IDH: El efecto de las reservas sobre la entrada en vigencia de la Convencion Americana de Derechos Humanos, Opinion Consultativa OC/2 del 24 de septiembre de 1982 (Serie A, N 2, par. 29).

На континенте изучаются вопросы, связанные с трансформацией государства-нации в условиях глобализации и приобретением международной правосубъектности частными лицами, находящимися под юрисдикцией государств <56>. Такая постановка вопроса не случайна. Надо сказать, что она мало связана с влиянием североамериканской демократии. Напротив, латиноамериканские юристы не перестают подчеркивать принципы невмешательства во внутренние дела, неприкосновенности территории, соблюдения международного права <57>. Идеология защиты демократии и прав человека в регионе связана с поисками эффективных институтов, способных противостоять правонарушающей практике правительств de facto. В памяти латиноамериканцев живы репрессии, осуществлявшиеся военно-диктаторскими режимами в 1960 - 1980-е годы. До сих пор продолжаются судебные процессы над виновниками нарушений прав человека. -------------------------------- <56> Ohmae K. The End of the Nation-State. New York, 1996. P. 11. <57> Как указывает Э. Хименес де Аречага, принцип преимущества международного права подтвержден судами, в том числе Межамериканским судом, чтобы защитить права человека и развивать интеграционные процессы (De Arechaga E. J. Derecho Internacional Publico. Tomo II. Montevideo, 1995. P. 417 y ss.).

Принципы демократии и уважения прав и свобод индивида имеют в странах Латинской Америки особое значение. Демократические ценности не привнесены в регион извне, они являются базисом политической культуры со времен борьбы за независимость. Демократические институты, институты правового государства являются для большинства латиноамериканских стран не заимствованием из практики США и других "развитых стран", а собственными, национальными институтами. При этом доктрина демократии и прав человека имеет в регионе свои особенности, в связи с чем можно говорить о латиноамериканской концепции указанных ценностей. В частности, основные права и свободы со времени принятия первых актов о правах личности, в частности Декларации о правах и обязанностях 1948 г., рассматриваются в Латинской Америке сквозь призму особого, отличного от традиционного европейского подхода к правовому статусу личности. Этот статус позиционируется в значительной степени в контексте прав и обязанностей социальных коллективов, прежде всего семьи. Именно в таком ракурсе выявляется содержание прав женщины, ребенка, трудоспособного мужчины, нетрудоспособного лица и т. д. Семейные ценности, в основе которых лежит категория "очаг" (домашнее хозяйство, психологическая и материальная сферы существования семьи), отражены в большинстве конституций и законодательствах стран региона. Другой особенностью является взаимообусловленность прав и обязанностей человека, общества, государства. Последнее обеспечивает защиту прав личности, когда личность исполняет свой долг перед государством. Отсюда, например, вытекает закрепленный еще в Декларации 1948 г. обязательный вотум, характерный для основного состава стран региона (Латинская Америка). Как отмечалось ранее, базисом Межамериканской системы защиты прав человека являются два документа - Американская декларация о правах и обязанностях человека и Пакт Сан-Хосе. Особое значение имеет Декларация о правах и обязанностях человека, поскольку она действует в отношении всех государств - участников ОАГ, включая те, членство которых в Организации приостановлено, но не прекращено (в настоящее время это Куба). В связи с этим МКПЧ как орган, создававшийся прежде всего для защиты прав, перечисленных в Декларации, считает себя уполномоченной принимать меры в отношении всех членов ОАГ (35 государств), в том числе Кубы <58>. -------------------------------- <58> Las palabras de Jorge Taiana, Secretario Ejecutivo de la CIDH // Sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos. P. 47.

Что касается Пакта Сан-Хосе, то он имеет силу только в отношении государств, которые его ратифицировали. Таких государств в настоящее время 24. Весьма примечательно, что в числе государств, не участвующих в Пакте, числятся не только Куба и некоторые карибские страны, но также США и Канада. Это достаточно интересная ситуация, если учесть активные действия США по продвижению демократии и защите прав человека на международной арене. Из 24 стран, ратифицировавших Пакт Сан-Хосе, 21 признала обязательную юрисдикцию Межамериканского суда по правам человека по рассмотрению дел о нарушении прав человека <59>. Девять государств признают компетенцию МКПЧ принимать и изучать сообщения одной страны о нарушении прав по Конвенции в другой стране <60>. -------------------------------- <59> Аргентина, Барбадос, Боливия, Бразилия, Чили, Колумбия, Коста-Рика, Эквадор, Эль-Сальвадор, Гватемала, Гаити, Гондурас, Мексика, Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу, Доминиканская Республика, Суринам, Уругвай, Венесуэла. <60> Аргентина, Чили, Колумбия, Коста-Рика, Эквадор, Ямайка, Перу, Уругвай, Венесуэла.

Таким образом, Межамериканская система защиты прав человека является достаточно эклектичной. Поэтому Декларация о правах и обязанностях человека 1948 г. оказывается правовым базисом системы защиты прав человека. Основываясь на ее положениях, МКПЧ сохраняет статус органа ОАГ, компетенция которого обязательна для всех 35 членов Организации независимо от того, согласны они с этим или нет.

Взаимосвязь Межамериканской системы защиты прав человека с национальными правовыми системами

Межамериканская система защиты прав человека имеет тесную взаимосвязь с конституционно-правовыми системами стран региона. В частности, она способствовала развитию такого явления, как "иерархизация" международных актов о правах человека во внутреннем законодательстве <61>. Речь идет о придании указанным актам юридической силы, равной национальной конституции или на одну ступень ниже (между Конституцией и законами). -------------------------------- <61> Rebagliati O. R. Declaracion inaugural // Sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos. P. 12; Las palabras de Carlos Ayala Corao, Vicepresidente Primero de la CIDH // Sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos. P. 59.

Влияние Межамериканской системы защиты прав человека на внутреннее законодательство связано с принципами, положенными в основу этой системы. Например, в ряде своих решений Межамериканский суд по правам человека разработал следующую концепцию. "Демократическое правительство должно быть организовано таким образом, чтобы защищать права человека. Как следствие этой обязанности, государства должны предупреждать всякое нарушение прав человека, а также устанавливать правовую систему, адекватную правозащитной цели государства. В случае подтверждения нарушения, государство должно нести ответственность, в том числе возмещая ущерб" <62>. Таким образом, защита прав человека должна выражаться в активной политике государств по установлению прав и механизмов их правовой защиты. -------------------------------- <62> Позиция Межамериканского суда по правам человека в деле Веласкес Родригес. Цит. по: Las palabras de Monica Pinto // Sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos. P. 26.

С другой стороны, конституционные системы государств - членов ОАГ оказывают заметное влияние на устройство механизмов защиты прав человека на межамериканском уровне. Данные механизмы, как указывалось ранее, используют ряд институциональных форм организации коллегиальных публичных органов, характерных для латиноамериканских государств. Другим "заимствованием" является механизм ампаро (amparo), легший в основу института индивидуальной (коллективной) жалобы граждан государств - участников в МКПЧ и в Межамериканский суд по правам человека. Ампаро является специфически латиноамериканским механизмом судебного (либо судебно-административного) обжалования нарушений или угрозы нарушения прав и свобод человека <63>. При этом ампаро - это не просто процессуальный институт. По своей природе оно является гарантией конституционных прав граждан (т. е. обязательством государства) и соответственно правом граждан на юрисдикционную защиту. Если посмотреть внимательно, то право на ампаро является базисом правового государства, поскольку оно предполагает наличие в национальной правовой системе механизма независимого судебного контроля за администрацией. -------------------------------- <63> Для примера процитируем ст. 43 Конституции Аргентины, посвященную процедуре ампаро: "Любое лицо вправе беспрепятственно и в короткие сроки подать иск об ампаро (если не существует другого, более уместного, средства правовой защиты) против любого явно самоуправного или противозаконного действия либо бездействия со стороны органов государственной власти или частных лиц, которыми нанесен ущерб, ущемлены, нарушены права и гарантии, предусмотренные настоящей Конституцией, международным договором или законом, либо которые влекут неминуемую угрозу наступления таких последствий. При рассмотрении дела судья вправе объявить неконституционной норму, на которой основывается противоправное действие или бездействие" (Constitucion de la Nacion Argentina / comentada por Alberto Ricardo Dalla Via. Buenos Aires, 2003. P. 70 - 71. Пер. с исп. - автора). По проблемам процедуры ампаро см. публикации в России: Клишас А. А. "Прямое ампаро" как один из видов конституционного контроля и конституционного правосудия в Мексике: проблемы доктринального характера // Российский судья. 2006. N 6; Клишас А. А. Конституционная юстиция в зарубежных странах. М., 2004. Достаточно содержательной для понимания существа института латиноамериканского ампаро является работа венесуэльского юриста, вице-президента Международной академии сравнительного права Аллана Бревер-Кариаса: Brewer-Carias A. R. El amparo en America Latina: la universalizacion del regimen de la Convencion Americana sobre Derechos Humanos y la necesidad de superar las restricciones nacionales. Texto, preparado parael discurso como Miembro Correspondiente Extranjero ante la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Cordoba, Argentina, Septiembre 2003.

Институт ампаро впервые был закреплен в Конституции Мексики 1857 г. Он представлял собой одновременно механизм конституционного контроля. Позднее указанный институт разделился на несколько самостоятельных институтов: habeas corpus ("ампаро свободы"), ампаро против законов (механизм конституционного контроля), ампаро против административных актов, ампаро против судебных актов (кассация). "Ампаро свободы", а также ампаро против законов и против административных актов превратились в систему государственной защиты прав и свобод индивида <64>. -------------------------------- <64> Ayala Corao C. Del amparo constitucional al amparo interamericano como institutos para protecciyn de los derechos humanos. Caracas/San Jose, 1998. P. 13 - 14.

В XX в. институт ампаро получил закрепление в конституциях других латиноамериканских стран <65>. В настоящее время в большинстве стран региона он действует в нескольких формах: в качестве собственно процедуры ампаро, а также в форме процедур habeas corpus и habeas data, защищающих соответственно личную неприкосновенность индивида и право на информацию. Есть и ряд исключений, например, в Бразилии применяется ряд процедур ампаро в рамках системы habeas corpus, называемые mandado: "mandado de seguranca individual" и "mandado de seguranca coletivo" (закреплены в 1934 г.) <66>. В Чили в 1980 г. была законодательно установлена процедура "recurso de proteccion", в Колумбии в 1991 г. появился институт "accion de tutela", являющиеся разновидностями института ампаро <67>. -------------------------------- <65> Ayala Corao C. Op. cit. P. 14. <66> Las palabras de Carlos Ayala Corao, Vicepresidente Primero de la CIDH // Sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos. P. 61 - 62. <67> Ayala Corao C. Op. cit. P. 15.

На межамериканском уровне институт ампаро был закреплен впервые в Декларации о правах и обязанностях человека 1948 г. как право на судебную защиту прав и свобод. В настоящее время межамериканская правовая система закрепляет следующие обязательные элементы процедуры ампаро (независимо от ее наименования в национальном законодательстве): - простая, быстрая и эффективная процедура; - соответствующий суд (судья) должен быть наделен соответствующей компетенцией, а также должен быть независимым от других органов власти; - защита в рамках процедуры ампаро должна предоставляться в случае нарушения охраняемых прав как со стороны публичных властей, так и со стороны частных лиц; - объект защиты - все фундаментальные права, признанные в конституции, законе и в соответствующих международных актах; - эффективность процедуры включает обязательное восстановление нарушенного права, что достигается путем введения гарантий исполнения принятых решений; - государства обеспечивают совершенствование процедуры ампаро <68>. -------------------------------- <68> Ayala Corao C. Op. cit. P. 23 - 24.

Как видим, особенность латиноамериканского ампаро состоит в том, что оно допускает применение механизма защиты от действий и решений как публичных органов и их представителей, так и частных лиц, нарушающих конституционные (фундаментальные) права и свободы. В последнем случае речь идет о действиях лиц, связанных (возможно, неформально) с определенным государством и действующих в его интересе, а также о лицах, связанных с субъектами международного права, оформленных или неоформленных институционально <69>. -------------------------------- <69> Las palabras de Carlos Ayala Corao, Vicepresidente Primero de la CIDH.

Институт ампаро лег в основу конструкции института жалобы (петиции), подаваемой в МКПЧ и затем рассматриваемой в Межамериканском суде по правам человека. Данный институт специалисты называют международным или межамериканским ампаро <70>, определяя его как право каждой личности - жертвы нарушения прав человека, признаваемых в соответствии с Декларацией 1948 года, Пактом Сан-Хосе, а также другими международными актами, действующими в регионе, на подачу жалобы в МКПЧ с целью защиты нарушенных прав <71>. -------------------------------- <70> Sendra J., Vicente y Garberi J. Los procesos de amparo (ordinario constitucional e internacional). Mardid, 1994. P. 237 y ss.; Ayala Corao C. Op. cit. P. 77. <71> Ayala Corao C. Op. cit. P. 78.

Процессуальные аспекты

Рассмотрим особенности процедуры рассмотрения дел о нарушениях прав человека в рамках Межамериканской системы защиты прав человека. Возникновение дела связано с применением одной из двух форм обращения заинтересованных субъектов в МКПЧ: 1) индивидуальная (коллективная) петиция либо петиция неправительственной организации, зарегистрированной в одном или нескольких государствах - членах ОАГ, с сообщением о нарушении прав <72> (ст. 44 Пакта Сан-Хосе, ст. 23 Регламента МКПЧ); -------------------------------- <72> Речь идет о правах, установленных актами, перечисленными в ст. 23 Регламента МКПЧ, в числе которых Американская декларация о правах и обязанностях человека, Пакт Сан-Хосе и протоколы к нему, американские конвенции против пыток, насильственного исчезновения людей, о предупреждении насилия в отношении женщин.

2) сообщение государства - члена ОАГ, ратифицировавшего Пакт Сан-Хосе и сделавшего специальное заявление о признании компетенции МКПЧ рассматривать сообщения государств о нарушении прав человека со стороны других государств. МКПЧ не рассматривает сообщение, если в нем содержится информация о нарушении прав человека со стороны государства, не ратифицировавшего Пакт Сан-Хосе и не сделавшего аналогичного заявления о признании компетенции МКПЧ (ст. 45 Пакта Сан-Хосе) <73>. -------------------------------- <73> Ранее отмечалось, что стран, выполнивших данные условия, в настоящее время 9.

Этапы рассмотрения дела в МКПЧ следующие <74>: -------------------------------- <74> Ochoa Sanchez J. C. Op. cit. P. 14.

1) установление Комиссией своей компетенции по данному делу; 2) решение вопроса о допустимости петиции или сообщения; 3) установление фактов, которые стали причиной дела; 4) попытка урегулировать дело в порядке мирного разрешения конфликта, т. е. во внеюрисдикционном порядке, причем МКПЧ выступает в данном случае в роли посредника-арбитра; 5) принятие МКПЧ решения по делу, содержащего соответствующие выводы и рекомендации. Помимо этих пяти этапов может иметь место шестой этап - передача дела в Межамериканский суд по правам человека (если заинтересованное государство признает его компетенцию). Рассмотрим указанные стадии процесса подробнее. Согласно Пакту Сан-Хосе любое лицо (группа лиц) или любая НПО, зарегистрированная в государстве - участнике ОАГ, могут подавать петиции в Комиссию, содержащие обвинения или жалобы о нарушении Пакта государством-участником. Принятие Комиссией обращения осуществляется с соблюдением следующих условий: - внутригосударственные средства судебной защиты исчерпаны в соответствии с общепризнанными принципами международного права (субсидиарный порядок рассмотрения жалоб); - жалоба подана в течение 6 месяцев с даты, когда стороне, ссылающейся на нарушение ее прав, было сообщено об окончательном решении (данные два пункта не применяются, если национальное законодательство соответствующего государства не предоставляет должной возможности для судебной защиты права или прав, которые согласно заявлению были нарушены, либо стороне, заявившей о нарушении ее прав, было отказано в доступе к средствам судебной защиты в национальных судебных органах или ей препятствовали в их полном использовании, а также при неоправданной задержке в принятии решения); - петиция или сообщение не является предметом рассмотрения другой международной процедуры. Недопустимыми являются, в частности, обращения, которые: - не содержат фактов, ведущих к установлению нарушения прав, гарантированных настоящей Конвенцией; - явно безосновательны или очевидно не относятся к компетенции Комиссии; - ранее рассматривались Комиссией или в рамках иной международной процедуры. Требование об обязательном использовании внутригосударственных средств защиты нарушенных прав может не соблюдаться, если: 1) в государстве отсутствует законодательство, гарантирующее должную судебную защиту прав человека; 2) жертве нарушения не был предоставлен соответствующий доступ к правосудию или 3) имеет место неоправданная задержка с принятием решения по делу (п. 2 ст. 46 Пакта Сан-Хосе). Условие об исчерпании внутренних средств защиты может не соблюдаться в случае так называемых situaciones generales, когда МКПЧ объединяет ряд дел, имеющих единый предмет, для изучения вопроса в целом. Например, когда МКПЧ изучает эффективность применения в государстве (государствах) института ампаро или habeas corpus <75>. -------------------------------- <75> Cancado Trindade A. A. Formacion, consolidacion y perfeccionamiento del sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos. P. 169 - 170.

Если жалоба признана формально допустимой, то она приобретает статус caso, т. е. дела, принятого к производству в Комиссии. После признания жалобы допустимой материалы дела направляются правительству соответствующего государства для дачи объяснений и принятия мер по устранению нарушения. Срок рассмотрения дела правительством составляет 90 дней и может быть продлен в случае необходимости еще на 90 дней, т. е. до 180 дней. Одновременно МКПЧ предлагает заявителю (заявителям) представить необходимые материалы и пояснения. Задача данного этапа рассмотрения дела заключается в том, чтобы содействовать устранению нарушений без дальнейшей процедуры. Поэтому МКПЧ не просто запрашивает у правительства объяснения, но и рекомендует ему принятие мер по восстановлению нарушенных прав, если, конечно, нарушение имело место <76>. -------------------------------- <76> Эта мера имеет большое моральное значение для правительств региона. Поэтому они, как правило, принимают меры по устранению нарушений. В качестве примера приведем дело N 11.307 Maria Merciadri de Morini - Argentina, 2000. В жалобе речь шла о нарушении политических прав женщин при формировании списков кандидатов на выборах. Хотя в списках учитывалась так называемая "женская квота", установленная Избирательным кодексом (30%), фактически списки комплектовались так, что женщины имели мало шансов занять депутатские кресла. Результатом рассмотрения дела в МКПЧ стало принятие президентского декрета 1246/2000 от 28 декабря 2000 г., установившего порядок применения "женской квоты" и гарантировавшего реальное политическое представительство женщин.

Получив информацию, МКПЧ принимает одно из следующих решений: - о признании жалобы допустимой и о проведении расследования; - о признании жалобы недопустимой (необоснованной) без проведения расследования; - о прекращении производства по жалобе, если правительством соответствующего государства приняты меры по устранению нарушения. В последних двух случаях публикуется соответствующий доклад. В случае признания жалобы допустимой решается вопрос о наличии нарушения. Для этого проводится расследование (исследование вопроса, investigacion). Процессуальными инструментами для проведения расследования являются визиты in loco, т. е. выезды представителей МКПЧ на место для изучения вопроса, а также запрос информации у сторон или их вызов в заседание. Обязательным условием разрешения жалобы является принятие МКПЧ мер с целью примирения сторон, т. е. главным образом добровольного устранения нарушений государством. Анализ компетенции МКПЧ показывает, что она имеет в своем распоряжении следующие инструменты для защиты прав и свобод человека <77>: -------------------------------- <77> Sepulveda S. La Comision Interamericana de Derechos Humanos (1960 - 1981). P. 158 - 159.

- право рассматривать коллективные и индивидуальные жалобы и сообщения государств о соответствующих нарушениях; - право (и обязанность) содействовать мирному разрешению конфликта; - полномочие представлять доклады: ежегодные, специальные (по поручению Генеральной Ассамблеи), а также по результатам рассмотрения конкретных дел; - визиты in loco. Они бывают двух видов - в связи с рассмотрением "общих ситуаций" и в связи с конкретными делами <78>. -------------------------------- <78> Cancado Trindade A. A. Formacion, consolidacion y perfeccionamiento del sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos. P. 181.

Как отмечалось ранее, первый визит in loco был совершен в 1961 г. в Доминиканскую Республику. В 1960 - 1970-е годы, т. е. в период, когда в регионе часто имели место военные перевороты и у власти оказывались правительства de facto, указанная процедура была одним из основных инструментов для изучения ситуации с правами человека и воздействия на диктаторские режимы <79>. Главная задача МКПЧ заключалась в том, чтобы установить факты нарушений и представить по ним доклад органам ОАГ, мобилизуя общественное мнение в регионе против этих нарушений. Специалисты называют данную практику механизмом делегитимации правительств, нарушающих права человека <80>. -------------------------------- <79> Las palabras de Jorge Taiana, Secretario Ejecutivo de la CIDH // Sistema interamericano de proteccion de los derechos humanos. P. 48. <80> Cerna C. M. The Inter-American System for the Protection of Human Rights // Florida Journal of International Law, I95, 2004.

Историческое значение имели визиты 1978 г. в Никарагуа и 1979 г. в Аргентину. В обоих случаях МКПЧ констатировала систематическое нарушение прав человека военными режимами. После того как в регионе в основном были восстановлены конституционные правительства, процедура in loco превратилась в обычный процессуальный инструмент, используемый при проведении расследований. Далее рассмотрим вкратце процедуру судопроизводства в Межамериканском суде по правам человека. Как указывалось ранее, дело может быть передано в суд только при условии, что соответствующее государство: 1) ратифицировало Пакт Сан-Хосе и 2) признало юрисдикцию Межамериканского суда по правам человека (в части рассмотрения дел о нарушениях прав и свобод, закрепленных в Пакте и других актах). В формальном отношении компетенция суда напоминает привычную судебную юрисдикцию. В частности, Межамериканский суд по правам человека наделен такими типичными для судебной власти полномочиями, как право принятия обеспечительных мер по делу, он принимает обязательные предписания сторонам о запрете чинить препятствия в пользовании правами, принимает меры к восстановлению нарушенных прав, например, в форме выплаты компенсации (это сближает компетенцию суда с компетенцией Европейского суда по правам человека). Публично-властный характер полномочий суда подкрепляется нормой Пакта о том, что государства-участники обязаны неукоснительно соблюдать его решения. Санкции в отношении этих государств могут быть применены Генеральной Ассамблеей по представлению МКПЧ или суда. В принципе сама выплата компенсации уже является международно-правовой санкцией. Во всех делах в суде одной из сторон в процессе является МКПЧ. Суд приступает к рассмотрению спора, только когда исчерпана процедура его разрешения в МКПЧ.

***

Межамериканский суд по правам человека вместе с МКПЧ образуют региональный юрисдикционный механизм, обеспечивающий защиту и восстановление нарушенных прав человека, признаваемых на континенте. Суд добавляет созданной системе формально-юридический, "властный" антураж, восполняет недостающие у МКПЧ функции. В то же время именно МКПЧ была и остается органом, на который приходится основная масса дел, проходящих через Межамериканскую систему защиты прав человека. Сама процедура их рассмотрения построена таким образом, что соответствующие споры могут быть разрешены Комиссией. МКПЧ не является органом по предварительному рассмотрению жалоб до их передачи в суд, процедура комиссионного разрешения споров в принципе самодостаточна. В этом существенное отличие межамериканской системы от европейской, где вся нагрузка приходится на Европейский суд по правам человека и где процедура рассмотрения дел в комиссии вообще была упразднена в 1994 г. Для Американского континента, правовая и политическая системы которого менее гомогенны и где интеграционные процессы протекают иначе, чем в Европе, пока остается непривычным передавать дела в межгосударственный властный орган, наделенный судебными функциями и уполномоченный налагать санкции на государства-участников. Фактически более действенным является механизм морально-политической ответственности, основанный на рассмотрении дел в Комиссии. Данные обстоятельства дают основание специалистам называть компетенцию МКПЧ по рассмотрению дел о нарушениях прав конкретных индивидов (групп индивидов) квазиюрисдикционной. По существу, полагают они, полномочия Комиссии близки к традиционным полномочиям суда по отправлению правосудия: в частности, Комиссия рассматривает конкретную правоприменительную ситуацию и выносит по ней правоприменительное решение <81>. -------------------------------- <81> Faundez Ledesma H. El Sistema Interamericano de Proteccion de los Derechos Humanos: Aspectos Institucionales y Procesales. San Jose de Costa Rica, 1999. P. 132.

В заключение отметим основные отличия Межамериканской системы защиты прав человека от других региональных правозащитных систем, прежде всего от европейской системы (Совет Европы): 1. В регионе действуют два основных международно-правовых акта, закрепляющие права человека (Декларация 1948 г. и Пакт Сан-Хосе), из которых один не является договором, не требует ратификации, не может быть денонсирован, является обязательным для всех государств - членов ОАГ и, безусловно, обеспечивается специальным механизмом защиты (МКПЧ). 2. МКПЧ не является вспомогательным органом, обеспечивающим деятельность Межамериканского суда. Комиссия имеет статус самостоятельного органа, наделенного собственной правозащитной компетенцией. По существу, МКПЧ является альтернативным суду механизмом рассмотрения дел. Комиссия вправе передать дело в суд, но может принять по нему решение самостоятельно. Существование данного механизма целесообразно в условиях, когда не все государства региона (в том числе США и Канада) ратифицировали Пакт Сан-Хосе и еще меньше государств признали юрисдикцию суда. 3. МКПЧ имеет двойной статус, в частности, она является органом ОАГ, тогда как суд является органом Межамериканской системы защиты прав человека. Это предопределяет особый, более широкий статус МКПЧ, в сравнении со статусом суда. 4. МКПЧ имеет ряд специальных полномочий для выполнения своих задач, среди которых могут быть отмечены визиты in loco. Это дает возможность для мониторинга состояния прав человека непосредственно на территории государств. 5. МКПЧ и Межамериканский суд по правам человека состоят каждый из 7 членов, которые представляют все государства региона. В то же время в Европейскую комиссию и в Европейский суд по правам человека назначается по 1 члену от каждого государства. Важно обратить внимание, что Европа и Латинская Америка имеют разный уровень развития правовой и политической культуры, что предопределяет особенности устройства соответствующих региональных правозащитных систем. Так, в Европе уже многие годы существуют демократические режимы, признающие независимость суда и принцип защиты прав человека. В Латинской Америке ситуация иная. Поэтому здесь был создан механизм защиты прав человека, сочетающий черты посредничества (мирное разрешение конфликта) и квазиюрисдикционной процедуры <82>. -------------------------------- <82> Harris D. J. Regional Protection of Human Rights: The Inter-American Achievement // Harris D. J., Livingstone S. The Inter-American System of Human Rights. Clarendon Press: Oxford, 1998.

Название документа